Entre dispersion et concentration du pouvoir : une hypothèse alternative sur le système politico-administratif de la Communauté Européenne (C. E) - article ; n°1 ; vol.14, pg 85-95

Fred Constant

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1994 - Volume 14 - Numéro 1 - Pages 85-95
11 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1994
• Nombre de lectures: 39
• Langue: Français
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Extrait

Fred Constant
5. Entre dispersion et concentration du pouvoir : une hypothèse
alternative sur le système politico-administratif de la
Communauté Européenne (C. E)
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 14, 1994. pp. 85-95.
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Constant Fred. 5. Entre dispersion et concentration du pouvoir : une hypothèse alternative sur le système politico-administratif
de la Communauté Européenne (C. E). In: Annuaire des collectivités locales. Tome 14, 1994. pp. 85-95.
doi : 10.3406/coloc.1994.1162
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1994_num_14_1_1162,
• POUVOIR ENTRE LE COMMUNAUTE SYSTEME DISPERSION : UNE POLITICO-ADMINISTRATIF HYPOTHESE EUROPEENNE ET CONCENTRATION ALTERNATIVE (CE.) l DE SUR DU LA 5
Fred CONSTANT
l' Par analyse contraste de la au CE développement en tant que système devenu politico-administratif considérable des travaux 'demeure, de droit en langue communautaire, française,
largement embryonnaire. A quelques notables exceptions près (Ziller Siedentof 1988,
Quermonne 1993, Lequesne 1993, Ziller 1993), les représentations dominantes des
rapports entre CE, Etats et collectivités locales sont souvent marquées par une vision
formaliste, institutionnelle et hexagonale. Une vision formaliste qui se manifeste par la
subordination des processus étudiés aux catégories normatives censées les organiser et où
les découpages juridiques paraissent s'imposer définitivement aux régulations politiques
et/ou résistances administratives. Une vision institutionnelle dans la mesure où le curseur
de l'analyse se place sur les lieux officiels - tels que désignés par le droit - de l'élaboration
des décisions communautaires au détriment des cadres, plus ou moins formalisés,
d'agrégation de l'action publique qui n'appartiennent en propre à aucun des trois niveaux
communautaire, national ou infra-national mais qui n'existent que par leur confrontation
et leur rapprochement constants 2. Une vision hexagonale marquée par la «propension
qu' bien il naturelle se fait de son qu'a propre tout un Etat chacun, pour en grand tirer une public image comme de la CE, spécialiste, comme une à projeter sorte de l'image super-
Etat de dimension européenne» (Ziller 1993). Ces représentations dominantes ont
cependant paradoxalement débouché sur deux hypothèses opposées sur le système
politico-administratif de la CE : d'une part, l'hypothèse de la concentration du pouvoir
(Bourjol 1990, Haenel 1991); d'autre de la dispersion du
(Holleaux 1991). La première, sans doute la plus répandue, appréhende le système communautaire comme une pyramide au sommet de laquelle la CE
prend la place de l'Etat - et les institutions communautaires celle de l'administration
centrale de l'Etat - alors que l'Etat ne devient plus qu'une collectivité territoriale de rang
supérieur, sous laquelle se placent d'autres collectivités intermédiaires et de base. Alors
que la CE serait le grand bénéficiaire de ce jeu à somme nulle, les collectivités territoriales
en seraient les principales perdantes. Sans prise sur la CE, elles seraient de surcroît
soumises à des Etats soucieux de compenser leur perte de pouvoir «par le haut» par un
mouvement pernicieux de recentralisation au détriment des libertés locales. La seconde
hypothèse, celle de la dispersion du pouvoir, appréhende, au contraire, le sy stèmepolitico-
d' administratif endettement communautaire du pouvoir et de comme dilution un de espace la responsabilité traversé par politique. un double La superposition mouvement
l' enchevêtrement des niveaux de décision, laremise en cause des hiérarchies traditionnelles,
des circuits politico-administratifs et la complexité des réglementations en seraient les
ressorts principaux. On assisterait ainsi à l'émergence (inquiétante) de multiples centres
1 Cet article est avant tout un petit essai de caractérisation du système politico-administratif de la CE non pas en termes
