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Question sans réponse sur la loi defferre - article ; n°1 ; vol.2, pg 19-31

De
14 pages
Annuaire des collectivités locales - Année 1982 - Volume 2 - Numéro 1 - Pages 19-31
13 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Douglas E. Ashford
Question sans réponse sur la loi defferre
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 2, 1982. pp. 19-31.
Citer ce document / Cite this document :
Ashford Douglas E. Question sans réponse sur la loi defferre. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 2, 1982. pp. 19-31.
doi : 10.3406/coloc.1982.1571
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1982_num_2_1_1571PRÉFACES
QUESTIONS SANS RÉPONSE
SUR LA LOI DEFFERRE
Douglas E. ASHFORD
II est indéniable que la loi Defferre est, en matière de droit public local, l'œuvre
la plus importante depuis la loi napoléonienne de 1801 qui créa les préfets.
Cependant, les institutions départementales et communales ont évolué depuis deux
cents ans manifestant même une capacité remarquable à s'adapter aux change
ments de conditions sociales, économiques et politiques. Ce n'est qu'au cours de la
cinquième République qu'il est devenu évident qu'une réforme majeure
s'imposait ; cependant, jusqu'à la loi Defferre, il n'y eut que des réformes
partielles comme la loi Marcellin. Et s'il n'y a eu ni débat national prolongé ni
consultations locales étendues en ce qui concerne la loi Defferre, c'est parce que la
France a discuté et débattu la question pendant plus de vingt ans. Les dossiers des
ministères abondent de rapports, d'études et d'enquêtes. Et si les moyens
d'application de la loi Defferre semblent quelquefois arbitraires, on doit se
rappeler que vingt années de changements progressifs n'ont jamais changé les
institutions de base. Même avec beaucoup de questions qui restent sans réponse, la
loi Defferre fournit un cadre d'institutions pour le futur qu'aucun autre parti
politique de la cinquième République n'a été capable ou désireux de produire (1).
Beaucoup pensent qu'il aurait été plus sage en 1981-1982 de présenter seulement
une ou deux réformes fondamentales maintenant et d'attendre quelques années
avant d'opérer d'autres changements. L'objection la plus importante à cette
stratégie est peut-être qu'une multitude de problèmes dépendent d'une nouvelle
structure de décentralisation : le développement économique, la lutte contre le
chômage, le développement industriel, la réforme des services sociaux locaux, etc.,
sans oublier le besoin laissé de côté d'installer une vraie démocratie au niveau
local. Jusqu'à maintenant les efforts marginaux de réforme n'ont réussi qu'à
aggraver les conditions mêmes qui semblent les plus inacceptables. En fait, bien
des conditions parmi les plus contestées résultaient des changements marginaux
opérés au cours des vingt dernières années, changements conçus pour protéger
tous les intérêts à tous les échelons — une tâche pratiquement impossible : on ne
peut changer les institutions sans nuire aux intérêts de quelqu'un, mais, en se
refusant à tout changement institutionnel, les démocraties courent un danger
encore plus grand, celui de l'immobilisme. Le fait que M. Defferre ait été pendant
(1) L'article est écrit à partir du projet de loi n° 92 du 20 décembre 1981. Certaines citations d'articles
de la loi seront peut-être changées dans la version finale, mais il semble certain que les principes de base
resteront les mêmes.
— 19 — PREFACES
longtemps un maire puissant explique peut-être que la complexité du système
gouvernemental français à l'échelon local ne lui faisait pas peur — ainsi d'ailleurs
que son aversion à l'égard de l'ancien système. A cet égard, M. Defferre se
rapproche assez du modèle d'un réformateur américain car il ne refuse pas de
courir certains risques pour atteindre ses objectifs. Il ne s'est pas astreint à
répertorier toutes les solutions avant d'entreprendre une réforme d'importance.
Contrairement à ce qui se passe habituellement en France en matière de réforme
institutionnelle, M. Defferre préfère voir en premier lieu les principes adoptés,
quitte à façonner les procédures par la suite. On ne peut pas pour autant dire qu'il
n'est pas déterminé sur les procédures qu'il préfère, mais il est d'accord pour laisser
certaines questions sans réponse afin de lancer une réforme d'importance
primordiale. Nous ignorons de quelle façon le nouvel équilibre des pouvoirs entre
le centre et les organismes périphériques fonctionnera dans la pratique, mais nous
savons que ce sera différent de ce qui existait dans le passé.
