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Les dilemmes de la politique américaine vis-à-vis des Rogue States - article ; n°1 ; vol.65, pg 67-80

De
15 pages
Politique étrangère - Année 2000 - Volume 65 - Numéro 1 - Pages 67-80
The Dilemmas of US Policy Toward Rogue States, by Meghan O'Sullivan With the passage of the cold war, the United States increasingly focused its attention on threats posed by states it categorizes as rogues. This label was given to a disparate group of countries - including Iran, Iraq, Libya, North Korea, and, oddly, Cuba — considered by American policy-makers to support terrorism, pursue weapons of mass destruction, oppose the existence of Israel and Middle East peace, and vilify the United States. With few exceptions, the United States has sought to use punitive policies such as sanctions, military force, and covert action to compel these regimes to change their behavior. Although the record of these policies of punishment in achieving US goals is far from impressive, American policy-makers have struggled to offer more promising strategies. This article argues that one of the greatest obstacles to exploring alternative policies is the concept of rogue states itself. A flawed and subjective term, the rogue label is useful in fomenting domestic US opposition to these states, but effectively excludes less confrontational approaches, such as engagement, from the matrix of plausible policy options.
Meghan O'Sullivan analyse ici la stratégie des Etats-Unis à l'égard des « rogue states » (« Etats voyous »), qualifiés ainsi par Washington sur la base de plusieurs critères : soutien au terrorisme international, constitution de stocks d'armes de destruction massive, régime politique répressif et animosité à l'encontre des États-Unis. Pour l'auteur, ce terme, qui désigne des États aussi divers que Cuba, la Corée du Nord, l'Irak, l'Iran ou la Libye, est à la fois flou et subjectif. Il enferme les États-Unis dans une vision manichéenne de l'ordre international après la guerre froide et les conduit à privilégier des stratégies punitives contre-productives, alors qu 'une politique d'ouverture progressive pourrait, selon elle, s'avérer plus efficace.
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Meghan L. O'Sullivan
Agnès Sauvage
Les dilemmes de la politique américaine vis-à-vis des Rogue
States
In: Politique étrangère N°1 - 2000 - 65e année pp. 67-80.
Abstract
The Dilemmas of US Policy Toward "Rogue States", by Meghan O'Sullivan
With the passage of the cold war, the United States increasingly focused its attention on threats posed by states it categorizes as
"rogues." This label was given to a disparate group of countries - including Iran, Iraq, Libya, North Korea, and, oddly, Cuba —
considered by American policy-makers to support terrorism, pursue weapons of mass destruction, oppose the existence of Israel
and Middle East peace, and vilify the United States. With few exceptions, the United States has sought to use punitive policies
such as sanctions, military force, and covert action to compel these regimes to change their behavior. Although the record of
these policies of punishment in achieving US goals is far from impressive, American policy-makers have struggled to offer more
promising strategies. This article argues that one of the greatest obstacles to exploring alternative policies is the concept of
"rogue" states itself. A flawed and subjective term, the "rogue" label is useful in fomenting domestic US opposition to these
states, but effectively excludes less confrontational approaches, such as engagement, from the matrix of plausible policy options.
Résumé
Meghan O'Sullivan analyse ici la stratégie des Etats-Unis à l'égard des « rogue states » (« Etats voyous »), qualifiés ainsi par
Washington sur la base de plusieurs critères : soutien au terrorisme international, constitution de stocks d'armes de destruction
massive, régime politique répressif et animosité à l'encontre des États-Unis. Pour l'auteur, ce terme, qui désigne des États aussi
divers que Cuba, la Corée du Nord, l'Irak, l'Iran ou la Libye, est à la fois flou et subjectif. Il enferme les États-Unis dans une vision
manichéenne de l'ordre international après la guerre froide et les conduit à privilégier des stratégies punitives contre-productives,
alors qu 'une politique d'ouverture progressive pourrait, selon elle, s'avérer plus efficace.
