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L'administration de l'espace. L'exemple français - article ; n°474 ; vol.86, pg 129-163

De
37 pages
Annales de Géographie - Année 1977 - Volume 86 - Numéro 474 - Pages 129-163
Abstract. Over the last fifty years the State has intervened more and more frequently in the siting of social and economic activities. This intervention occurs ei ther indirectly through a general structural development policy or directly in the form of space improvement policy. However the territorial organisation inherited from an administrative division dating from the Revolution is seen to be poorly adapted to present-day circomstances. For reasons of ef ficiency, the Administration proceeded to make new divisions superimposed on the previous ones, without either respecting these previous divisions or suppressing them entirely. At the same time the State has set up regional reform based on these old divisions. Reorganisation of the administrative divisions of the territory supposes better knowledge of the spatial dimension of the economic and social facts, with research effort designed to provide theoretical basis of such distribution and the abandonment of the old dichotomy between rural and urban. Finally it is of importance to know if the administration is capable of continuing to manage and plan on different spatial contexts, with the necessary understanding that any further division must be given new political content.
Résumé. Depuis une cinquantaine d'années, l'Etat intervient de plus en plus fréquemment dans la localisation des activités économiques et sociales. Cette intervention se fait indirectement, à l'occasion d'une politique structurelle ou directement sous la forme d'une politique d'aménagement de l'espace. Mais les structures spatiales héritées d'un découpage administratif datant de la Révolution se révèlent inadaptées. Pour des raisons d'efficacité, l'Administration a procédé de nouveaux découpages, qui se superposent aux anciens, sans les respecter ni les supprimer. Dans le même temps, l'Etat a mis sur pied une réforme régionale reposant sur ces vieux découpages. Une refonte des divisions administratives de l'espace suppose : une meilleure connaissance de la dimension spatiale des faits économiques et sociaux, un effort de recherche vers la théorisation de cette répartition, l'abandon de la vieille dichotomie entre le rural et l'urbain. Il convient enfin de savoir si l'administration peut continuer à gérer et à concevoir dans des cadres spatiaux différents et de prendre conscience qu'à un découpage nouveau il convient de donner un contenu politique nouveau.
35 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Jean Olivier Simonetti
L'administration de l'espace. L'exemple français
In: Annales de Géographie. 1977, t. 86, n°474. pp. 129-163.
Citer ce document / Cite this document :
Simonetti Jean Olivier. L'administration de l'espace. L'exemple français. In: Annales de Géographie. 1977, t. 86, n°474. pp. 129-
163.
doi : 10.3406/geo.1977.17591
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/geo_0003-4010_1977_num_86_474_17591Abstract
Abstract. Over the last fifty years the State has intervened more and more frequently in the siting of
social and economic activities. This intervention occurs ei ther indirectly through a general structural
development policy or directly in the form of space improvement policy. However the territorial
organisation inherited from an administrative division dating from the Revolution is seen to be poorly
adapted to present-day circomstances. For reasons of ef ficiency, the Administration proceeded to
make new divisions superimposed on the previous ones, without either respecting these previous
divisions or suppressing them entirely. At the same time the State has set up regional reform based on
these old divisions. Reorganisation of the administrative divisions of the territory supposes better
knowledge of the spatial dimension of the economic and social facts, with research effort designed to
provide theoretical basis of such distribution and the abandonment of the old dichotomy between rural
and urban. Finally it is of importance to know if the administration is capable of continuing to manage
and plan on different spatial contexts, with the necessary understanding that any further division must
be given new political content.
Résumé
Résumé. Depuis une cinquantaine d'années, l'Etat intervient de plus en plus fréquemment dans la
localisation des activités économiques et sociales. Cette intervention se fait indirectement, à l'occasion
d'une politique structurelle ou directement sous la forme d'une politique d'aménagement de l'espace.