Une véritable révolution à l'échelon local ?
En comparaison avec l'ancien système, les intentions révolutionnaires ne font
aucun doute, bien qu'il leur faudra un certain temps pour se manifester. La
dévolution de pouvoirs exécutifs aux futurs conseils régionaux et départementaux
(art. 25, 45, 61) et l'élargissement des pouvoirs de la commune (art. 2) représentent
un changement essentiel. A vrai dire, le sens complet de ces changements ne sera
pas connu avant que les lois sur les compétences, les ressources et le personnel ne
soient adoptées. Néanmoins, tout effort à l'avenir de réinstaurer une tutelle a
priori à l'échelon local rencontrera une farouche opposition si la commune, le
département ou la région s'y décident. De même, il faut reconnaître que le
« représentant de l'État » demeure le délégué du Gouvernement à chaque
échelon, surtout en ce qui concerne les problèmes de sûreté et de sécurité (art. 21).
De plus, le « représentant de l'État » se fait l'interprète de la loi nationale auprès
des conseils locaux et, avec les précautions appropriées, peut très bien plaider sa
cause devant les tribunaux administratifs. Le préfet a peut-être perdu son rôle de
médiateur entre l'État et les collectivités locales (2), mais il n'a pas perdu son rôle
national. En fait, le rôle préfectoral est depuis longtemps plus diplomatique
qu'administratif, et ceci plus particulièrement dans les grandes villes. Si l'on tient
compte du fait que depuis les élections municipales de 1977, 154 grandes villes sur
221 sont passées sans grands conflits, sous des administrations de gauche, l'on peut
être optimiste en ce qui concerne les capacités des mêmes personnes à agir avec
prudence et discernement à l'avenir.
La deuxième innovation d'importance primordiale est bien sûr d'avoir institué
des conseils régionaux élus au suffrage universel. Quoi qu'il arrive à l'égard des lois
(2) Les relations de complicité qui se sont instaurées dans le passé entre le préfet et les élus locaux
ont été considérées par certains auteurs comme une force de résistance au changement. On se reportera
en particulier au célèbre article de Jean-Pierre Worms, Le préfet et ses notables : Sociologie du travail,
juil.-sept. 1966, pp. 249-273 (N.C.L.R.).
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à adopter, les différences politiques seront exprimées avec plus d'intensité à
l'échelon local. Sur le moment, cela peut ne pas présenter de problème car le
même parti majoritaire domine à tous les échelons gouvernementaux. Pourtant, il
existe des tendances divergentes au sein des partis, aussi bien à gauche qu'à droite
— à l'exception probablement du P. CF. Il est facile d'imaginer la possibilité
d'avoir des objectifs très différents au sein d'un même conseil à n'importe quel
échelon, ou d'avoir des intérêts partisans divergents entre conseils au même
échelon. Ce n'est pas un fait nouveau que le prix de la démocratie est
l'accroissement des divergences, mais des divergences aiguës peuvent amener une
paralysie — ce qui est probablement le problème classique de la démocratie
occidentale. Dans le passé, les conseils locaux et l'État pouvaient compter sur les
préfets pour minimiser de telles divergences et montrer la voie du compromis. De
toute évidence, le nouveau système dépend bien plus de la maturité politique des
élus au sein des conseils, entre conseils au même échelon et entre conseils à divers
échelons. Dans le cadre de « l'État providence », il y a une augmentation
considérable de la dépendance mutuelle, mais on est en droit d'espérer que la
croissance économique accélérée des dernières années ainsi que l'extension des
régimes sociaux ont appris aux dirigeants locaux, aussi bien qu'aux dirigeants
nationaux, qu'il est impossible d'être constructif sans coopération.
