Le développement durable à l’épreuve des paysages d’Eole. Analyse de contestations sociales autour de parcs d’éoliennes : étude de cas français (Finistère) et québécois (Gaspésie). Avril 2009.
Description
Les notions "Paysage et Développement durable" sont au cœur des contestations sociales analysées dans cette étude de cas à travers l'implantation d'éoliennes en France (Finistère) et au Québec (Gaspésie).
Il apparaît qu'elles n’opposent pas, d’un côté, une notion de développement durable véhiculant des enjeux environnementaux planétaires et, de l’autre, une notion de paysage pour des intérêts locaux « égoïstes » ; il y aurait plutôt une alimentation réciproque entre les deux notions.
En France comme au Québec, la faible explicitation de la politique nationale associée au développement éolien et l’absence d’outils réglementaires concernant ce développement (laissé à l’initiative des seuls opérateurs privés) conduisent les acteurs publics locaux à se saisir de la question du paysage pour initier l’élaboration d’outils d’aide à la réflexion en matière d’aménagement du territoire et de planification spatiale.
Le paysage peut alors être un indicateur de la réappropriation de valeurs véhiculées par le développement durable.
Devanne (Anne-Sophie), Fortin (Marie-José), Le Floch (Sophie). Cestas. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0075279
Il apparaît qu'elles n’opposent pas, d’un côté, une notion de développement durable véhiculant des enjeux environnementaux planétaires et, de l’autre, une notion de paysage pour des intérêts locaux « égoïstes » ; il y aurait plutôt une alimentation réciproque entre les deux notions.
En France comme au Québec, la faible explicitation de la politique nationale associée au développement éolien et l’absence d’outils réglementaires concernant ce développement (laissé à l’initiative des seuls opérateurs privés) conduisent les acteurs publics locaux à se saisir de la question du paysage pour initier l’élaboration d’outils d’aide à la réflexion en matière d’aménagement du territoire et de planification spatiale.
Le paysage peut alors être un indicateur de la réappropriation de valeurs véhiculées par le développement durable.
Devanne (Anne-Sophie), Fortin (Marie-José), Le Floch (Sophie). Cestas. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0075279
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Informations
| Publié par | temis-developpement-durable |
| Publié le | 01 janvier 2009 |
| Nombre de lectures | 22 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 2 Mo |
Extrait
Le développement durable à l’épreuve des paysages d’Eole. Analyse de contestations sociales autour de parcs d’éoliennes : étude de cas français (Finistère) et québécois (Gaspésie). Sophie LE FLOCH Marie-José FORTIN avec la collaboration d’Anne-Sophie DEVANNE Programme « Paysage et Développement Durable » du MEEDDAT Rapport de convention n° CV05000086 avril 2009
Résumé. A partir de l’analyse de deux cas empiriques (Finistère, France ; Gaspésie, Québec), nous contribuons à montrer que les notions de paysage et de développement durable se nourrissent réciproquement. Dans deux contextes géographiques, sociaux, culturels et politiques différents, des contestations sociales émergent dès les premières implantations d’éoliennes, que celles-ci prennent la forme de petits parcs disséminés ou de grands parcs concentrés spatialement, qu’un objectif de développement économique régional soit affiché ou pas. Dans les deux cas, les acteurs locaux, publics et privés, se saisissent de la question du paysage thème récurrent des contestations pour initierdes processus de concertation visant à élaborer des outils d’aide à la décision. Ainsi, le paysage porte l’enjeu de « localiser » un objet issu d’une politique globale de développement durable, l’éolienne, dans des contextes où les politiques nationales sont essentiellement énergétiques et industrielles. Le paysage voit sa dimension politique se renforcer : ainsi s’affirment la nécessité de prendre en compte les « représentations sociales » voire les relations parfois conflictuelles entre des regards pluriels ; la notion de paysage rejoint celle de participation des populations aux orientations collectives en matière de développement et d’aménagement des territoires. Toutefois, nous proposons que cette dimension politique soit pleinement assumée : au-delà de l’idée d’ « acceptabilité sociale » qui domine, au-delà des dispositifs de participation qui se déclinent surtout sur les modes de la communication et de la négociation, il conviendrait de formuler des objectifs plus politiques que managériaux et de reconnaître que le sujet « percevant » se double d’un « sujet agissant ». Summary. On the basis of two empirical case-studies (Finistère, France ; Gaspésie, Québec), we contribute to show that ‘landscape’ and ‘sustainable development’ are two notions which feed mutually. In two different geographical, social, cultural and political contexts, social contestations