Mais les structures spatiales héritées d'un découpage administratif datant de la Révolution se révèlent
inadaptées. Pour des raisons d'efficacité, l'Administration a procédé de nouveaux découpages, qui se
superposent aux anciens, sans les respecter ni les supprimer. Dans le même temps, l'Etat a mis sur
pied une réforme régionale reposant sur ces vieux découpages. Une refonte des divisions
administratives de l'espace suppose : une meilleure connaissance de la dimension spatiale des faits
économiques et sociaux, un effort de recherche vers la théorisation de cette répartition, l'abandon de la
vieille dichotomie entre le rural et l'urbain. Il convient enfin de savoir si l'administration peut continuer à
gérer et à concevoir dans des cadres spatiaux différents et de prendre conscience qu'à un découpage
nouveau il convient de donner un contenu politique nouveau.ANNALES DE
OGRAPHIE
474 LXXXVI0 année Mars-Avril 1977
administration de espace
exemple fran ais
Assistant par Jean Université Olivier de Simonetti Paris XII
administration con ue traditionnellement comme la gestion des
collectivités humaines ne peut faire abstraction de assiette spatiale
qui devient une certaine manière son cauchemar sans cesse elle
cherche appréhender un espace fuyant et proteiforme Elle lui im
pose des limites qui sont transgressées par les faits et cherche conti
nuellement ressaisir entité spatiale qui lui échappe Le problème
se complique du fait de extension des compétences de administra
tion Il pose de manière particulière dans chaque pays la question de
la hiérarchie des niveaux administratifs et de leur cohérence admi
nistration se veut tous les échelons maîtresse de espace est-ce
pas un des sens caché de toute politique dite aménagement de
espace Une brève analyse de ce long et continuel combat entre
administration et insaisissable espace permet en définir quelques
épisodes et quelques données dont la géographie ne peut se
désintéresser même si par tradition académisme est ingénié op
poser les régions du géographe au difficile et ingrat labeur de créa
tion de circonscriptions administratives
ANN DE OG LXXXVI ANN 130 ANNALES DE OGRAPHIE
Les lois des 25 et 26 janvier 1790 créaient quatre-vingt-trois
départements quatre mille sept cents cantons et quarante mille qua
tre cent onze municipalités Cent quatre-vingt-cinq ans plus tard le
découpage politique et administratif de la France quelques retou
ches mises part reste le même
La Constituante était fixé pour but de briser les particularismes
locaux mais de protéger les communautés humaines en tenant
compte des impératifs une bonne administration Il lui fallait
résoudre la contradiction entre deux espaces espace féodal ca
ractérisé par un morcellement politique et modifié sous effet des
nouvelles forces productives et un espace optimum de décision poli
tique compte tenu un système de plus en plus centralisé et des
contraintes techniques information et de communication
Le cadre départemental fut défini partir un maillage théori
que formé de carrés de dix-huit lieues de côté et de la confrontation
de ce découpage avec celui déjà existant des généralités et des
provinces2 Beaucoup de départements reprennent les tracés des an
ciennes généralités parfois légèrement modifiés Généralités et pro
vinces sont des divisions administratives mises en piace par la mo
narchie absolue par dessus le cadre féodal pour le briser Elles doi
vent être considérées non pas comme les héritières des circonscrip
tions féodales mais comme les berceaux des départements
autarcie économique reste le trait dominant une France enco
re peu touchée par les prémisses de la révolution industrielle en ce
XVIIIe siècle finissant Mais le développement un capitalisme mar-
chand provoque un accroissement des échanges et un début de
spécialisation régionale des productions agricoles Il tend la mise
en place espaces économiques plus vastes que ceux des provinces
Hétérogénéité administrative et morcellement de espace national
sont de plus en plus ressentis comme des entraves la libre circula
tion des biens et des personnes
Le département est donc une subdivision un espace considéré
comme devant être politiquement homogène économiquement neu
tre administré une manière centralisée et dont la dimension
moyenne est liée état des techniques du maintien de ordre et du
contrôle politique de la fin du XVIIIe siècle
Arrondissements cantons et communes sous-espaces administra
tifs du département emboîtant les uns dans les autres semblaient
offrir un cadre opérationnel dans lequel aurait dû se mouler la nou
velle administration Il en fut rien Dès Empire les corps techni
ques mettent en place pour certains remettent en place un découpa-
Maurice Bourjol Les Institutions régionales de 1789 nos jours Biblio no 5)
Jean Bancal es Circonscriptions administratives de la France recueil Sirey 1945
Paris
Maurice Bourjol déjà cité page 84 ADMINISTRATION DE ESPACE
Carte de Hennequin jointe au rapport Thouret
déposé Assemblée Constituante le 29 septembre 1789 132 ANNALES DE OGRAPHIE
ge qui ne appuie pas sur ces nouvelles divisions Vivien pouvait fai
re remarquer dès 1852 que Le territoire des départements est
trop étroit leur nombre est trop grand Des circonscriptions plus
larges ont été adoptées déjà pour administration militaire la justi
ce instruction publique pourquoi ne pas suivre cet exemple
égard de administration
Depuis 1790 sous effet de plusieurs révolutions industrielles et