Le troisième changement radical est rétablissement du contrôle a posteriori. Bien
qu'il fasse l'objet d'un culte fondé sur la vénération que les Français portent au
droit administratif, cet aspect pourrait s'avérer moins important que l'on pouvait
être porté à le croire initialement. L'État a beau avoir le droit d'exercer un contrôle
a priori ou a posteriori sur les budgets, etc., l'exercice régulier et efficace du
pouvoir dépend des bonnes intentions. Pour les communes de petite taille (il y en a
environ 27 000 de moins de 2 000 habitants), la nouvelle forme de contrôle n'a que
très peu d'importance. Chacun sait ce que l'on peut dépenser, que les sources de
crédit sont peu nombreuses et, par conséquent, peu importe que l'État donne son
approbation à l'avance ou fasse des vérifications comptables ultérieures. En outre,
les petites communes n'ont pas les moyens d'avoir un personnel administratif et
technique important, et ne pourront jamais profiter au maximum des droits
nouveaux sur le personnel local pouvant ultérieurement leur être conférés par la
loi. Pour les plus grandes villes et les petites villes, c'est tout à fait différent. Sans
aucun doute, les budgets locaux seront le reflet des ambitions politiques locales,
même si cela doit amener un déficit. Les dettes nationales de toutes les grandes
démocraties témoignent du fait que l'on compte sur les générations futures pour
« régler la note » de la consommation présente. Le fait qu'un contrôle ultérieur
soit moins désagréable et controversable est probablement une question
discutable. Il est on ne peut plus désagréable pour un conseil local de se faire dire,
un an ou deux ans après qu'une décision a été prise dans l'intérêt du public, qu'il
faut rembourser l'État. D'un point de vue technique aussi, cela a peu d'importance
que le gouvernement national découvre les dépassements locaux avant ou après la
décision. Les ordinateurs peuvent suivre l'évolution financière des grandes villes.
Dans le but de démontrer leur capacité à gouverner leurs cités et à pourvoir à leur
— 21 — PRÉFACES
développement, les maires des grandes villes socialistes et communistes se révèlent
d'une manière paradoxale parmi les plus capables du pays. Ainsi, pour les plus
grandes parmi les grandes villes, qui sont plus proches du gouvernement national et
dont les maires ne désirent pas importuner leurs collègues à l'échelon national, le
contrôle a posteriori ne présente sans doute pas de danger. En général, la réforme
de tutelle est une réforme symbolique importante mais, en pratique, elle
n'apportera pas beaucoup de changements dans les relations entre le centre et les
pouvoirs locaux, à moins que les collectivités locales ne cherchent délibérément à
aller au-delà de leurs propres ressources.
Est-ce que cela fonctionne mieux à l'étranger ?
Les Français ont pour ainsi dire pris l'habitude de penser que la centralisation du
pouvoir est la source de toutes les difficultés en France. Aussi bien, je voudrais
souligner ici qu'il y a bien des risques de centralisation qui existent, même dans les
cas où le système de gouvernement local a pu bénéficier depuis un grand nombre
d'années de bien des avantages similaires à ceux que la loi Defferre va apporter.
Pour comprendre ces problèmes, il faut retourner au développement de
l'État-providence. La perte de pouvoir à l'échelon local, non seulement en France,
mais en Grande-Bretagne, en R.F.A. et aux États-Unis, s'explique par le refus, à
l'origine, de la part des gouvernements locaux d'accepter des responsabilités
sociales et économiques, et par l'acceptation éventuelle de ces par
l'État. Il n'est évidemment pas possible de récrire l'histoire, mais on peut se rendre
compte que, dans tous les systèmes démocratiques à pouvoirs dispersés, il y a une
tendance à la centralisation. Le « mal français » n'est pas seulement français !
C'est le problème inhérent à la tâche énormément complexe que représente la
coordination de programmes publics très étendus dans le but de faire croître les
opportunités et de procurer du confort à tous les citoyens. Ceci est aussi vrai en
France (le budget de la sécurité sociale a dépassé celui de l'État à partir de 1974)
que dans n'importe quel autre pays libre. Le pire effet de la loi Defferre serait
peut-être de créer des espérances exagérées en la disparition, comme par magie, de
toute la complexité de l'État-providence.