Citer ce document / Cite this document :
O'Sullivan Meghan L., Sauvage Agnès. Les dilemmes de la politique américaine vis-à-vis des Rogue States. In: Politique
étrangère N°1 - 2000 - 65e année pp. 67-80.
doi : 10.3406/polit.2000.4911
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/polit_0032-342X_2000_num_65_1_4911POLITIQUE ÉTRANGÈRE 1/2000
Les dilemmes
de la politique américaine
Meghan L. O'SULLIVAN
vis-à-vis
des « Rogue States »
Meghan O 'Sullivan analyse ici la stratégie des Etats-Unis à l'égard des « rogue
states » (« Etats voyous »), qualifiés ainsi par Washington sur la base de plusieurs
critères : soutien au terrorisme international, constitution de stocks d'armes de des
truction massive, régime politique répressif et animosité à l'encontre des États-Unis.
Pour l'auteur, ce terme, qui désigne des États aussi divers que Cuba, la Corée du
Nord, l'Irak, l'Iran ou la Libye, est à la fois flou et subjectif. Il enferme les États-
Unis dans une vision manichéenne de l'ordre international après la guerre froide
et les conduit à privilégier des stratégies punitives contre-productives, alors qu 'une
politique d'ouverture progressive pourrait, selon elle, s'avérer plus efficace.
Politique étrangère
En dépit de ceux qui veulent rétrospectivement y voir une divi
sion manichéenne entre bien et mal, la guerre froide fut riche
en dilemmes moraux fondamentaux pour la politique étrangère
américaine - au premier rang desquels figurait le traitement des pays
pro-occidentaux stratégiquement importants, mais dont les pratiques
internes autoritaires étaient critiquables1. Pourtant, à de rares excep
tions près, les considérations stratégiques l'emportèrent sur l'indigna
tion morale : les Etats-Unis frayèrent avec des régimes douteux, de
l'Amérique centrale à l'Afrique subsaharienne, au nom de la lutte
contre le communisme2. S'il s'avéra assez rapidement que la fin de la
guerre froide n'avait pas laissé les États-Unis sans adversaire, du
Meghan O'Sullivan est chargée de recherche à la Brookings Institution (Washington, DC).
Cet article doit beaucoup à Guillaume Parmentier et à Richard N. Haass, ainsi qu'à tous ceux qui ont bien
voulu le relire et faire part à l'auteur de leurs remarques. Qu'ils en soient ici vivement remerciés.
Ce texte a été traduit par Agnès Sauvage.
1,. Voir Daniel Pipes et Adam Garfinkle, Friendly Tyrants: an American Dilemma, St. Martin's Press, New York,
1991.
2. Ces exceptions étaient susceptibles de se produire lorsque la politique intérieure d'un pays avait un impact
sur le système politique américain, comme dans le cas de l'apartheid sud-africain. 68 / POLITIQUE ÉTRANGÈRE
moins demeurait l'espoir que la politique étrangère américaine se
départirait de son ambiguïté morale.
Dix ans se sont cependant écoulés, et la simplicité anticipée, espérée,
n'est pas au rendez-vous. Au contraire, les Etats-Unis sont confront
és à de nouvelles formes de dilemmes moraux, en particulier la stra
tégie à adopter envers les « Rogue States - couramment appelés, en
français, "États voyous" »3. À première vue, le traitement de régimes
cherchant à acquérir des armes de destruction massive (ADM), encou
rageant le terrorisme international et défiant les États-Unis, ne devrait
guère être sujet à controverse : il semble difficile de contester le bien-
fondé des politiques d'isolement, voire de châtiment, en particulier
lorsque la politique extérieure de tels régimes se double d'une
conduite intérieure tout aussi reprehensible. De nombreux éléments
ont néanmoins remis en cause cette vision des choses, notamment
l'éventualité selon laquelle, à long terme, la sécurité américaine et
internationale pourrait être mieux servie par des stratégies d'ouverture
qualifiée d'« engagement » par l'Administration Clinton, et non de
refoulement, de ces États voyous. Et pourtant, à l'heure même où
cette politique gagne du terrain, cet article s'attache à démontrer que
le concept d'« État voyou », à la base de la politique américaine
actuelle, entrave la mise en oeuvre et la formulation d'approches
différentes.
