Les institutions sociales face aux usagers : rapport annuel 2001 de l'IGAS

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Le rapport annuel 2001 de l'IGAS, centré sur une thématique principale, analyse, 20 ans après une première étude, les relations usagers-institutions sociales. En se basant sur sept enquêtes réalisées auprès de différents acteurs (hospitalisation publique, psychiatrie, gestion de prestations des CAF, détection de droits au sein des ASSEDIC et CPAM, passage à la retraite, traitement des plaintes par l'inspection du travail et contentieux social), les membres de l'inspection apportent des éléments de réponse aux défis de l'adaptation et de la réactivité des structures publiques en charge des politiques sociales vis à vis d'un public nombreux, souvent en difficulté et nécessitant une personnalisation des relations. Les problèmes constatés (accessibilité de l'information, disparité régionale, qualité de service inégale, complexité des procédures et des droits, multiplicité des intervenants...) renforcent la nécessaire organisation des services publics autour de l'usager en simplifiant les accès et en leur permettant d'exercer pleinement leur droits.

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Publié par	rapports-societe
Publié le	01 juin 2001
Nombre de lectures	23
Licence :	En savoir + Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue	Français
Poids de l'ouvrage	1 Mo

Extrait

Rapport annuel2001 lesinstitutions sociales face aux usagers

En application du Code de la propriété intellectuelle du 1erjuillet 1992, une reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans autorisation de l'éditeur. Il est rappelé à cet égard que l'usage abusif de la photocopie met en danger l'équilibre économique des circuits du livre. © La Documentation française - Paris, 2001. ISBN 2-11-004827-1

Avant-propos

L’ avec la tradition,pection renoué Ins générale des affaires sociales a abandonnée depuis 1986, du grand rapport public thématique afin de donner plus de relief au savoir et aux analyses accumulés par le travail des membres de l’inspection. Il était donc particulièrement satisfaisant de reprendre dans le rapport public 2001 le sujet déjà traité par l’inspection il y a vingt ans, des institutions sociales face aux usagers. Sept enquêtes font état d’un large éventail de situations autour des thèmes suivants : l’hospitalisation publique, la psychiatrie, la gestion de cer-taines prestations par les CAF, la détection des droits au sein des ASSEDIC et des CPAM, le passage à la retraite, le traitement des plaintes par l’inspection du travail, enfin, le contentieux social. Pour constater l’adaptation et la réactivité des structures publiques en charge des politiques sociales, dans la mise en œuvre de réglementations mobiles et éclatées, au profit de populations nombreuses, elles-mêmes mobiles à travers les différents dispositifs. Pour constater aussi la permanence du défi porté par les structures sociales pour conjuguer traitement de masse, nécessaire personnalisation des relations avec les usagers et complexité croissante du droit social. La démarche adoptée dans les enquêtes qui se sont déroulées sur l’année 2000 est peut-être plus ambitieuse que celle développée il y a vingt ans. Parce que dans ce rapport, l’inspection générale des affaires sociales a délibérément voulu regarder les institutions sociales du point de vue de l’usager. Ce rapport vaut ainsi, non seulement par le texte ainsi produit mais aussi par la démarche qu’il a induite. Chausser les loupes des usagers, autant que faire se pouvait, a conduit l’IGAS à développer un point de vue mesuré sur les performances du service public social. En effet, si les efforts d’amélioration sont indéniables, si plus aucune institution n’ignore la politique d’accueil et de communication, si l apport des nouvelles technologies est puissant, les évolutions sociales des vingt ’ dernières années conduisent à relativiser ce constat optimiste. Conçues pour proposer des services et des prestations à une population relativement homogène, les institutions sociales d’aujourd’hui peinent à s’adapter à une société plus fragmentée et à une réalité de plus en plus instable. L’usager, si les

structures ne s’y emploient pas avec détermination, peinera de plus en plus à connaître ou à faire valoir ses droits. C’est pourquoi l’un des apports essentiels de ce travail sera pour l’inspection à l’avenir, de continuer à adapter ses méthodes à l’impératif de l’évaluation de la satisfaction des usagers, et de veiller dans ses fonctions de contrôle et de conseil, à la place des usagers au cœur des institutions qui les servent. Plus de proximité et d’autonomie dans la réponse à l’usager, c’est en ce sens que le prochain rapport public de l’IGAS poursuivra la réflexion et se confron-tera à la question de la territorialisation des politiques sociales.