emerge just as the first windmills are build; this happens whether the windfarms are small and disseminated or large and concentrated, whether a regional development objective is edicted or not. In both cases, public and private local actors grab hold of the landscape question a recurrent issue in the contestations to launch processes of concertation, in order to elaborate decision-making tools. Thus, what is at stake behind the ‘landscape’ notion is the localising of an object the windmill that comes from a global sustainable development policy, whereas the national policies are essentially energy and industry policies. The political dimension of the ‘landscape’ grows: the necessity of taking into account the ‘social representations’ and even the conflictual relationships between plural visions is asserted; the notion of landscape converges on that of the participation of the populations in the collective orientations in development and spatial planning. However, we propose that this political dimension is completely assumed: beyond the idea of " social acceptability " which dominates, beyond the devices of participation which decline especially on the modes of the communication and the negotiation, it would be advisable to formulate objectives more political than managerial and to recognize that the "perceiving" subject is coupled with a " active subject ".
REMERCIEMENTS Les auteurs remercient chaleureusement les personnes suivantes du Cemagref de Bordeaux : - Rémi Chalmel, documentaliste vacataire ; - Chantal Gardes, documentaliste ; - Stéphanie Touvron, secrétaire ; - Frédéric Saudubray, Chef d’Unité. De même, elles remercient sincèrement les diverses personnes ayant accepté de participer aux entretiens.
i
TABLE DESMATIÈRES
Remerciements ...................................................................................................................... i Table des Matières ............................................................................................................... ii Liste des acronymes ............................................................................................................. v Liste des Tableaux, figures et encadrés ............................................................................ vii PARTIE INTRODUCTIVE. RAPPEL DES OBJECTIFS ET DES HYPOTHÈSES; PRÉSENTATION DES TERRAINS ET DES MATÉRIAUX..................................................................................................... 1 Problématique, objectifs et hypothèses .............................................................................. 1 Choix des terrains en France et au Québec ....................................................................... 4 Principes ............................................................................................................................. 4 Les terrains : le Finistère (France) et la Gaspésie (Québec) .............................................. 5 Le matériau ........................................................................................................................... 6 Le matériau collecté sur le terrain français ........................................................................ 6 Le matériau collecté sur le terrain québécois ................................................................... 14 PARTIEI. LA REFORMULATION DES QUESTIONS DU PAYSAGE ET DE LA PARTICIPATION AUTOUR DE LA FIGURE ÉMERGEANTE DE L’HABITANT. PRÉSENTATION DES RÉSULTATS DE RECHERCHE SUR LE CAS FRANÇAIS................................................................................................................ 18 Introduction ........................................................................................................................ 18 1.1 Les conceptions du développement éolien : durable ? économique ? territorial ?... ?.................................................................................................................... 20 1.1.1 Le développement durable : une boîte noire que l’énergie éolienne, en tant qu’énergie renouvelable, est susceptible d’incarner à elle seule...................................... 20 1.1.2 Le développement de la production énergétique éolienne : d’abord économique, par-dessus tout financier................................................................................................... 22 1.2 Les conceptions du paysage : une dimension politique forte amenée par un objet (l’éolienne) d’une grande « violence matérielle » ............................................................ 25 1.2.1 Une question de nature paysagère évidente mais à reformuler. .............................. 25 1.2.2 A l’échelle du parc éolien : le paysage comme acte technique « minimaliste » et comme acte discursif « maximaliste » ............................................................................. 27 La pratique paysagiste traditionnelle réduite à sa plus simple expression ................... 