Qu'est-ce qu'un « État voyou » ?
Le concept d'« État voyou » — défini comme celui qui menace la sécur
ité collective en général et les intérêts américains en particulier — a fait
son apparition dès les années 80, lorsque le président Reagan mit
Kadhafi hors-la-loi4. Il n'a cependant été popularisé qu'au cours de la
dernière décennie, en réponse au changement de nature des menaces
posées aux États-Unis et, comme il a souvent été avancé, pour tenter
de combler le vide laissé par l'effondrement de l'Union soviétique et
3. Le problème de l'ingérence dans les affaires intérieures d'un pays pour raisons humanitaires fait l'objet
d'un autre débat majeur de l'après-guerre froide. Voir Richard N. Haass, « What to do with American
Primacy ? », Foreign Affairs, septembre-octobre 1999, p. 37-49.
4. Voir, par exemple, Ronald Reagan, Public Papers of the President, vol. I, conférence de presse, 7 mai
1986, p. 563. ;
STATES » : LES DILEMMES DE LA POLITIQUE AMÉRICAINE / 69 ROGUE
du communisme international5. Quelles que soient la volonté et la
capacité de ces États voyous à constituer un danger comparable à celui
posé par l'Union soviétique, le concept continue d'influencer les
débats parmi les experts de la politique étrangère américaine et les
décisions prises par les plus hauts représentants du pays. D'ores et
déjà, le concept d'« État voyou » mine la stratégie dite « des deux
guerres » adoptée par le Pentagone en 1991, selon laquelle les forces
américaines doivent conserver un degré de disponibilité permettant de
combattre et de vaincre sur deux fronts régionaux en même temps6.
En outre, la notion d'État voyou est de plus en plus souvent associée
au besoin d'une défense antimissile nationale et de théâtre, problème
qui promet de revêtir prochainement une importance capitale pour les
États-Unis et leurs alliés7.
Déterminer ce qu'est un « État voyou » n'est cependant pas tâche
aisée. De tels États ont été définis en partie par la politique à adopter
à leur égard : dans son article paru en 1994 dans Foreign Affairs,
Anthony Lake, ancien conseiller du Président pour la sécurité natio
nale, les a identifiés comme « États qui manifestent une incapacité
chronique à traiter avec le monde extérieur »8. En confondant le diag
nostic et la prescription, une telle qualification fait de l'isolement la
seule option politique possible à l'égard de ces pays, tandis qu'elle
autorise les dirigeants américains à apposer le label « voyou » sur tout
régime avec lequel les États-Unis refusent de traiter (ou inversement).
En conséquence, il n'existe pas de critère objectif de classification des
« voyous ».
Les « États voyous » ont également été définis comme ceux qui cher
chent à remettre en cause le système de normes et l'ordre internation
al9. Cette classification serait plus pertinente s'il existait un
consensus sur la forme et les normes du nouvel ordre international,
mais ces paramètres sont loin d'être établis comme le prouvent les
5. Voir Michael Klare, Rogue States and Nuclear Outlaws : America's Search for a New Foreign Policy, Hill
and Wang, New York, 1995.
6. Voir Department of Defense, Report of the Quadrennial Defense Review, mai 1997, p. 12.
7. Voir, par exemple, W. Drozdiak, « Cohen Warns NATO About "Rogue States" Defense Secretary Touts
Missile Defense System », The Washington Post, 3 décembre 1999, p. A25.