de substance mais en termes de flux. Il fait quelques emprunts à des travaux antérieurs (Constant 1990, 1991) et n'aurait
pas pris sa forme définitive sans les lectures (critiques) de nombreux parmi lesquels on voudrait citer ceux de Jean-
Louis Quermonne (1993) et de Jacques Ziller (1993).
2 On fait référence ici à ce que Sabino Cassesse -(1981) appelle les procédures sans maîtres - groupes de travail, groupes
d'experts, groupes, inter services, COREPERs - qui dessinent les frontières de communautés de décision (policy
community) où se nouent la formation, la mise en oeuvre voire l'évaluation des politiques communautaires.
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5. ENTRE DISPERSION ET CONCENTRATION DU POUVOIR
de pouvoirs hétérogènes et concurrents 3 au triple niveaux communautaire, national et
infra-national.
Dans des termes aussi tranchées, ces propositions ne semblent pas tenables. Loin d'être
une double relation hiérarchique verticale traduisant la supériorité d'un pôle sur l'autre,
les relations entre les trois niveaux d'administration communautaire, nationale et infra-
nationale apparaissent, à l'examen, beaucoup plus complexes et nuancées. Loin de
conduire à une fragmentation et à une dilution des pouvoirs, le processus de construction
communautaire s'accompagne de l'émergence de nouveaux cadres d'agrégation de
1 ' action publique dont les logiques sont moins institutionnelles que liées à des communautés
de décision publique («policy community») situées à l'interface des niveaux
communautaire, national et infra-national. Il s'agit donc de proposer, ici, une hypothèse
alternative posant les processus de régulations croisées et de translations de pouvoirs au
cœur du système politico-administratif de la CE. Par régulations croisées, on entend
l'ensemble des mécanismes d'échange et de contrôle réciproque, institutionnalisés ou
non, qui gouverne la recherche d'une balance des intérêts (Dewost 1992) en présence, au
centre de la formation et la mise en oeuvre des décisions communautaires. Par translations
de pouvoirs, on désigne le jeu d'influences au cœur de ces mécanismes d'interactions
entre acteurs dotés de ressources inégales et qui se marque par des situations de tension
et/ou de coopération dans lesquelles les rapports de force ne jouent pas toujours au profit
des institutions centrales, qu'elles soient nationales ou supranationales. Dans cette
perspective, trois grandes tendances contradictoires - dont le principe de subsidiarité
échoue à rendre compte - traverseraient le système politico-administratif de la CE :
- d'une part, la communautarisation des politiques nationales n'aurait d'égale que
le contrôle national des politiques communautaires;
- d'autre part, la nationalisation des politiques territoriales serait en concurrence
avec le contrôle territorial des politiques nationales;
- enfin, la communautarisation des susciterait des stratégies
de contrôle territorial des politiques communautaires.
COMMUNAUTARISATION DES POLITIQUES NATIONALES ET CONTROLE
NATIONAL DES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES
A l'opposé d'une vision manichéenne et simpliste postulant l'affrontement de deux pôles
dont l'un (la CE.) donnerait l'image de la puissance et die l'influence et l'autre (l'Etat)
celle de la faiblesse et de la soumission, les relations entre la CE. et l'Etat manifestent au
contraire la complexité des liens, l'interdépendance mutuelle, voire l'osmose qui se sont
établis, depuis quarante ans, dans le fonctionnement quotidien. On peut apprécier, malgré
le caractère artificiel de cette distinction, l'ambivalence de cette situation d'un double
point de vue au moins : d'une part, sur le plan des politics; d'autre part, sur le plan des
policies.
Sur le premier point- les débats relatifs à la ratification du Traité de l'Union Européenne
s'inscrivent pleinement dans la lignée des enseignements des élections européennes (St
- Ouen 1990). Ils fournissent des indications précieuses sur la subordination de l'examen
du traité de l'union à des considérations de politique intérieure et sur la place périphérique
3 André Holleaux (1991) évoque le rôle «centrifuge» des agences, instituts, autorités administratives indépendantes,
établissements autonomes, entités non-qualifiées dites informelles.
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de l'enjeu européen dans la hié