La décentralisation de l'urbanisme - 1983-1987 : une première synthèse - article ; n°1 ; vol.7, pg 91-110

Maurice Goze

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1987 - Volume 7 - Numéro 1 - Pages 91-110
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1987
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

Maurice Goze
6. La décentralisation de l'urbanisme - 1983-1987 : une
première synthèse
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 7, 1987. pp. 91-110.
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Goze Maurice. 6. La décentralisation de l'urbanisme - 1983-1987 : une première synthèse. In: Annuaire des collectivités locales.
Tome 7, 1987. pp. 91-110.
doi : 10.3406/coloc.1987.1014
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1987_num_7_1_1014MAURICE GOZE LA 1983-1987 DÉCENTRALISATION : UNE PREMIÈRE DE SYNTHÈSE L'URBANISME
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La décentralisation de l'urbanisme connaît une concrétisation progressive à travers l'engage
ment volontaire et individuel des communes contenu il est vrai, ou tout au moins échelonné,
par les moyens financiers annuellement consentis par l'État pour la planification spatiale.
Elle repose sur un édifice juridique mis en chantier en 1982 et aujourd'hui pleinement achevé.
Définissant les principes directeurs autant que les instruments et les procédures, les lois du
7/1/83 et du 18/7/85 en constituent les structures essentielles, retouchées par les lois du 22/7/83
du 17/7/86, du 19/8/86 et du 23/12/86 sous forme de « cavaliers législatifs ». Cet ensemble
trouve sa pleine expression à travers l'interférence d'un faisceau de textes. On évoquera notam
ment les lois du 31/12/82 (P.L.M.) du 7/7/83 (statut des S.E.M.) du 12/7/83 (démocratisant
l'enquête publique), du 13/7/83 (statut des villes nouvelles) du 12/7/85 (maîtrise d'ouvrage-
maîtrise d'oeuvre) et du 6/1/86 (simplifiant le permis de construire).
Anticipant parfois la formalisation juridique, des pratiques nouvelles, souvent à la confluence
de l'urbanisme, du logement et de l'action sociale, ont propagé des expériences favorisées par
une promotion interministérielle. Ces différentes transformations affirment l'émergence de
nouveaux acteurs portés par la crise, et reconsidèrent les positions dominantes des partenaires
classiques de la commande publique, modifiant en certains cas la nature de leurs prestations'1'.
Ces réformes ne procèdent pas du simple transfert d'une compétence ambiguë nécessitant l'aju
stement des procédures. L'œuvre s'est avérée plus ambitieuse : sans inventer de nouveaux moyens,
elle a redéfini la logique d'une panoplie composée d'instruments, historiquement stratifiés sans doc
trine commune, pour les adapter au contexte économique et social des années quatre vingt et
leur conférer une meilleure légitimité.
I. ESPACE ET POUVOIR COMMUNAL :
LE TRANSFERT D'UNE COMPÉTENCE AMBIGUË
La décentralisation de l'urbanisme s'est effectuée en référence aux principes directeurs géné
raux et abstraits posés par la loi du 2/3/1982. Ce cadre global s'est élaboré selon un processus
d'évitement de deux réformes : La refonte de la fiscalité locale et la redéfinition des niveaux
territoriaux de mise en œuvre des compétences. Alors que le « vieux serpent de mer » suscitait
une nouvelle fois une commission d'étude infructueuse dans ses propositions, le second pro
blème, qui avait inspiré un projet de décentralisation sectorielle et partielle de l'urbanisme en
1980, a fait l'objet d'un traitement à la marge qui complexifie les procédures fondées sur des
principes simples. Ainsi indépendamment de normes générales qui les envisagent, les intérêts
supracommunaux sont pris en compte à travers la procédure d'élaboration de la règle locale où
le pouvoir communal est soumis au dialogue avec d'autres personnes publiques.
(1) L'exemple le plus évident et le plus lucide est celui de la nouvelle stratégie de la Caisse des dépôts et consignations
face à la concurrence du secteur bancaire.
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De façon plus abrupte, ils fondent une capacité d'intervention du représentant de l'État qui