8. Voir Anthony Lake, « Confronting Backlash States », Foreign Affairs, mars-avril 1994, p. 46.
9. Anthony Lake, article cité (8), p. 45-55. .
70 / POLITIQUE ÉTRANGÈRE
débats parmi les experts et les dirigeants politiques. Au début des
années 90, par exemple, peu de voix auraient contesté le principe
dominant de non-ingérence dans les affaires intérieures d'un État. Au
cours de la décennie cependant, l'incapacité de la communauté inter
nationale à intervenir plus tôt au Rwanda a été montrée du doigt10, la
campagne militaire de l'OTAN a mis fin aux atrocités commises en
ex-Yougoslavie et, plus récemment, les États occidentaux se sont
inquiétés de la réponse adéquate à donner aux excès russes commis en
Tchétchénie. Avant même la fin de la décennie, l'OSCE et le secrétaire
général de l'ONU se sont prononcés ouvertement en faveur d'un sys
tème international où les États qui choisissent de maltraiter leur popul
ation ne peuvent échapper à la critique et à l'ingérence11. La constante
renégociation de règles de conduite consensuelles explique que les
tentatives de définition des « États voyous » qui s'y réfèrent prêtent à
confusion, produisant une liste en constante évolution. En témoignent
les apparitions sporadiques de la Serbie sur cette liste : si personne
n'accuse la Serbie de chercher à acquérir des ADM ou d'encourager le
terrorisme international, en revanche, Slobodan Milosevic est clair
ement coupable de transgresser la norme internationale émergente sur
la responsabilité d'un Etat souverain envers ses propres citoyens12.
Cela suffit-il à accorder à Slobodan Milosevic le statut de « voyou » ?
Si l'ambiguïté analytique entourant le concept de « voyou » a interdit
l'élaboration de critères définitifs et objectifs, en revanche, l'utilisation
répétée du terme a donné naissance à un groupe de pays qui lui est
généralement associé : Cuba, Iran, Irak, Libye et Corée du Nord. En
tout état de cause, les « voyous » sont ceux qui, d'après les États-Unis,
commettent quatre « fautes » : tentative d'acquérir des armes de des
truction massive, soutien au terrorisme, mauvais traitement de leur
propre population et animosité déclarée à l'égard des États-Unis. À la
seule exception de Cuba, dont l'inclusion dans toute liste d'Etats
voyous est plus un reflet de la politique intérieure américaine qu'un
10. L'opération Turquoise menée par la France en 1994 avait certes pour but de mettre tin aux atrocités au
Rwanda, mais son lancement trois mois après le début des massacres a exposé la France, et d'autres
puissances occidentales, aux critiques suscitées par une réponse aussi tardive qu'inappropriée.
1 1 Voir Kofi Annan, « Human Security and Intervention », Vital Speeches of the Day, 1 5 octobre 1 999, p. 5-7.
12. Voir Francis M. Deng et al., Sovereignty as Responsibility : Conflict Management in Africa, Brookings
Institution Press, Washington, DC, 1996. STATES » : LES DILEMMES DE LA POLITIQUE AMÉRICAINE / 71 ROGUE
critère extérieur, un pays doit être simultanément coupable de toutes
ces fautes pour pouvoir être qualifié de « voyou ». D'autres États, qui
pourraient être associés avec l'une au moins de ces attitudes répré-
hensibles mais pas toutes, semblent échapper largement à cette quali
fication. À cet égard, la Syrie, la Serbie, la Chine et le Soudan, certes
régimes à problèmes, ne remplissent pas tous les critères ; de même
l'Afghanistan (ou les talibans), pourtant voyou en puissance, ne figure
pas pour l'instant sur la liste.
Punir les « États voyous »
II est couramment admis qu'au cours des deux dernières décennies,
l'Iran, l'Irak, la Libye et la Corée du Nord ont tous cherché à acquér
ir des armes de destruction massive et à promouvoir le terrorisme
international, ont maltraité leur population et mené une propagande
antiaméricaine acerbe13 (Cuba qui a, depuis des années, abandonné ses
efforts d'exportation révolutionnaire, figure néanmoins toujours sur la
liste pour raisons politiques exceptionnelles).