Pour cette raison, le véritable courage du gouvernement de Mitterrand n'a pas
tellement été d'abolir les procédures archaïques et « d'affranchir » les conseils
locaux, mais d'accepter la contradiction entre la liberté de décision à l'échelon local
et le désir d'étendre les avantages et services sociaux. Il faut attendre les lois sur les
compétences et les ressources pour savoir dans quelle mesure le choix est
complètement engagé. Pour le moment, la leçon la plus importante en provenance
de l'étranger pour les Français est que, même avec des collectivités locales plus
autonomes et des budgets plus généreux, il n'a pas été aisé de trouver un
compromis entre l'État et le gouvernement local. Ces risques peuvent se classer en
quatre catégories : 1° des façons différentes de rétablir le contrôle national sur les
pouvoirs locaux ; 2° le risque de perdre le sens civique local ; 3° les problèmes de
— 22 — PRÉFACES
4° les maîtrise des dépenses locales en tant que partie de l'économie nationale ;
problèmes de coordination des responsabilités sociales et économiques supplément
aires à l'échelon local.
Premièrement, il y a bien des façons différentes d'imposer les objectifs nationaux
aux collectivités locales en l'absence de tutelle officielle. Par exemple, beaucoup de
Français envient les compétences importantes des conseils locaux anglais. Mais ils
oublient que, dans la plupart des conseils locaux anglais, il n'y a pas de débat libre
sur une question quelconque d'une importance primordiale à l'échelon national.
Bien entendu, il y a beaucoup de tâches de routine, mais chacun des deux partis les
plus importants se sert d'une réunion préliminaire avant une réunion publique pour
décider quelles sont toutes les questions politiquement critiques, ces questions
étant résolues par le parti national. En fait, la tutelle des partis politiques a
remplacé la tutelle administrative. Si un membre d'un conseil local ne se conforme
pas à la directive du parti, il peut être exclu du parti et être éliminé des nominations
du parti pour l'élection suivante.
Aux États-Unis, comme les partis politiques (similaires aux fédérations
départementales des partis français) sont organisés par État et, d'une manière
générale, ont pour chef le gouverneur de l'État, la relation n'est pas aussi aisément
contrôlée à partir de l'autorité centrale. Il n'est pas rare de voir des maires et
gouverneurs démocrates s'opposer aux politiques du gouvernement national,
même si ce dernier est lui-même démocrate. Par exemple, les maires et ont critiqué tout particulièrement la « War of Poverty »
(Guerre contre la pauvreté) du Président Johnson après 1964 parce que cela
menaçait de réduire leurs pouvoirs. A partir de 1967, ce président adroit avait
changé ses batteries et lancé les nouveaux programmes (Model Cities, — Cités
modèles, etc.) pour pacifier ses collègues politiques aux échelons inférieurs.
Si la France développe réellement un service public local fort, il existe
paradoxalement une autre possibilité intéressante d'augmenter le pouvoir national
aux dépens des collectivités locales. Il est bien plus facile pour les ministres et les
hauts fonctionnaires de créer des coalitions avec des professionnels aux échelons
inférieurs qu'avec des politiciens dont les expériences et les problèmes sont très
divers. Donc, il est facile de trouver des exemples d'une nouvelle forme de
corporatisme aussi bien en Grande-Bretagne qu'aux États-Unis. Les collectivités
locales peuvent avoir la responsabilité en dernier ressort mais il n'est pas possible
aux hauts fonctionnaires et aux commissions parlementaires de les consulter. Par
conséquent, ils se reposent sur des associations professionnelles et des syndicats de
travailleurs pour prendre des décisions sur les questions de politique, et, à leur
tour, ces mêmes organisations mènent les batailles locales pour imposer ces
décisions. Même en France, les questions importantes de réforme de l'enseigne
ment sont facilement portées à l'échelon national par les syndicats d'enseignants. Il
en est tout à fait de même pour la « National Education Association » aux
États-Unis et pour la « National Union of Teachers » en Grande-Bretagne. Les
décisions ayant plus trait à la routine et d'ordre technique sont laissées aux
— 23 — PRÉFACES
collectivités locales, mais pour les questions de politique générale concernant
l'avenir, les décisions sont souvent prises en secret dans les bureaux des ministres et
des hauts fonctionnaires.