s'exprime en ternies de suspension et de substitution notamment sur la base d'exceptions qui
émaillent l'exercice des pouvoirs décentralisés.
1. Principes directeurs et problématique spatiale
La mise en œuvre des principes généraux de la décentralisation, dans le domaine de l'urba
nisme, se heurte à la complexité du champ d'intervention : la gestion de l'espace, ensemble de
fonctions en interaction dynamique'2'.
a ) Le respect des principes de la décentralisation
Quatre principes posent plus particulièrement problème en ce domaine :
- La stratégie d'un transfert par blocs de compétences selon un principe de spécialité confie à la
commune la responsabilité de l'urbanisme qu'elle avait perdu en vertu de la loi codifiante et
centralisatrice du 15/6/43 après l'avoir exercé sur la base de celles du 14/3/1919 et du 19/7/1924.
Cependant depuis le 1/10/83 les communes choisissent librement de se saisir de cette compét
ence provoquant en deux temps, théoriquement au moment où elles le désirent, un transfert
total, non négociable et irréversible. Pendant au moins quelques années on aura donc deux cas
de figure : les communes où l'urbanisme est décentralisé, et celles où il continue de relever de
l'État. Cette alternative conduit donc à une dualité de procédures et parfois d'instruments
(Z. A.D./D.P.U. ; M.A.R.N.U./P.O.S.). Afin de ne pas désorienter les « pétitionnaires », la
Mairie constitue le « guichet unique » où transitent leurs demandes (permis, certificats).
- La règle de compensation des charges (via la D.G.D.) et de concomitance du transfert des moyens
et des responsabilités interfère ici avec l'abrogation des tutelles techniques. La commune a le choix
de l'instrument d'étude de son plan, du service instructeur de ces autorisations, et des opérateurs
de son aménagement. Dans les deux premiers cas l'une des solutions peut reposer sur des
conventions de mise à disposition gratuite des personnels des D.D.E., ce qui n'est pas sans
soulever la question de la qualité du contrôle de légalité, effectué par un autre service certes,
mais de la même administration. La mise en place de concours particuliers au sein de la D.G.D.
déroge ici au droit commun : elle s'est traduite par la prise en charge des contrats d'assurance
nécessités par la délivrance des autorisations d'utiliser le sol sous la responsabilité de la commune
(12 MF en 1986). En matière de planification l'augmentation brutale du flux des prescriptions
a déterminé un mécanisme de partage en trois paliers de cette mane limitée (58,5 MF) dont
l'ordonnancement des priorités suscite des files d'attente de 3 à 4 ans<3).
- Le principe rejetant toute hiérarchie entre collectivités locales, entendu au sens vertical (pas de
tutelle) comme au sens horizontal (égalité de droits) s'exprime de deux façons :
• La coopération intercommunale, historiquement portée par l'État face à l'inertie des comm
unes1*, repose désormais sur le volontariat. Cela détermine les procédures de retrait des formes
de coopération existantes apportées par la loi P.L.M. De même la loi du 13/7/83 formulant le
statut des villes nouvelles tente de réintégrer celles-ci dans le droit commun de l'administration
communale à travers différentes alternatives. En matière de planification intercommunale, dans
le même esprit les chartes intercommunales de développement et d'aménagement sont approu
vées à l'unanimité, et si le périmètre d'un schéma directeur (S.D.) est approuvé par l'organe
délibérant de l'établissement public intercommunal après avis des communes, celles-ci n'en
disposent pas moins individuellement un droit de retrait. De même la durée de vie d'un syndicat
d'étude et de programmation créé spécifiquement pour l'élaboration de ce type de document
est limitée à 3 ans pour ne pas « enfermer » les communes dans la coopération. Enfin, l'appro-
(2) M. Goze « Les nouvelles dimensions de la planification spatiale et de l'urbanisme décentralisés » Revue d'Écono
mie Régionale et Urbaine n° 4-1984.
(3) Cf. G. Cavalier « Le financement des transferts de compétence dans le domaine de l'urbanisme » correspondance
municipale n° 262-1986.
n° 3-1982 ; J.- (4) Cf. M. Goze « De la politique urbaine