de leurs conséquences sociales la répartition des hommes et des acti
vités sur le territoire national est profondément transformée
nalyse de cette répartition image en donnent les sciences socia
les ont évolué plus rapidement encore une époque très récente Le
rôle et la place de administration entendue ici au sens de agent
économique défini par la comptabilité nationale cessé de croître
tout particulièrement au cours des cinquantes dernières années Son
influence sur la répartition des hommes et de leurs activités est mê
me donné comme mission de contrecarrer évolution naturelle
de ces localisations au nom une certaine image de organisation de
espace
Et pourtant la dimension spatiale du découpage communal ou
départemental ne semble pas contestée Alain Peyrefitte ancien mi
nistre de la réforme administrative proposant la création une nou
velle circonscription il nomme district ne remettait pas en cause le
découpage existant En secteur rural ce regroupement de commu
nes pourrait correspondre au canton en secteur urbain le district de
vrait englober outre la commune noyau les communes qui forment
avec elle un ensemble continu
exposé des différents modes intervention des structures ad
ministratives sur espace déjà fait objet de nombreuses et volu
mineuses publications Mais il convient dans une première partie
évoquer intervention sans cesse grandissante de administration
dans organisation de espace en prenant comme critères de classe
ment de cette typologie nécessairement incomplète la cause première
de intervention et le cadre spatial dans lequel elle opère
La seconde partie tentera premièrement de dresser un constat de
inadéquation permanente du découpage de espace intervention
de administration de la fa on dont cette dernière tente de surmon
ter cet obstacle deuxièmement de répondre certaines questions
préalables tout essai de réforme des divisions administratives de
espace national
Vivien dans Etudes administratives 1852 cité par Bourjol dans Les Institutions
régionales... page 93
Alain Peyrefitte Pour un pouvoir provincial Le Monde du 26 novembre 1975
R- Brunet Les phénomènes de discontinuité en géographie Biblio ADMINISTRATION DE ESPACE
Extension schemat que des
provinces en
DECOUPAGE DEPARTEMENTAL ET DECOUPAGE REGIONAL DE ANCIEN
REGIME 134 ANNALES DE OGRAPHIE
Intervention sans cesse grandissante
de administration dans organisation de espace
La socialisation du régime économique est le trait dominant des
cinquante dernières années Elle est traduite par un accroissement
du rôle de Etat dans les processus de production de commerciali
sation et de transferts En 1822 le budget de Etat représentait
11 du Revenu National en 1922 13 en 1948 22 Il attein
dra 32 en 1954 pour revenir aux environs de 20 dans les
années 1970
En 1822 les dépenses militaires représentaient 31 des dépenses
totales les intérêts de la dette publique 26 administration
générale est-à-dire la police la justice les services financiers et la
diplomatie 34 Depuis le début des années 60 la dette publique
est devenue négligeable les dépenses de défense se situent aux alen
tours de 16 celles de administration générale autour de 15
mais intervention économique élève 25 les dépenses action
sociale 16 et les dépenses enseignement 21
Si les grandes masses budgétaires témoignent de la place de ap
pareil Etat dans la vie économique et sociale arsenal de plus en
plus élaboré des lois et des règlements constitue un autre aspect de
intervention de la machine administrative dans organisation de la
société
Cette intervention se manifeste dans de nombreux domaines se
lon divers modes Ses conséquences se font ressentir sur la réparti
tion des hommes et des activités des échelles différentes et de fa
on plus ou moins directe et consciente Si tant est que on puisse
imaginer administration sous les traits une entité consciente de
ses actes
Plus un tableau exhaustif des domaines des modes inter
vention et de leurs incidences spatiales une typologie des interven
tions travers quelques exemples permettra apprécier leur degré
impact sur organisation de espace et de la vie régionale
la distinction entre domaine et mode plus adaptée au classe
ment économique il convient sur le plan géographique de substituer
une division entre intervention indirecte ou directe sur espace Dans
les deux cas elle peut se traduire par des modifications sensibles
échelle nationale ou échelle régionale voir locale6
nant de nomiques la pour région Les régionaux cadre de économistes programme de leurs ont études Il essayé convient des de divisions quantifier de citer départementales les et études de modéliser de ou Courbis régionales de tels phénomènes sur con les modèles ues au en éco sen pre ADMINISTRATION DE ESPACE 135
Politique économique et pratique de espace
Dans le domaine agricole la politique des structures inaugurées
avec la loi orientation agricole de 1960 dont objectif était
amélioration du niveau de vie des agriculteurs été renforcée par
la création en 1965 un Centre National pour Aménagement des
Structures des Exploitations Agricoles Ce type action con
échelon du ministère exprimé dans un corpus de règlements natio
naux été exécuté par intermédiaire des directions départementa
les de Agriculture
Les opérations de remembrement la mise en place des Sociétés
Aménagement Foncier et Etablissement rural la création de In
demnité Viagère de Départ la législation sur le fermage et le blocage