27 Le développement des mesures dans le domaine du visuel ......................................... 28 Le paysage discursif ..................................................................................................... 29 1.2.3 A l’échelle de territoires plus vastes : le paysage politique ................................... 30 Le paysage, boîte à outils réglementaire ...................................................................... 30 Le paysage inspiration et expression d’un projet de territoire ..................................... 32 Le paysage expression des tensions/conflits et des convergences de vues .................. 35 Conclusions ...................................................................................................................... 38 1.3 Les conceptions de la participation : un consensus rhétorique pour un certain flou participatif
.................................................................................................................. ..... 38 1.3.1 Un consensus rhétorique ......................................................................................... 38 1.3.2 La communication, l’éducation-pédagogie, l’information : des relations à sens unique visant à convaincre ............................................................................................... 39 Peut-on parler de « participation » ? ............................................................................ 39 Les populations, une « matière molle » à in-former et/ou à ménager .......................... 40
ii
Donner des « billes » aux populations ......................................................................... 43 1.3.3 La validation et la consultation : l’ouverture à des échanges réciproques ? ........... 44 La validation d’un scénario par les autorités locales.................................................... 44 La consultation : active entre acteurs publics surtout, formelle avec les populations . 45 1.3.4 La discussion, la concertation et la négociation : des échanges réciproques actifs. 49 La discussion, mode d’échanges privilégié entre acteurs publics ................................ 49 La concertation : des expériences à géométrie variable ............................................... 50 La négociation : rapports de pouvoir, rapports marchands .......................................... 54 Conclusions ...................................................................................................................... 59 1.4 Discussion : la participation aux choix collectifs en matière de paysage et l’émergence de la figure de l’habitant. ............................................................................. 64 1.4.1 La domination d’une logique de gestion des relations entre acteurs....................... 64 1.4.2 Croiser les questions du paysage et de la participation pour oser la logique politique ? ......................................................................................................................... 68 Conclusions ......................................................................................................................... 76 PARTIEII LE PAYSAGE, DÉFI DE TERRITORIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES. PRÉSENTATION DES RÉSULTATS DE RECHERCHE SUR LE CAS QUÉBÉCOIS................................... 79 Introduction ........................................................................................................................ 79 2.1 L’implantation de la filière énergétique éolienne au Québec................................... 80 2.1.1 Quatre phases d’implantation................................................................................. 82 Phase 1 : exploration technologique et expérimentation.............................................. 82 Phase 2 : une politique publique mariant énergie et développement régional ............. 82 Phase 3 : Des dynamiques sociales changeantes.......................................................... 83 Phase 4 : Des réponses de la part d’acteurs publics ..................................................... 87 2.1.2 Du technique au sociopolitique : nouveaux défis pour l’éolien ............................ 90 2.2. Le paysage : demandes sociales variées autour de l’éolien.................................... 91 2.2.1 Remarques méthodologiques .................................................................................. 91 2.2.2 Éolien et paysage : quatre ensemble de demandes exprimées ............................... 93 Groupe no 1 : le paysage absent................................................................................... 94 Groupe no 2 : le paysage scénique ............................................................................... 94 Groupe no 3 : le paysage-scénique comme ressource.................................................. 96 Groupe no 4 : le paysage comme projet de territoire ................................................... 