Evaluation des aides personnelles au logement - Rapport thématique n°2 : les aides personnelles dans la politique du logement

Veber Olivier, Inspection Générale Des Affaires Sociales; Mission Nationale De Contrôle Et D'Audit Des Organismes De Sécurité Sociale, Guillemot Blanche, Guilpain Maxime

Description

La mission d'évaluation des aides personnelles au logement relève du programme d'activité de l'IGAS. Elle a été menée sur six mois. Ces aides bénéficient à plus de 6 millions de personnes, majoritairement locataires, pour un coût total de près de 16 milliards d'euros. Cette mission a donné lieu à quatre rapports : un rapport de synthèse et trois rapports thématiques. Ils couvrent ainsi de multiples aspects de cette politique publique et, notamment, leur efficacité sociale, leur place dans la politique du logement, ainsi que leur gestion par les caisses d'allocations familiales. Ils s'appuient sur une enquête approfondie sur le terrain et sont riches de nombreuses données clés.

Sujets

• APL
• Territoire
• Environnement
• Logement

Informations

• Publié par: rapports-territoire-environnement
• Publié le: 01 juillet 2012
• Nombre de lectures: 21
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• Langue: Français

Extrait

Mission nationale de contrôle et
Inspection générale
d'audit des organismes de
des affaires sociales
sécurité sociale
RM2012-58A N°03-2012
Evaluation des aides personnelles
au logement

RAPPORT THEMATIQUE N°2
LES AIDES PERSONNELLES
DANS LA POLITIQUE
DU LOGEMENT
Établi par

Blanche GUILLEMOT Maxime GUILPAIN
Olivier VEBER
Membre de la mission nationale de
Membres de l’inspection générale
contrôle et d'audit des organismes
des affaires sociales
de sécurité sociale
- Mai 2012 -IGAS, RAPPORT N°RM2012-058A / MNC N°03-2012 2
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Le rapport d’évaluation des aides personnelles au logement comprend :

► un rapport de synthèse,

► trois rapports thématiques :

 rapport thématique n°1 : l’efficacité sociale des aides personnelles au logement
 atique n°2 : les aides personnelles dans la politique du logement
 rapport thématique n°3 : la gestion des aides personnelles au logement par la branche
famille


IGAS, RAPPORT N°RM2012-058A / MNC N°03-2012 3
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Synthèse
LES AIDES PERSONNELLES SONT UN OUTIL ESSENTIEL DE LA POLITIQUE DU
LOGEMENT.
[1] Les dépenses de logement représentent en moyenne aujourd’hui le quart des dépenses des
ménages. Leur poids s’est renforcé, notamment pour les ménages aux revenus modestes, sous
l’effet de plusieurs facteurs. Pour permettre à ces ménages de se loger à un coût compatible avec
leurs ressources, plusieurs voies sont possibles : permettre l’existence d’un parc de logements à
loyer accessible, et/ou subventionner ces ménages pour qu’ils puissent payer leurs charges de
logement, qu’ils soient locataires ou propriétaires. Ces différents types d’aide sont combinés dans
la plupart des pays européens. En France, les aides personnelles au logement, ciblées en location
sur les ménages appartenant aux trois premiers déciles de la distribution des revenus (c’est-à-dire
disposant, pour une personne seule, d’un revenu au plus égal à un SMIC, et pour un couple avec
deux enfants, d’un revenu au plus égal à 2 SMIC), visent à sécuriser les ménages modestes pour
accéder à un logement ou s’y maintenir.
[2] Les aides personnelles au logement sont la traduction concrète de l’alinéa II de l’article
L.301-1 du code de la construction et de l’habitation, qui dispose que : « II. - Toute personne ou
famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses
ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un
logement décent et indépendant ou s'y maintenir. »
[3] Il existe trois aides personnelles, l’allocation de logement familiale (ALF), créée en 1948,
destinée aux familles, l’allocation de logement sociale (ALS) créée en 1971, destinée aux
personnes sans charge de famille, et l’aide personnalisée au logement (APL), conçue en 1977 dans
le cadre de la réforme des aides à la pierre, comme le complément individualisé des aides publiques
dont bénéficiait la construction de logements sociaux.
[4] Versées à des locataires dans leur grande majorité, mais aussi à des propriétaires, les aides
personnelles bénéficient à plus de 6,3 millions de personnes, pour un coût de 16,2 milliards
d’euros.
[5] Elles constituent un outil essentiel de la politique du logement, qui s’appuie de manière
complémentaire, sur des instruments de soutien à l’offre et à la demande. En 2010, sur l’ensemble
des aides publiques au logement (40,6 milliards d’euros soit 2,1 % du PIB), les aides aux
consommateurs, c’est-à-dire de manière quasi-exclusive, les aides personnelles au logement,
représentent 40 % du total, et les aides aux producteurs, majoritaires, 60 % (23 M€). 4 IGAS, RAPPORT N°RM2012-058A / MNC N°03-2012
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[6] Instrument de soutien à la demande, les aides personnelles ont été critiquées à raison de leur
potentiel effet inflationniste sur le niveau des loyers. La mission a analysé cette question dans le
présent rapport. Il en ressort qu’en 1991-1993, au moment du « bouclage » c’est-à-dire de
l’extension de l’ALS à tous les ménages sans charge de famille sous condition de ressources, la
forte augmentation de la masse d’aides distribuées a eu pour effet d’augmenter les loyers de
certains types de logement sur certains marchés - les logements étudiants dans les agglomérations –
même si l’ampleur de cet effet est incertaine compte-tenu des difficultés d’inclure dans l’analyse
l’ensemble des éléments relatifs à la qualité des logements. Sur plus longue période, dans un
contexte où les déterminants des loyers sont multiples, le rôle joué par les aides personnelles au
logement dans leur évolution reste sujet à incertitude : la concomitance d’une augmentation des
loyers des ménages à revenus modestes avec une augmentation des aides qu’ils ont perçues,
n’implique pas nécessairement un lien de causalité, qui d’ailleurs n’est pas univoque. Cela invite à
la plus grande prudence quant à la réversibilité à court terme des hausses de prix qui auraient pu
être liées aux aides personnelles : le seul effet certain d’une baisse du niveau des aides est un
accroissement immédiat des taux d’effort supportés par les ménages bénéficiaires.
[7] Au total, à travers la politique du logement, la collectivité promeut et organise le
développement et l’amélioration de l’offre de logements, afin qu’elle soit quantitativement adaptée
à l’évolution démographique, et qu’elle réponde qualitativement aux attentes des ménages - en
termes de localisation et de confort - et à celles de la société (accessibilité, mixité, maîtrise des
consommations énergétiques). L’amélioration de la qualité de l’offre de logements se traduit
nécessairement dans leur prix. Pour qu’ils restent accessibles aux ménages à bas revenus, les aides
personnelles constituent donc le complément indispensable des aides à la pierre.
DANS LE SECTEUR LOCATIF, LEUR EFFICACITE S’EST DETERIOREE SOUS
L’EFFET D’UNE DECONNEXION AVEC LA REALITE DES MARCHES DU
LOGEMENT.
[8] Comme le montre le rapport thématique joint sur l’efficacité sociale des aides personnelles,
celles-ci permettent globalement aux ménages bénéficiaires de passer d’une situation où l’ensemble
des dépenses liées à leur logement pèserait de manière difficilement soutenable sur leur budget, à
une situation permettant l’accès au logement à des conditions acceptables. Ainsi, pour les
locataires, le taux d&#