En conséquence, la politique étrangère américaine envers ces Etats a,
en règle générale, visé un objectif prioritaire et un objectif de second
rang. Idéalement, les États-Unis souhaiteraient que chaque « État
voyou » renonce à sa conduite intolérable au moyen d'un changement
de régime ou par une modération de l'attitude du gouvernement en
place. Pour autant, si ce type de progrès s'avérait impossible, les États-
Unis pourraient alors chercher à éviter que ces régimes n'acquièrent
les instruments nécessaires à la mise en oeuvre d'une politique perçue
comme une menace pour la sécurité américaine.
A de rares exceptions près, les États-Unis ont cherché à atteindre
ces objectifs par des politiques isolant ou punissant le pays en
question de diverses manières. Dans tous les cas, et au strict mini
mum, le « voyou » a été l'objet de sévères sanctions économiques
unilatérales de la part des Etats-Unis. Par la loi de sanctions
contre l'Iran et la Libye {Iran-Libya Sanctions Act, ILSA) de
1996, le Congrès a également voté des sanctions « secondaires »
13. Il est remarquable que la production et le trafic de drogues n'aient pas encore été associés de manière
explicite au statut de « voyou ». 72 / POLITIQUE ÉTRANGÈRE
qui pénalisent économiquement les compagnies étrangères inves
tissant dans les industries pétrolières de ces deux pays14, tandis
que la loi Helms-Burton a exigé de telles sanctions à l'encontre
des sociétés investissant dans des avoirs américains expropriés par
Cuba15, fréquemment qualifiées de « trafiquants » aux États-
Unis. Les États-Unis sont parvenus à imposer des sanctions mult
ilatérales contre l'Irak et la Libye16, qui associent la force armée,
unilatérale ou bilatérale, à la contrainte économique. Les services
de renseignement ont également joué un rôle non négligeable
dans la politique américaine envers les États voyous, les États-
Unis ayant, à un moment ou à un autre, cherché à renverser les
dirigeants cubain et irakien. Si les États-Unis ne déclarent plus
souhaiter la chute de la République islamiste d'Iran, le Congrès a
néanmoins débloqué, en 1996, 18 à 20 millions de dollars pour
financer les activités des services de renseignement américains
visant à déstabiliser le gouvernement iranien17. Enfin, en Libye
entre autres, les États-Unis ont cherché à influencer ou à endiguer
les « États voyous » en apportant leur soutien à leurs voisins ou
à leurs ennemis. Quelle que soit la diversité des outils employés
pour limiter la portée des activités des « voyous », ces instru
ments ont, jusqu'à une date récente18, fait primer la contrainte sur
la persuasion ou l'incitation.
En dépit de la ferme rhétorique et de l'argumentation morale qui ont,
de manière récurrente, sous-tendu ces positions, l'approche punitive
envers les « États voyous » a fait l'objet de nombreux débats ces der
nières années. Une telle révision s'explique en partie par un bilan de
la dernière décennie pour le moins mitigé au regard des objectifs amér
icains, ainsi que par le coût non négligeable des moyens mis au ser
vice de ces stratégies « négatives ».
À l'exception de la Libye, des années de sévères sanctions générali
sées n'ont guère réussi, semble-t-il, à modifier l'attitude des
14. Voir US Public Law 104-172.
15. Voir US Law 104-114.
16. Les États-Unis ont également cherché à plusieurs reprises, mais en vain, à transformer les sanctions uni
latérales à rencontre de la Corée du Nord, de Cuba et de l'Iran en effort multilatéral.
17. Voir Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1996, US Public Law 104-93.
18. À l'exception majeure des mesures américaines à rencontre de la Corée du Nord. :
:
:
STATES » : LES DILEMMES DE LA POLITIQUE AMÉRICAINE / 73 ROGUE
« voyous »19. L'Iran continue de soutenir les groupes d'opposition
armée au processus de paix au Proche-Orient, et de chercher à acquér
ir des ADM20 ; l'Irak demeure décidé à ne pas se soumettre au pro
cessus de désarmement contrôlé par les Nations unies ; la Corée du
Nord est, depuis des années, avec la Russie et la Chine, l'un des
exportateurs majeurs de technologie balistique21. Sans doute les stra
tégies de sanctions ont-elles mieux atteint les objectifs de second rang
de la politique américaine à l'égard des voyous : limiter les ressources
à la disposition de ces régimes a, sinon réduit leurs ambitions, du
moins contraint leurs activités. Étant donné, cependant, que les comp
agnies européennes et asiatiques y investissent de plus en plus et
reprennent les anciennes parts de marchés des compagnies améric
aines22, les sanctions n'ont exercé qu'une contrainte marginale sur le
niveau des réserves de change de ces États. Et, comme des groupes de
pression à l'influence politique croissante l'ont souligné23, ce résultat
peu glorieux a présenté un coût élevé en termes humanitaires parmi
la population des pays cibles, et en termes diplomatiques et commerc
iaux pour les intérêts américains.
