La fonction publique territoriale en 1999 - article ; n°1 ; vol.20, pg 473-490

Pierre-François Fressoz

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2000 - Volume 20 - Numéro 1 - Pages 473-490
18 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2000
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Pierre-François Fressoz
4- La fonction publique territoriale en 1999
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 20, 2000. pp. 473-490.
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Fressoz Pierre-François. 4- La fonction publique territoriale en 1999. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 20, 2000. pp.
473-490.
doi : 10.3406/coloc.2000.1368
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2000_num_20_1_13684.
LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
EN 1999
Pierre-François FRESSOZ SOMMAIRE
Introduction
I. Les problèmes anciens, les pistes de réflexion nouvelles
IL La disparate évolution statutaire de la fonction publique territoriale 4 LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE EN 1999
Pierre-François Fressoz
L'année 1999 est, pour la fonction publique territoriale, celle d'un timide chan
gement dans la pesante continuité. Certes, avec quelque huit lois modifiant de nouveau
le titre III du statut général de la fonction publique, le spectateur attentif de la fonction
publique territoriale devrait percevoir d'importants bouleversements.
Il se rendra toutefois rapidement à l'évidence : les problèmes constants et non
résolus restent plus nombreux que les progrès institutionnels et statutaires apportés à la
fonction publique territoriale par les efforts législatif et réglementaire. Deux observat
ions peuvent contribuer à expliquer la persistance des dysfonctionnements affectant la
fonction publique territoriale. La première consiste en un simple rappel : la loi fondat
rice du 26 janvier 19841 est en moyenne modifiée six fois par an, ce qui fait d'elle l'un
des textes les plus fréquemment réformés de notre droit administratif, sans que cela ait
encore pu corriger nombre de ses dysfonctionnements2. La seconde observation est que
ces huit lois de l'année 1999 concernent le titre III du statut général seulement par
ricochet : leur objectif premier est souvent d'une grande importance politique ou
sociale, mais aussi parfois bien éloigné des préoccupations relatives à la décentralisation
et à la fonction publique ; l'on pense notamment aux lois à l'accès aux soins
palliatifs3, à l'aménagement durable du territoire4, à la coopération intercommunale5, à
la réserve militaire6, au pacte civil de solidarité7, à la loi organique relative à la Nouv
elle-Calédonie8, ou encore à la loi de finances pour 20009. En définitive, seule une loi
l.L.n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, JO,
27 janvier 1984, p. 441.
2. D'aucuns prétendent même que l'opacité du statut croît avec le nombre de réformes dont il fait l'objet ; ce qui est
avéré, du moins pour certaines d'entre elles.
3. L. n° 99-477 du 9 juin 1999 visant à garantir le droit à l'accès aux soins palliatifs, JO, 10 juin 1999, p. 8487.
4. L. n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant
modification de la loi n° 95-1 15 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire,
JO., 29 juin 1999, p. 9515.
5. L. n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale,
J.O.R.R, 13 juillet 1999, p. 10361.
6. L. n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, JO, 23 octobre
1999, p. 15854.
7. L. n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité, JO., 16 novembre 1999, p. 16959.
8. L. n° 99-209 du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie, JO, 21 mars 1999, p. 4197.
9. L. n° 99-1 172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000, JO, 31 décembre 1999, p. 19914
475 CHRONIQUES
peut raisonnablement être réputée concerner la fonction publique territoriale autant que
d'autres domaines : celle relative aux polices municipales10.
Dans ces conditions, notre spectateur sera moins surpris de constater la perma
nence de certains aspects familiers de la fonction publique territoriale. La traditionnelle
« règle du maximum » constitue l'un de ceux-ci : il s'agit en définitive seulement d'une
application renversée du principe de parité et consistant à interdire aux agents des col
lectivités locales de disposer d'avantages (notamment indemnitaires) sans équivalent
dans la fonction publique de l'État ; le Conseil d'État11 a récemment rappelé cette règle
à propos de l'octroi par un département de prêts sans intérêt à ses agents. Une autre cons
tante est d'ordre non juridique, mais statistique : il s'agit des effectifs de la fonction
publique territoriale. L'emploi territorial a connu une croissance globale ralentie12 ; les
recrutements se sont concentrés dans certains secteurs13, certaines collectivités14 ou sous
certains statuts15. L'on notera également que les grandes collectivités locales16 ren
contrent des difficultés de recrutement pour les postes d'encadrement. Enfin, selon les
statistiques17 de l'INSEE, le taux des agents non-titulaires est proche de 40 %, ce qui
constitue l'un des principaux facteurs de précarité.
Il est clair néanmoins que l'intérêt ne doit pas se focaliser sur les constantes, mais
davantage porter sur les quelques évolutions qui ont marqué, en 1999, les problèmes
actuels et la pensée sur l'avenir de la fonction publique territoriale (I), ainsi que sur les
modifications de nombreuses - et parfois microscopiques - dispositions statutaires (II).
I. Les problèmes anciens, les pistes de réflexion nouvelles
Certains problèmes anciens sont réapparus à la lumière de l'actualité de 1999 et
la solution législative ou jurisprudentielle qui leur a été apportée ne semble pas total
ement satisfaisante (1) ; par ailleurs, les efforts de réflexion sur l'avenir de la fonction
publique territoriale ont abouti à quelques propositions de réforme intéressantes mais
difficiles à mettre en œuvre (2).
10. L. n° 99-291 du 15 avrill999 relative aux polices municipales, JO, 16 avr. 1999, p. 5607.
1 1. CE, n° 171004, 28 juillet 1999, Département de Haute-Saône.
12. 1 610 000 agents (dont 146 000 CES) sont employés directement ou indirectement par une collectivité locale.
13. Notamment ceux de l'éducation, de la sécurité, du développement économique et de l'aménagement du territoire.
14. Ce sont surtout les communes de plus de 5 000 habitants, les départements et les régions qui ont tiré cette croissance
des effectifs vers le haut.
15. Notamment celui des « emplois-jeunes ».
16.les régions, en raison sans doute de la particularité de leurs missions de conception.
17. Qui recensent l'ensemble des agents des collectivités locales et de leurs établissements publics ou privés.
476 LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE EN 1999
/. Des problèmes anciens et récurrents encore mal résolus
S' agissant des aspects institutionnels, l'organisation du CNFPT, clef de voûte de
la fonction publique territoriale, a évolué - et, peut-être, régressé (A). Dans le domaine
statutaire, la détermination de l'employeur des fonctionnaires territoriaux pris en
charge (B) et la qualification des contrats des agents non titulaires des collectivités
locales (C) constituent d'autres problèmes anciens et récurrents ayant toutefois retrouvé
l'éclat du neuf en 1999.
A) L'unique évolution institutionnelle : le Centre national
de la fonction publique territoriale, clef de voûte
de la territoriale
Le Centre national de la fonction publique territoriale ne détient certes pas le
monopole de l'évolution institutionnelle. D'autres acteurs de la fonction publique terri
toriale ont également connu quelques évolutions en 199918. C'est néanmoins le CNFPT
qui, après quelques années d'endormissement, a connu les évolutions institutionnelles
les plus sensibles, soit poussé par l'aiguillon législatif (1), soit en opérant une réorga
nisation interne (2).
L'énigmatique intervention législative dans l'organisation du CNFPT :
une régression institutionnelle ?
De manière fort sibylline, l'article 79-I19 de la loi du 12 juillet 1999 a supprimé la
qualité d'ordonnateur secondaire des délégués régionaux du CNFPT en modifiant
l'article 1420 de la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction
publique territoriale. Cet