Un autre exemple important est celui de la croissance du pouvoir de
réglementation pesant sur les collectivités locales aussi bien aux États-Unis qu'en
Grande-Bretagne. Il n'y a pas besoin de grands corps issus de l'E.N.A. pour
imposer des règles ! En moyenne, une grande ville américaine doit remplir
cinquante-neuf conditions pour chaque demande d'aide fédérale, souvent plus. La
bataille de la paperasse continue, même sans troupe. Un grand nombre de ces
conditions n'ont aucune relation directe avec le projet mais sont destinées à assurer
un traitement égal des hommes et des femmes, à garantir l'égalité de traitement
aux noirs, etc. On peut lire dans le rapport de Peyrefitte ce qu'il dit sur une petite
commune de l'Isère avec ses cinquante kilos d'autorisations et de permis, mais il en
est plus ou moins de même dans tous les systèmes de gouvernements locaux. En
Grande-Bretagne, c'est pire, en définitive, parce que les locaux
opèrent dans le cadre du principe d'ultra vires (en dehors des limites de leur
compétence), c'est-à-dire que, chaque action d'une municipalité doit être justifiée
d'après les termes de la loi nationale. Tous les pouvoirs qui ne sont pas
spécifiquement donnés aux collectivités locales sont automatiquement refusés. Il
en résulte que la qualification principale du « dirigeant général » local (l'agent du
conseil local) doit être de révéler et quelquefois d'inventer une justification légale
pour les choses que le conseil voudrait faire. Cependant, le pouvoir total de la
« House of Commons » (Chambre des députés britannique) rend très facile
l'adoption d'une nouvelle législation si les conseils locaux sont trop entreprenants.
La deuxième leçon importante à tirer des autres systèmes de gouvernement locaux
qui sont fortement décentralisés est que le sens civique peut s'étioler. Pour un
gouvernement de gauche qui a toujours mis l'accent sur l'importance de la
solidarité nationale et de la participation des citoyens, ce serait un bien triste
résultat. Mais il faut se rappeler que la participation électorale aux élections locales
a toujours été élevée en France par comparaison à presque toutes les autres
démocraties. Aux élections municipales de 1971 et de 1977, environ 70 % des
électeurs inscrits se sont rendus aux bureaux de vote — presque le double de la
participation normale en Grande-Bretagne et aux États-Unis. Comment pouvons-
nous expliquer une participation aussi basse dans les autres pays ? En
Grande-Bretagne, les conseils municipaux ne sont pas un pouvoir à l'échelon
national, comme c'est le cas en France.
Il reste à voir si la nouvelle loi sur le cumul des mandats découragera de jeunes
dirigeants ambitieux de travailler dur dans les élections locales. De plus, en
Grande-Bretagne, le noyau du parti politique n'est pas le conseil municipal comme
en France, mais l'association de la conscription électorale du Parlement. Donc, les
hommes détenant véritablement le pouvoir, souvent les puissants syndicats de
travailleurs, concentrent leurs efforts sur l'élection nationale et sur leur conscription
électorale locale — et non pas sur les élections locales. On peut en voir les tristes
_ 24 — PRÉFACES
conséquences dans les enquêtes effectuées sur les membres des conseils locaux : la
plupart sont du sexe masculin, âgés, venant de classes moyennes et à la retraite.
Travailler pour la municipalité est un devoir civique effectué par ceux qui n'ont pas
d'autres obligations pressantes. Les enquêtes ont aussi montré que les électeurs se
rendent bien compte que, en dépit de leurs larges attributions, les conseils
municipaux, le plus fréquemment, sont des enjeux politiques mineurs parce que
toute l'attention se concentre sur les élections nationales et sur le prestige immense
des membres du Parlement.
Quelque chose de tout à fait comparable se passe aux États-Unis bien que les
militants locaux du parti soient souvent actifs en politique locale. En général, les
élections locales ont lieu au cours d'une année sans autres élections importantes,
comme en France. Les récompenses politiques pour le travail réalisé au sein du
conseil local ne sont pas assez fortes, bien qu'il existe un échelon intermédiaire de
gouvernement de l'État, dont les membres sont surtout recrutés parmi les notables
locaux. C'est la réaction globale à une accumulation de tendances « paroissiales »
et conservatrices dans les assemblées des États qui, à leur tour, causent souvent des
problèmes pour les législateurs des États ayant des rapports avec les grandes villes
plus progressistes. Par exemple, la bataille entre New York City et l'État de New
York se livre à nouveau tous les ans dans la capitale de l'État, Albany (New York).
