Social Protection Discussion Paper Series

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• Publié par: urotisad
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No. 0105

  Social Protection Discussion Paper Series

 

Programmes Actifs Pour Le Marché du Travail: Un Aperç   u Géné   ral des Évidences Résultant des Évaluations       Zafiris Tzannatos Amit Dar       Janvier 2001         Social Protection Unit Human Development Network The World Bank  

       Social Protection Discussion Papers are not formal publications of the World Bank. They present preliminary and unpolished results of analysis that are circulated to encourage discussion and comment; citation and the use of such a paper should take account of its provisional character. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the author(s) and should not be attributed in any manner to the World Bank, to its affiliated organizations or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent.   For free copies of this paper, please contact the Social Protection Advisory Service, The World Bank, 1818 H Street, N.W., MSN G8-802, Washington, D.C. 20433 USA. Telephone: [phone], Fax: [phone], E-mail: [e-mail]. Or visit the Social Protection website at:p//ww.wowlrbdnak.org/sptth.  

      PROGRAMMES ACTIFS POUR LE MARCHÉ DU TRAVAIL : UN APERÇU GÉNÉRAL DES ÉVIDENCES RÉSULTANT DES ÉVALUATIONS           Zafiris Tzannatos*   &   Amit Dar       Janvier 2001                   * Groupe de la Protection Sociale, Secteurs Sociaux de la Banque mondiale. Nous aimerio ns remercier Alan   Abrahart, Arvil Van Adams, Peter Auer, Gordon Betchman, Duncan Campbell, David Fretwell, Robert Holzmann, Arvo Kuddo, Chris O’Leary, Funko Park, Jean-Paul Peresson, Nicholas Prescott, Setareh Razmara, Makoto Ogawa et Gin Wong pour leurs commentaires et leurs suggestions. Les premières versions de ce rapport ont été présentées aux participants de la « Conférence Internationale sur les Programmes Actifs pour le Travail, Conceptualisation et Impact » qui a eu lieu à Antalia, en Turquie en juin 1998, et à l’« Atelier International sur les Politiques de l’Emploi et l’Ajustement Economique : Expérience Internationale et Prévisions Coréennes » qui a eu lieu à Séoul, en Corée du Sud en juillet 1998. Les points de vue exprimés ici, appartiennent exclusivement aux auteurs du rapport et ne doivent en aucun cas être attribués à la Banque mondiale ou aux pays qu’ils représentent. Le présent document est une traduction non officielle par Mlle Adila Bouleghraif du rapport SPDP no. 9901 intitulé: «Active Labor Market Programs: A review of the Evidence from the Evaluations ». Mlle Henriette Folquet a été responsable de la présentation du document.    

   

PROGRAMMES ACTIFS POUR LE MARCHE DU TRAVAIL : UN APERÇU GENERAL DES EVIDENCES RESULTANT DES EVALUATIONS   Sommaire      Avant-propos...................................................................................................................................................................i Résumé.............................................................................................................................................................................ii     CHAPITRES    I. INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 1   II. QUE SONT LES P ROGRAMMES ACTIFS ? ............................................................................................. 3   III. DEPENSES POUR LES PROGRAMMES ACTIFS POUR LE MARCHE DU TRAVAIL ............ 8   IV. L’IMPORTANCE D’UNE BONNE EVALUATION ...............................................................................10 A. TECHNIQUES D’EVALUATION D’IMPACT. ......................................................................................11 B. L’IMPORTANCE D’UNE PRISE EN CONSIDERATION DES COUTS. ........................................14   V. UNE INTERPRETATION DES RESULTATS DES EVALUATIONS ...............................................16 A. PROGRAMME POUR L’EMPLOI PUBLIC/CHANTIER PUBLIC ...................................................16 B. ASSISTANCE A   LA RECHERCHE D’EMPLOI/BUREAUX DE PLACEMENT ...........................18 C. PROGRAMMES DE FORMATION ..........................................................................................................20 D. PROJET DE DEVELOPPEMENT DES MICRO ENTREPRISES (TRAVAIL        INDEPENDANT) ...........................................................................................................................................25 E. SUBVENTIONS DE SALAIRES ET D’EMPLOI ...................................................................................27   VI.  CONCLUSION....................................................................................................................................................30    VII. REFERENCES....................................................................................................................................................33       ANNEXES   ANNEXE 5.1 : PROJETS POUR L’EMPLOI PUBLI C ...... ……………………………………………… ..37 ANNEXE 5.2 : ASSISTANCE A LA RECHERCHE D'EMPLOI ......……………………………… ….…. 40 ANNEXE 5.3 : FORMATION PROFESSIONNELLE POUR LES CHOMEURS DE LONGUE DUREE……….. ...............................................................................................................................45 ANNEXE 5.4 : REMISE À NIVEAU CAS DE FERMETURE D’USINE ET DE LICENCIEMENTS EN MASSE……………………………………… ……………………… …………. ............. ..54 ANNEXE 5.5 : PROGRAMMES DE FORMATION POU R LES JEUNES ............ ………………… ……. 57 ANNEXE 5.6 : DEVELOPPEMENT DES MICRO-ENTREPRISES ............ …………………………….. 59 ANNEXE 5.7 : SUBVENTIONS DE SALAIRES ET D'EMPLOI ........ …………………………… …..…. 63      