de la rémunération des baux les aides financières installation des
jeunes7 ont été mis sur pied pour accélérer les mutations de agri
culture fran aise afin de la rendre compétitive intérieur un
marché aux dimensions européennes Cette politique entraîné une
augmentation de la taille moyenne des exploitations une diminution
de la population active agricole un exode rural généralisé un pro
cessus de desertification de certaines campagnes et corrélativement
une croissance urbaine générale et difficilement maîtrisée
Ces bouleversements liés aux modifications de économie con
temporaine précipités par la politique un Etat se recommandant
une idéologie libérale conduisent une remise en cause du décou
page rural de base dès instant que se pose le problème une
organisation sociale un aménagement de espace et des conditions
modernes de vie en commun une nouvelle dimension impose la
mesure des besoins des techniques et un mode de vie nouveau
Il est apparu très vite que le remembrement con uniquement
dans un cadre communal était plus adapté dans certaines régions
la réalité des exploitations agricoles qui débordaient largement sur
plusieurs communes
ampleur du phénomène urbanisation que la France connu
depuis la fin de la seconde guerre mondiale est accompagnée une
intervention sans cesse grandissante de Etat et de Administration
dans ce secteur Plus que âge avancé du personnel politique et le
manque chronique de moyens financiers des municipalités est
nadéquation des structures politiques juridiques et spatiales qui ex
plique intervention de la personne publique la plus même effi-
Le traité de droit rural de Malézieux et de Randier donne une idée de la com
plexité de appareil juridique et du mécanisme qui conduit presque inévitablement les instan
ces du pouvoir central avoir le dernier mot
M.A Riotte dans Aménagement de espace rural Paris Caïman Levy 1971 pa
ge 93 136 ANNALES DE OGRAPHIE
cacité immédiate9 partir des années 1960 les rapports publics de
la Cour des Comptes font apparaître des désordres dans la réali
sation des études urbaines La programmation des logements et des
équipements publics devient élément clé de la politique urbaine
De nouvelles structures de conception et de réalisation sont donc mi
ses en place dans le cadre départemental10 En 1967 Plusieurs déci
sions ont été prises qui modifient profondément les conditions dans
lesquelles seront désormais réalisées les études urbaines et qui assu
rent au ministère de Equipement les moyens une direction effecti
ve dans ce domaine Il paraît indéniable part que arsenal
des règlements nationaux urbanisme élaborés en toute hâte depuis
dix ans 12 autre part que le fait avoir confié la responsabilité de
la plus grande part de ces cellules des ingénieurs spécialistes de la
voirie donnent espace urbain fran ais dans les grandes commu
nes comme dans les petites villes une structure plus uniforme
moins étroitement adaptée au contexte local Ce nouveau tissu ur
bain est souvent qualifié par les spécialistes de voyer et de
technocratique 13
La responsabilité de Etat dans cet urbanisme de Grand En
semble est déterminante14 Depuis la fin de la première guerre
mondiale Etat été conduit peut-être du fait de sa politique de
blocage des loyers intervenir dans la construction des logements
est au financement il initialement consacré ses efforts Dès
1928 la loi dite Loucheur allait jouer un rôle fondamental dans
la mise en place un nouveau type de banlieue sur le pourtour de
agglomération parisienne15 Depuis cette époque son poids
cessé de accroître En 1970 les capitaux publics représentaient
265 du financement du logement en France 25 sont consti
tués par les prêts aux organismes H.L.M.) les capitaux collectés par
Les analyses de impact de intervention de Etat sur la croissance urbaine sont
nombreuses et parfois contradictoires On trouvera dans les livres de Claude Pottier le point
de vue un marxiste orthodoxe Pour lui cette intervention loin de modifier les données de
économie de marché ne fait exacerber les contradictions internes du capitalisme libéral
La recherche urbaine 8)
10 est cette époque été procédé la transformation du service des Ponts et
Chaussées en une Direction Départementale de Equipement munie une cellule de concep
tion le Groupe Etudes de Programmation qui doit permettre au directeur de Equipement
exercer un contrôle technique efficace sur les études qui seront effectuées par des organismes
tiers
Structures administratives et urbanisation de Arcy 222 Biblio l)
12 Ces règles fixées échelon central auront une valeur indicative Néanmoins
en absence de choix formulés le plus souvent par les communes ces normes imposent el
les Elles seront un moyen pour faire prévaloir un urbanisme dont les orientations générales
échapperont aux communes Sylvie Bariez 30 Une politique urbanisme les Z.U.P.
Grenoble Centre de recherche de I.E.P.)
13 Se rapporter au chapitre intitulé Les entraves la maîtrise locale de aménage
ment urbain 223 256 de ouvrage de Pottier cf supra
14 Dans les chapitres consacrés la responsabilité de Etat dans la production des
grands ensembles Edmond Preteceille démonte avec précision le mécanisme Mais la fa on
dont il privilégie certains éléments peut prêter discussion voire contestation La Produc
tion des grands ensembles Paris Mouton 1973
15 Le phénomène été décrit pour la première fois par Bastie <lans sa thèse voir Bi
blio 3)

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