Quel que soit le parti qui détient le contrôle des sièges ruraux et de la grande ville,
on peut s'attendre à une bataille car les membres citadins de l'assemblée de l'État
recherchent des privilèges, des subventions et des protections à l'échelon État.
Cela a pour résultat un certain cynisme de la part des électeurs qui tendent à
considérer la politique de l'État et la politique locale comme le domaine des
« professionnels » de la politique et aussi comme fréquemment très éloignée des
problèmes aussi bien des zones rurales qu'urbaines.
Mais, à certains égards, la relation entre autorités locales et centrales est aux
U.S.A. très similaire à celle que l'on trouve en France. A l'échelon national, le
travail d'un Congressman est de rapporter des récompenses tangibles à sa région
(c'est bien aussi ce qui se produit en France avec le réseau travaillant pour fournir
des subventions d'investissements aux communes : le législateur national est
fortement motivé à obtenir des résultats locaux et à être présent de manière
régulière aux inaugurations de ponts, de centres de loisirs, de projets urbains,
etc.). Les législateurs des États et nationaux envoient, aussi bien les uns que les
autres, des « circulaires » aux électeurs de leurs circonscriptions leur expliquant
d'une manière détaillée tout ce qu'ils ont accompli pour leurs régions. Bien que
cela accentue la vitalité de la politique nationale, cela ne conduit pas forcément à
augmenter la prise de conscience des questions locales de la part des citoyens.
Étant donnée la difficulté qu'il y a à comprendre les lois nationales, cela les incite
peu à émettre des revendications, bien que de nouvelles lois pour la protection de
l'environnement, etc., ont beaucoup contribué à plus éveiller le sens civique au
cours des dernières années passées. Tous les politiciens, particulièrement ceux des
circonscriptions marginales, sont obligés de tenir sérieusement compte des groupes
— 25 — PRÉFACES
de pression actifs. Bien entendu, on peut en arriver à des situations amusantes à
mesure que l'opinion publique arrive à peser sur les organisations politiques. On
cite un cas au moins où un Congressman a tout d'abord pris à son compte
l'encouragement à une compagnie électrique en vue de la construction d'une
centrale nucléaire dans sa région et, une décennie plus tard, s'est attribué la gloire
d'en faire annuler la construction à la suite de protestations populaires ! Mais, bien
entendu, voilà pourquoi la démocratie à l'échelon local est importante et le
gouvernement national français doit peut-être s'attendre à un nombre accru
d'interventions de ce genre une fois que les conseils seront élus à tous les échelons
au suffrage universel.
Une troisième complication importante de la décentralisation, déjà prévue dans
une certaine mesure par la loi Defferre, est la régulation des dépenses à l'échelon
local. L'ancien système tendait à dériver les tendances maximalisantes aussi bien
des fonctionnaires que des élus locaux à l'échelon national — c'était d'ailleurs une
des principales critiques contre l'ancien système. Il est maintenant possible que la
concentration sur Paris se disperse de manière imprévue. Il reste à savoir comment
et dans quelles conditions, une fois que les lois sur les ressources et le personnel
locaux seront établies. Les effets ont été un peu différents en Grande-Bretagne et
aux États-Unis mais très observables dans ces deux pays.
Bien avant l'arrivée au pouvoir du gouvernement conservateur actuel en
Grande-Bretagne, le gouvernement national a cherché à faire diminuer les
subventions générales aux collectivités locales pour pouvoir payer les frais accrus
de la sécurité sociale. C'est un problème grave à Londres parce que les conseils
municipaux dépensent près de 30 % de toutes leurs ressources par l'intermédiaire
du « Block-Grant » (3). De toute évidence, il y a d'importantes divergences à
l'échelon national, que l'on soit progressiste (Parti travailliste), et que l'on cherche
peut-être à faire augmenter les avantages sociaux ou les salaires, ou que l'on soit
conservateur (Parti conservateur) et que l'on cherche à faire baisser le
« Block-Grant » pour des raisons fiscales ou éventuellement juste pour démanteler
le Gouvernement pour des idéologiques. Ainsi, nous assistons au spectacle
étonnant de Mme Thatcher se trouvant en opposition à la fois avec les conseils
locaux travaillistes et conservateurs au moment où le Gouvernement cherche à
réduire les subventions, à limiter les dépenses à l'échelon local et, le plus draconien
de tout, à priver les collectivités locales de leurs pouvoirs d'augmenter même les
impôts locaux. Contrairement à l'opinion souvent exprimée en France, les lourdes
obligations des conseils locaux anglais ne les protègent pas des rigides contrôles
fiscaux nationaux.