 

 

 

   

LISTE DES TABLEAUX ET DES ENCADRÉS       T LEAB UA 2.1 P ROGRAMMES ACTIFS ET PASSIFS DU MARCHE DU TRAVAIL : QUELQUES CARACTERIST IQUES CLES ..........5 T ABAULE  3.1 D PENEES S P UBLIQUES POUR LES P ROGRAMMES ACTIFS POUR LE M ARCHE DE L ’E MPLOI DANS LES PAYS DE L ’OCDE ( EN % DU PIB) ..................................................................................................................................8 T ABLEAU  3.2 D ISTRIBUTION DES DEPENSES DES PAMT (%  TOTALES DESDES DEPENSES ACTIVES PAMT) (P AYS SELECTIONNES DE L .............)..5/96 199OCDE’................................................................................................ 9... T BA UAEL 3.3 D ISTRIBUTION DES COMPOSANTES DES PROJETS SUR LES PAMT DE LA B ANQUE M NDOLEIA    PAR REGION (FY92-FY96) ....................................................................................................................................9 T ALBAE U 5.3 T AUX D ’E CHEC DES ENTREPRISES DE L ’ADME ................................................................................................26 T BAELUA  5.4 R ENTABILITE DES PROGRAMMES DE SUBVENTION DE SALAIRES ..................................................................... 29 T LEAB AU 6.1 E  TRAVAILVALUATIONS DES PROGRAMMES ACTIFS POUR LE MARCHE DU ..................................................03..  T BAUAEL  6.2 A PERÇU GENERAL DES P ROGRAMMES ACTIFS POUR LE MARCHE DU TRAVAIL ................1.3.. ..........................     E  ADRENC 4.1 : P  XUAPICNIR T YPES D ’E SONTIUAALV ........................................ 10....................................................................... E  ERDACN 4.2 : Q COURAMMENT UTILISES DANS LE LANGAGE DE LUELQUES TERMES ’ EVALUATION D ’ TCAPMI .............12 E READNC  4.3 : P ERTINENCE STATISTIQUE ET P ERTINENCE ECONOMIQUE ? : U N EXEMPLE ........................................... 51.... E  ERDACN 5.1 : P CHANTIERS PUBLICS DANS UN PAYS A FAIBLE REVENUOURQUOI UN PROGRAMME DE ?........................18 E  NCREAD 5.3 : B ONUS DE R ETOUR A L ’E MPLOI R AIPED : UNE ALTERNATIVE AUX SSE ? .................................................28             

 

 

 