De même, le bien-fondé de l'utilisation de la force armée comme in
strument de dissuasion à l'égard des « Etats voyous » a été mis en
cause. L'action militaire demeurera certes un élément essentiel de poli
tique étrangère, mais son utilisation est coûteuse et son résultat incert
ain. Même confrontés à une écrasante supériorité militaire et
19. Et encore : la « livraison » des deux présumés coupables de l'attentat de la Pan Am 103, qui devrait être
interprétée comme la preuve de l'efficacité des sanctions, a en fait été le résultat de pressions multilatérales
exercées pendant de nombreuses années. La politique libyenne des États-Unis ne peut donc guère servir
de modèle idéal à employer avec les « États voyous ». Voir le discours du 30 novembre 1999 de Ronald
Neumann, sous-secrétaire d'État adjoint chargé du Moyen-Orient et du Maghreb. Le texte peut être consulté
à l'adresse suivante www.state.gov/www/policy_remarks/1 999/991 130_neumann_libya.html.
20. Voir Office of the Secretary of State, Patterns of Global Terrorism 1998, Washington, DC, Department of
State, avril 1999.
21. Voir United States Senate Committee on Governmental Affairs, The Proliferation Primer, Janvier 1998,
p. 31-36. Le rapport peut être consulté à l'adresse suivante www.senate.gov/~gov_affairs/prolifpr.htm.
22. Le Royaume-Uni, par exemple, a augmenté ses importations en provenance de Libye de 350 %, en
volume, au cours des treize premiers mois du boycott unilatéral américain sur le pétrole libyen (voir Economist
Intelligence Unit, Libya, n° 3, 1983, p. 15). En outre, après que le gouvernement américain eut interdit, en
1995, à la compagnie américaine Conoco l'exploitation de certains champs pétrolifères iraniens, la compag
nie française Total et ses partenaires minoritaires ont repris le contrat initialement accordé par Téhéran à
Conoco. Voir R. Corzine, « Eagle eyes deny rapacious bent Bold entry into war-torn Gulf countries gave
Total a headstart on US rivals », Financial Times, 15 avril 1999, p. 6.
23. USA Engage, coalition représentant les milieux d'affaires et le monde agricole américains, figure parmi
ces puissants groupes. On peut consulter leur site www.usaengage.org. 74 / POLITIQUE ÉTRANGÈRE
technologique américaine, les « voyous » récalcitrants comme Plrak
de Saddam Hussein ont manifesté une surprenante capacité à résister
aux attaques militaires pendant de longues périodes. Les bombarde
ments en Libye en 1986 et, plus récemment, les raids en Irak ont
démontré que la campagne militaire la plus savamment orchestrée
pouvait entraîner des dommages colatéraux pour la population civile,
et risquait de créer de nouveaux conflits en tendant les relations diplo
matiques entre les États-Unis et leurs plus proches alliés.