(3) Le Block-Grant ou « subvention indivisible » a été institué par le Local Government Planning
and Land Act de 1980 en remplacement du Rate Support Grant. Le versement perçu par une
collectivité locale au titre du Block-Grant est fonction de la différence entre, d'une part son besoin de
dépense, estimé par le gouvernement central par type de service, et d'autre part les ressources fiscales
qu'elle obtiendrait en appliquant le taux moyen national d'imposition (N.D.L.R.).
/
— 26 — PREFACES
Le problème de la maîtrise des ressources fiscales est utilisé un peu différemment
aux Etats-Unis, mais il n'en est pas moins grave et souvent pas moins décevant
pour le Président et ceux qui formulent sa politique. Pour les raisons politiques
exposées ci-dessus, les Congressmen et les Senators ont intérêt à avoir des
subventions pour lesquelles on identifie facilement les collectivités locales
bénéficiaires. Par suite, la version américaine du D.G.E. (Dotation globale de
fonctionnement), tout en ayant à peu près les mêmes proportions, est divisée en
plus de 1 000 subventions particulières. En fait, le système n'est pas aussi
compliqué, car environ 80 % du transfert total (100 milliards de dollars) est
concentré sur cinquante programmes. Le problème du contrôle fiscal par
l'intermédiaire de subventions spécifiques est soulevé parce que l'argent est donné
pour des raisons spécifiques et que le contrôle national est faible. Si une grande
ville ou un État a un certain nombre de personnes âgées mal logées ou un certain
nombre d'enfants dans des familles à revenus modestes, il (elle) se trouve
contraint(e) par la loi de donner l'argent. Pour cette raison, le Président Reagan
cherche à combiner les subventions particulières pour permettre au gouvernement
fédéral de mieux réduire le transfert total en faveur des collectivités locales. En
général, les progressistes préfèrent les subventions particulières parce qu'elles
maximalisent leurs chances de redistribuer les revenus, tandis que le « Block-
Grant », qui passe souvent entre les mains de gouvernements plus conservateurs
pour être distribué, offre moins d'avantages. Naturellement, la complexité du
transfert rend le contrôle virtuellement impossible, mais elle procure un très grand
nombre d'emplois pour les fonctionnaires et les organismes à l'échelon local qui
justifient les besoins locaux, remplissent sans arrêt des formulaires et constituent
des groupes de pression à l'échelon national pour leurs clients. D'une manière très
similaire au fameux réseau français, le système de distribution des aides aux
collectivités locales peut créer des inégalités que l'État est dans l'impossibilité
virtuelle d'empêcher. Quand de telles inégalités se manifestent, la solution
habituelle est de créer une nouvelle subvention particulière favorisant le groupe ou
le besoin négligé. N'était que ces subventions particulières deviennent rapidement
les enfants chéris de chaque département d'État, et, à leur tour, des fonctionnaires
et professionnels dépendant de ce département, elles seraient plus facilement
contrôlées. Alors qu'il est peu vraisemblable que les maires français vont réclamer
immédiatement la désagrégation de la D.G.F. (ils ont lutté vingt ans pour
l'obtenir), la formation des conseils élus essayant chacun de maximaliser ses
intérêts, la nouvelle attribution des compétences et la création du fonctionnariat
local pourraient donner lieu à des revendications pour un traitement spécial des
besoins particuliers, quelque chose dont un gouvernement progressiste aura
beaucoup de mal à ne pas tenir compte-
La quatrième et dernière comparaison avec des expériences à l'étranger concerne
l'expansion prévue de l'activité sociale et économique des collectivités locales. Cet
objectif n'est pas encore bien défini mais il apparaît dans différentes dispositions de
la loi Defferre. Les communes sont autorisées à prêter assistance aux entreprises
— 27 —

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