Avant-propos 

    Des programmes actifs pour le marché du travail ont été largement implantés dans les pays de l’OCDE pendant deux décennies ; et au cours de ces dernières années, la Banque s’est progressivement engagée à offrir son assistance aux pays clients pour mettre en place de tels programmes. Malgré le fait qu’ils soient fréquemment utilisés, les points de vue des experts et des décideurs divergent quant à leur l'efficacité de ces programmes. D’une part, les défenseurs de ces programmes soutiennent qu’ils sont à la fois nécessaires et utiles comme solution de courte durée pour réduire le chômage et protéger les travailleurs. D’autre part, les opposants combattent ces programmes dont les coûts sont élevés, qu’ils considèrent comme un gaspillage des deniers publics.   Une partie de ces divergences de points de vue vient du fait que ces programmes n’ont jamais été régulièrement évalués. Jusqu’à présent, les résultats des évaluations n’ont jamais été étudiés de manière systématique. Construit à partir des rapports d’études effectuées par l’OCDE et l’OIT au cours des années précédentes, ce rapport apporte au débat une synthèse des résultats de ces évaluations –plus de 100 études –et tente d’en tirer les meilleures leçons.   Ce rapport justifie l’importance d'une évaluation rigoureuse qui examiner l’impact et la relation coût - efficacité des programmes actifs pour le marché du travail. Constitué à partir d’une évaluation chiffrée des résultats, il démontre aussi que même si certains programmes peuvent être utiles à certains travailleurs, leur efficacité dépend aussi bien de leur mode d’implantation que de la situation macro- économique et des conditions générales du marché du travail dans lequel ces opérations sont effectuées.      

 

Robert Holzmann Directeur, HDNSP

   

Résumé      Nombre d’interventions sur le marché du travail formel sont regroupées sous le titre « programmes actifs pour le marché du travail » (PAMT). De tels programmes entraînent des créations directes d’emploi (par le biais des projets pour l’emploi public qui offrent des débouchés supplémentaires), ils permettent aux chômeurs d’accéder à des postes vacants (à travers des remises à niveau pour répondre aux nouvelles exigences de la demande de travail), ou ils améliorent le fonctionnement du marché du travail (avec des services d’information sur l’emploi et des bureaux du travail). Les analytiques de ces programmes varient considérablement ; par exemple, on peut considérer que les emplois publics constituent une intervention du côté de la demande et que séparément, la formation est une intervention du côté de l’offre, alors que l’intermédiation sur le marché du travail peut être perçue comme une tentative de réunir ces deux parties du marché.   Les programmes actifs varient selon leurs objectifs. Certains programmes mettent l’accent sur l’efficacité ; par exemple, une meilleure information entraîne une meilleure adaptation à l’emploi. D’autres concernent l’aspect distributionnel. Par exemple, les projets pour l’emploi public ont pour cible des zones spécifiques particulièrement touchées par la pauvreté. Aussi, d’autres projets peuvent être introduits et maintenus sur la base de considérations politiques, par exemple, des remises à niveau ont été offertes à certains groupes de population démis de leurs postes alors que les chômeurs existants auraient pu accéder à ces nouveaux emplois.   Ces programmes tirent leur légitimité du fait que pour une raison ou pour une autre, il existe sur le marché du travail comme sur tout autre marché, des défaillances (comme l’existence de monopoles sur le marché des biens et services). Certains se basent aussi sur le fait que certaines situations résultant du fonctionnement du marché sont inacceptables sur le plan social (comme un chômage élevé entraînant une exclusion sociale). Pourtant, d’autres considèrent que l’expression programme pour le marché du travail est une contradiction en soi : si le marché fonctionne, il n’y a pas besoins de programmes. La politique d’intervention devrait plutôt faire en sorte de favoriser le bon fonctionnement du marché du travail.   Le débat théorique sur le bien fondé des programmes actifs et passifs reste ouvert et tourne autour des valeurs et des prétentions adoptées par les différents économistes. Toutefois, dans une approche pragmatique, étant donné que de nombreux pays mettent en pratique ces programmes actifs pour le marché du travail, la question n’est pas de savoir s’il faut les implanter mais de connaître les objectifs (« bénéfices ») atteints et à quels coûts. Des conclusions empiriques tirées des évaluations sont à cet effet indispensables.    Dans ce rapport, nous analysons les conclusions tirées à partir des évaluations des programmes actifs pour le marché du travail. Nous avons examiné près de 100 évaluations. Nombre de ces études ont déjà été résumées par d’autres organisations (comme l’OCDE et l’OIT ), mais nous y avons introduit un nombre important d’études individuelles. Bien que la plupart des études soient consacrées aux pays de l’OCDE – essentiellement les Etats Unis, le Canada, le Royaume Uni, la Suède et l’Allemagne –nous y avons ajouté des informations sur les économies en voie de développement et en transition comme la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Turquie et le Mexique. Même si on peut soutenir que les leçons tirées de l’expérience des pays développés en matière d’efficacité des programmes peuvent être appliquées aux pays en voie de développement, il est peu probable que ces programmes connaissent une plus grande réussite dans les pays en déve loppement du fait de la faible capacité administrative à implanter ces programmes et de l’absence de supervision et d’évaluation expérimentale pour étudier leur efficacité.   