Plus encore que les sanctions ou la force armée, les opérations des ser
vices secrets n'ont pas eu l'effet escompté sur les régimes « voyous » ;
Kadhafi, Castro et même Saddam semblent bien en place. L'incapacité
de ces actions à initier un changement de régime dans ces circons
tances s'est non seulement chiffrée en millions de dollars, mais a éga
lement mis en doute la moralité de cet instrument ainsi que l'existence,
aux États-Unis, d'une volonté politique suffisante pour recourir à ce
type d'instrument. Le spectre des forces d'opposition irakiennes, sou
tenues par la CIA et brutalement réprimées par Saddam Hussein, res
tera longtemps dans les mémoires des dirigeants américains. Leur
destin, et le constat que, dans nombre de cas, les nouveaux régimes ne
sont pas meilleurs que les anciens adversaires des États-Unis, ont
tempéré l'enthousiasme pour les opérations spéciales.
Enfin, la valeur du dernier instrument employé contre les « États
voyous » — à savoir la consolidation des régimes voisins ou ennemis -
est également de plus en plus incertaine. Créer des contrepoids à des
régimes en possession d'ADM constitue à la fois un instrument
inadapté aux crises de court terme et un objectif difficilement réali
sable. Au Proche-Orient, où se situent la majorité des « États
voyous », les Etats-Unis ne peuvent compter sur les proches alliés
qu'ils avaient en Europe à l'ère de l'« endiguement ». En élevant des
remparts contre ces nouvelles menaces au Proche Orient, les États-
Unis pourraient compromettre leur capacité à défendre leurs intérêts
traditionnels dans la région, au nombre de trois : assurer leur appro
visionnement en gaz et pétrole en provenance du Golfe, maintenir la
stabilité régionale et freiner la prolifération des ADM, et enfin pré
server la sécurité de l'État d'Israël. Le soutien à certains régimes du
Proche-Orient, afin de les rendre capables de répondre aux menaces STATES » : LES DILEMMES DE LA POLITIQUE AMÉRICAINE / 75 ROGUE
posées par les « voyous » tels que l'Irak, pourrait compromettre ces
deux derniers intérêts, voire mettre le premier en danger.
Ouverture à l'égard des « États voyous » : l'échec du concept
Le constat qui s'impose progressivement - l'approche punitive des
États-Unis s'est soldée par un échec, et un échec coûteux — n'a cepen
dant pas entraîné une sérieuse réévaluation du dernier instrument
politique disponible à l'égard des « États voyous » : l'utilisation d'in
citations. L'« ouverture » — ou l'utilisation d'incitations, en parallèle à
d'autres instruments de politique étrangère, afin de persuader ces
États de changer d'attitude - constitue une alternative à l'approche
punitive envers les « Etats voyous ». Une telle ouverture peut être
conditionnelle quand elle fait référence à des ensembles d'accords
négociés entre gouvernements, dans lesquels les États-Unis récom
pensent les changements initiés dans le pays cible en élargissant leur
champ d'incitations positives. Elle peut être inconditonnelle si elle se
propose de modifier la politique étrangère américaine envers un pays
sans attente explicite de réciprocité. En général, l'ouverture condi
tionnelle s'adresse au gouvernement du pays en question, tandis que
l'ouverture inconditionnelle concerne sa société civile ou son secteur
privé, dans l'espoir de promouvoir les forces favorables à la coopérat
ion avec les États-Unis.
Les arguments en faveur de ces formes d'ouverture, vues comme poli
tique possible à l'égard des « voyous », vont au-delà du besoin pres
sant d'alternative aux approches punitives. Tout d'abord, l'utilisation
d'incitations plutôt que de sanctions s'attaque à la racine de nombre
des problèmes majeurs posés aux Etats-Unis. Les efforts d'acquisition
d'ADM ou la promotion du terrorisme étant des symptômes d'insé
curité, les politiques cherchant à intégrer les voyous plutôt qu'à les
ostraciser ont de plus grandes chances de réussite. Par ailleurs, la dis
solution de l'URSS et de son parapluie protecteur a rendu nombre
d'adversaires potentiels des États-Unis plus sensibles aux incitations
économiques américaines que jamais au cours des cinquante dernières
années. En outre, les bouleversements de l'après-guerre froide ont
entamé la capacité de Washington à obtenir l'approbation de ses
actions par ses alliés traditionnels : si les États-Unis espèrent obtenir
pour leur politique le soutien général garant du succès, ils devront

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