97 2.2.3 Demandes de paysage : trois axes structurant les dynamiques sociales ................ 99 2.3 La réponse publique : démarches et pratiques de gouvernance en évolution ...... 99 2.3.1 En amont des propositions : un enjeu « social » décliné dans des « problèmes » ........................................................................................................................................ 102 Des dysfonctionnements dans les démarches de planification territoriale................. 104 L’inégale distribution sociale et territoriale des impacts négatifs et positifs ............. 105 Des pratiques de promoteurs remises en cause .......................................................... 106 2.3.2 La préparation des propositions : connaissance, élaboration et négociation......... 107 L’acquisition d’informations : des sources variées pour construire une connaissance .................................................................................................................................... 107 Source 1 : Les expériences étrangères en développement de l’éolien ................... 107 Source 2 : les textes et normes existants ............................................................... 108 Source 3 : les préoccupations exprimées par la population .................................. 108 Source 4 : des connaissances antérieures, en matière de paysage ou d’aménagement ................................................................................................................................ 109 L’énonciation de propositions : adapter les connaissances au contexte spécifique ... 110
iii
La discussion des propositions : négociation à l’intérieur et consultation à l’extérieur .................................................................................................................................... 110 2.3.3 Développement : cadre de référence des propositions ......................................... 112 Du développement de l’énergie éolienne au développement de la filière éolienne ... 112 Du développement de la filière industrielle au développement économique régional .................................................................................................................................... 113 Le développement durable : conditions pour la pérennité de la filière éolienne........ 114 2.3.4 Place et conceptions de paysage........................................................................... 117 Dans les documents : des conceptions classiques et d’autres plus globales .............. 117 Dans les entretiens : deux conceptions supplémentaires............................................ 120 2.3.5 Des propositions «participatives» : quelle mise en œuvre? .................................. 122 À qui s’adressent les documents ?.............................................................................. 122 Les finalités des documents........................................................................................ 123 L’échelle d’intervention des démarches proposées.................................................... 125 Les méthodes et les savoirs valorisés dans les démarches ......................................... 126 Des démarches misant sur le savoir expert ............................................................ 126 Une proposition comportant des paradoxes ........................................................... 128 En somme
............................................................................................................... 130 2.4 Discussion : vers de nouvelles pratiques en paysage? ........................................... 131 2.4.1 Dynamiques sociales autour des parcs éoliens : un facteur déterminant de la réussite des projets de parcs éoliens et des politiques publiques ................................... 131 2.4.2 Trois axes déterminants des positions d’acteurs et des dynamiques sociales ...... 132 2.4.3 Le paysage comme réponse et comme thème d’animattion de démarches.... 134 2.4.4 Des démarches pour le développement durable
de l’éolien
d’une industrie
d’une région................................................................................................. 135 Le développement durable : conditions pour la pérennité de la filière éolienne........ 135 2.4.5 Pratiques émergentes et zones de résistances........................................................ 136 Des résistances à la dimension politique du paysage ................................................. 137 PARTIEIII SYNTHÈSE COMPARATIVE DES CAS FRANÇAIS ET QUÉBÉCOIS................................. 139 3.1 Développement de la production énergétique éolienne et montée des contestations ............................................................................................................................................ 139 3.2 De l’élaboration d’outils de régulation en matière d’aménagement du territoire à l’élaboration d’outils de gouvernance ............................................................................ 