 

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Les études dont nous présentons un résumé sont récentes et ont bénéficié des avancées dans le modèle de développement et dans les analyses économétriques. Toutefois, un nombre de questions concernant l’utilité de ces études pour guider les mesures politiques restent ouvertes. En premier lieu, des questions techniques, comme tenir en compte d’une sélection partielle et évaluer les effets de poids mort, de dislocation/substitution restent non résolues. En second lieu, il existe plusieurs problèmes d’information dans les enquêtes spécifiques. Ceci inclut une étude préliminaire des profils (historique de l’emploi, attributs du capital humain, etc.) et un suivi des participants et des non participants pendant un an, ou tout au plus deux ans, dans de nombreux cas, l’impact total n’est pas perçu sur une période aussi courte (tel est le cas pour les formations professionnelles et le travail indépendant). En troisième lieu, les sources administratives sensées apporter des informations complémentaires sont très pauvres, ce qui implique que la nature et l’impact de l’intervention reçue par les participants sont souvent incertains.   Alors que ces remarques indiquent qu’une conclusion définitive à propos des conditions auxquelles les PAMT peuvent être justifiés économiquement, le moyen de preuve indique certaines généralisations des programmes actifs du marché du travail :   ·LesChantiers publics à aider les groupes les plus défavorisés (travailleurs plus âgés, contribuent chômeurs de longue durée, population vivant dans des zones en détresse) en tant que programme de filet social/lutte contre la pauvreté. Ce sont des instruments inefficaces lorsqu’ils servent d’échappatoire à l’emploi permanent. Les participants au programme ont moins de chance d’être recrutés pour un emploi non subventionné et ils gagnent moins que les individus du groupe de contrôle. ·L’assistance à la recherche d’emploia un impact positif et est généralement d’un bon rapport coût - efficacité comparé aux autres PAMT. Les programmes qui ont abouti à des résultats positifs ont généralement été accomplis dans des conditions macro-économiques favorables. Cependant, l’assistance à la recherche d’emploi ne semble pas améliorer de manière significative les perspectives d’emploi ou les salaires des jeunes. ·Laformation pour les chômeurs de longue durées’avère utile en cas de reprise économique. Les programmes de formation en cours d’emploi de petite envergure, spécifiquement ciblés, visent généralement les femmes et les groupes plus âgés et offrent les meilleurs résultats. Toutefois, leur rapport coût- efficacité est généralement décevant. Le taux de rentabilité réel est rarement positif et les programmes n’aboutissent pas à de meilleurs résultats que ceux axés sur l’assistance à la recherche d’un emploi au niveau du placement et des salaires ultérieurs au programme. Le problème est que l’assistance à la recherche d’un emploi ne constitue pas toujours un substitut direct à la formation du fait qu’elle s’adresse à des groupes différents de chômeurs. ·Lerecyclage pour les travailleurs licenciés en massen’a généralement qu’un impact limité et, comme pour les chômeurs de longue durée, le programme est coûteux et pas plus efficace que celui de l’assistance à la recherche d’emploi. Une fois de plus l’assistance à la recherche d’emploi ne constitue pas un substitut direct au recyclage étant donné que les groupes visés sont quelque peu différents. ·Laformation pour les jeunesn’a généralement aucun impact positif sur les perspectives d’emploi ou les rémunérations ultérieures à la formation – il est évident qu’elle ne parvient pas à comble r les échecs du système éducatif. Si l’on tient compte des coûts, le taux de rentabilité réel des programmes à court et à long termes est généralement négatif. ·Les programmes dedéveloppement des micro- entreprisesn’affectent généralement qu’une petite proportion des chômeurs et comportent des impacts majeurs de perte de poids mort et de dislocation. Le taux d’échec des entreprises est relativement élevé. Comme dans le cas de la formation pour les chômeurs de longue durée, l’assistance ciblée à des groupes particuliers – dans ce cas précis, les femmes et les personnes âgées –semble offrir de plus grandes chances de succès.

 

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