141 3.3 L’émergence de la figure de « l’habitant » .............................................................. 144 Proposition : pour une prise en compte de l’habitant ? .................................................. 146 3.4 Vers une catégorie de l’esthétique comme expérience de l’environnement ?....... 147 Conclusions ....................................................................................................................... 148 Bibliographie..................................................................................................................... 151 Annexe 1 Activités de diffusion ....................................................................................155 Articles et communications scientifiques (*avec arbitrage ou comité de lecture) ..... 155 Articles et communications de transfert de connaissances vers des réseaux d’acteurs impliqués dans des milieux de pratique ou d'élaboration de politiques ..................... 156
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LISTE DES SIGLES ET DES ACRONYMES ABF : Architecte des Bâtiments de France ADEME : Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie APSA : Association pour la Protection des Sites des Abers ATR : Association touristique régionale BAPE : Bureau des audiences publiques en environnement BE : Bureau d’études CC : Communauté de communes CCCPP : Communauté de Communes de Châteaulin et du Pays du Porzay CCU : Comité consultatif d’urbanisme CDSPP : Commission départementale des sites, perspectives et paysages CG : Conseil général CLD : Comité local de développement CRE : Conseil régional de l’environnement CRÉ : Conférence régionale des Élus CREBSL : Conseil régional de l’environnement du Bas-Saint-Laurent CRÉBSL : Conférence régionale des ÉluEs du Bas-Saint-Laurent CPTAQ : Commission de la protection du territoire agricole du Québec DD : Développement durable DDE : Direction départementale de l’équipement DIREN : Direction régionale de l’environnement DRIRE : Direction régionale de l’industrie et de la recherche EI : Étude d’impacts EP : Enquête publique GES : Gaz à effet de serre. HQ : Hydro-Québec LAU : Loi sur l’aménagement et l’urbanisme MAMR : Ministère des Affaires municipales et des Régions MAMROT : Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (nouveau nom du MAMR) MDDEP : Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs MEDAD : Ministère de Écologie, du Développement et de l’Aménagement Durables (ancien nom du MEEDDAT) MEEDDAT : Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement Durable et de l'Aménagement du Territoire MRC : Municipalité régionale de comté MRN : Ministère des Ressources naturelles (ancien nom du MRNFP) MRNF : Ministère des Ressources naturelles et de la Faune MRNFP : Ministère des Ressources naturelles, de la Faune et des Parcs (ancien nom du MRNF) NIMBY : Not in my backyard PC : Permis de construire PÉEIE : Procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement PIIA : Plan d'implantation et d'intégration architecturale POPE : Loi de Programme fixant les Orientations sur la Politique Énergétique de juillet 2005. PQP : Personnes qualifiées en paysage
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PRDTP : Plan régional de développement du territoire public RCI : Règlement de contrôle intérimaire SDAP : Service départemental de l’architecture et du patrimoine TNO : Territoires non organisés TP : Taxe professionnelle TPU : Taxe professionnelle unique UQAR : Université du Québec à Rimouski ZDE : Zone de Développement Eolien ZEC : Zone d’exploitation contrôlée ZIV : Zone d’Influence Visuelle ZNIEFF : Zone Naturelle d’Intérêt Faunistique et Floristique
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LISTE DESTABLEAUX
Tableau 1 : Exemples de guides d’entretien utilisés dans les enquêtes finistériennes
....7 Tableau 1 bis: Guide d'entretien utilisé dans les enquêtes québécoises
15 Tableau 2: Les conceptions du développement durable selon nos enquêtés
21 Tableau 3 : Les conceptions du développement économique selon nos enquêtés ................... 24 Tableau 4 : Les conceptions du paysage selon nos enquêtés ................................................... 37 Tableau 5 : « paysages emblématiques » et « co-visibilités » : deux notions significatives des débats autour de l’implantation d’éoliennes......................................................... 37 Tableau 6 : Les modes de participation selon Arnstein (1971) et Beuret etal.(2004)............ 39 Tableau 7 : Les conceptions des différents modes de participation selon les enquêtés ........... 61 Tableau 8 : Principaux événements entourant l’implantation de la filière éolienne au Québec (1975-2008) .......................................................................................................... 81 Tableau 9 : Bilan des parcs éoliens projetés ou construits dans les régions de la Gaspésie et du Bas-Saint-Laurent (hiver 2009)............................................................................ 84 Tableau 10 : Conceptions de paysages selon trois paradigmes................................................ 93 Tableau 11 : Entretiens réalisés sur la production de documents d’encadrement et de planification des parcs éoliens............................................................................ 101 Tableau 12 : Les principaux éléments de méthode par document ......................................... 130 Tableau 13 : Axes structurant les demandes sociales exprimées face à deux projets de parcs éoliens à partir du paysage (2005)...................................................................... 134
LISTE DES FIGURES ET DES ENCADRÉS
Figure 1 : Carte de localisation des parcs éoliens construits ou projetés dans l’Est du Québec (2008) ................................................................................................................. 85 Encadré 1 : Trois champs de préoccupations sociales récurrentes concernant les parcs et la filière éolienne (2005-2006)............................................................................... 86 Encadré 2 : Quatre formes d’encadrement de la filière éolienne ............................................. 88 Encadré 3 : Liste des documents proposés et étudiés pour accompagner l’implantation de parcs éoliens au Québec ................................................................................... 100 Encadré 4 : Définitions du paysage adoptées dans les documents produits au Québec......... 118
vii
PARTIE INTRODUCTIVE RAPPEL DES OBJECTIFS ET DES HYPOTHÈSES; PRÉSENTATION DES TERRAINS ET DES MATÉRIAUX
PROBLÉMATIQUE,OBJECTIFS ET HYPOTHÈSES Le développement éolien se trouve pris dans trois axes de tensions qui interagissent : tensions entre local et global, tensions entre sphère publique et sphère privée, tensions entre environnement et/ou développement durable et paysage. Typiquement, il donne lieu à des conflits environnementaux d’un nouveau type, qui est mis en évidence d’une manière assez générale pas uniquement dans le cas du développement d’une énergie renouvelable. Jusqu’à récemment, les conflits invoquant des thématiques environnementales opposaient des arguments environnementaux à des arguments d’autres ordres, économiques principalement, selon une ligne d’opposition bien définie. Or, depuis quelques années, les conflits dans lesquels des préoccupations environnementales sont convoquées transcendent les lignes d’opposition classique : d’une part, de plus en plus de groupes sociaux se saisissent de ces préoccupations, d’autre part les groupes classiquement constituées autour d’elles les groupes environnementalistes se situent depart et d’autre de la ligne d’opposition1. Le débat social relatif à l’implantation d’éoliennes illustre parfaitement ces conflits d’un genre nouveau, ces conflits « ton sur ton », et plus précisément « vert sur vert » pour reprendre l’expression de‘green on green’ debateforgée dans la littérature de langue anglaise (Warren etal., 2005). Ainsi, Olwig (2008) souligne les différentes idéologies dont est chargé le terme de « nature », tel qu’il est mobilisé dans les conflits éoliens au Danemark : la nature y est tantôt une entité abstraite dont les équilibres sont menacés le réchauffement global , tantôt un paysage particulier porteur de valeurs culturelles, écologiques ou scéniques, et ce sont parfois les mêmes qui oscillent d’une acception à l’autre. D’où la nécessité d’analyser la façon dont les préoccupations environnementales mobilisent et construisent différentes idées et esthétiques de la « nature », du « paysage », etc. Le débat social relatif à l’implantation d’éoliennes se révèle particulièrement pertinent pour examiner les relations entre paysage et développement durable qui sont au cœur de ce programme défini par le MEEDDAT. L’hypothèse qui est faite, dans le cadre de cette recherche, est que les contenus des notions de développement durable et de paysage en exergue dans de tels conflits, loin de n’être qu’antagoniques, incompatibles, sont (re)négociés et s’alimentent mutuellement. Nous examinerons la façon dont ces deux notions sont renégociées, tant pour ce qui est de leurs contenus que pour ce qui est de ce que ces contenus impliquant en matière de décisions prises et d’actions mises en œuvre. On ne s’inscrit donc pas ici dans une perspective d’analyse de type NIMBY (Not In My Back Yard ou « pas dans ma cour »), d’ailleurs fortement remise en cause dans la littérature aujourd’hui (Wolsink, 2000 ; Wolsink, 2007 ; Devine-Wright, 2005) ; cette perspective est celle qui interprète les conflits comme provenant de l’antagonisme entre des acteurs capables de comprendre des 1Par exemple : Greenpeace France est pour l’éolien ; Vieilles Maisons Françaises, la Société pour la Protection des Paysages et l’Esthétique de la France sont contre ; dans le réseau Sortir du Nucléaire, on trouve des pour comme des contre ;etc.
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