Marie-Caroline Bonnet-Galzy Chef de l’Inspection générale des affaires sociales

Introduction

En consacrant son premier rapport public thématique, qui marque le re-tour à une formule abandonnée depuis plus de quinze ans, aux institutions so-ciales au service des usagers, l’Inspection générale des affaires sociales, a par la même occasion, rouvert le dossier des « usagers », qu’elle avait traité en 1981, à travers une enquête particulièrement remarquée. Ce double retour aux sources est à la fois l’indice de l’intérêt d’un tel thème, des enjeux qui s’y attachent, et l’occasion de mesurer son évolution, au regard notamment du sort réservé aux préconisations émises alors par l’IGAS. Certes, depuis plusieurs années, ce thème a connu un regain d’intérêt : des rapports d’évaluation de l’accès des usagers défavorisés aux services publics, aux travaux actuellement inscrits au programme du Centre d’enquête sur les coûts et les rendements des services publics, en passant par le projet de loi sur les droits des malades, la liste serait longue des travaux qu’il a ainsi suscités. Toutefois, il a semblé utile d’effectuer, dans la sphère sociale au sens large (pro-tection sociale, santé, travail/emploi), une mise en perspective des notions avec une démarche renouvelée et une méthodologie adaptée. 1) Ainsi, en premier lieu, l’Inspection générale des affaires sociales a préféré conserver le terme d’usager, par préférence à des définitions plus « tradition-nelles », d’assujetti, de bénéficiaire ou d’allocataire, ou au contraire réputées « modernes », en particulier celle de client, voire de citoyen. En effet, le prin-cipe retenu a consisté à s’intéresser non pas tant aux usagers eux-mêmes et aux conditions d’exercice de leurs droits de citoyens qu’aux institutions sociales dont ils usent, au regard précisément de leur performance en la matière. En somme, se pencher sur les voies et moyens par lesquels les institutions sociales se met-tent au service des usagers, c’est en évaluer leur efficacité finale sur la base d’un critère désormais déterminant, dans la mesure où l’attention portée aux usa-gers ne prend sens que si elle est intégrée dans tous les aspects du fonctionne-ment des services, et non pas cantonnée à un guichet, un bureau ou une politique de communication. Dans cette sphère de l’action publique, l’usager n’est pas véritablement un client, dans la mesure où il participe souvent d’une clientèle captive et n’a pas le libre choix de son prestataire d’allocation ou de soins. Pour autant il a parfois la possibilité de quitter ce prestataire de service pour un autre, plus accessible, plus accueillant, plus efficace. Car l’usager n’est plus assujetti passif, de l’avis duquel il n’y aurait pas à se soucier, dès lors qu’on lui verse une allocation ou qu’on le soigne.

Chacun est ou sera un jour usager de l’un ou l’autre de ces services : il en « usera » donc. Certes, plusieurs types d’usage correspondent à diverses caté-gories particulières d’usagers : les malades hospitalisés, les malades mentaux, les assurés sociaux, les salariés au regard du droit du travail. Dans le présent rap-port, le terme renvoie dès lors à un type de situation, une espèce d’usage, par-fois un moment particulier de l’existence : comment obtenir la liquidation de sa pension de retraite, comment exercer son droit de recours contre une décision qu’on estime illégale ; comment faire entendre sa plainte à l’inspection du tra-vail ; comment être traité de manière digne à l’hôpital, comment être pris en charge en psychiatrie, etc. Au fond, évaluer le fonctionnement des services sociaux par ce prisme, c’est prendre le contre-pied d’une vision strictement technocratique de l’administra-tion. Celle-ci, dans son acception la plus large, est souvent conduite à détermi-ner des besoins, des catégories d’usagers, des formes d’usages et à se préoccuper fort peu de l’adéquation des règles qu’elle a édictées avec la réalité. C’est aux usagers de se conformer aux règles. En plus de s’assurer de ce que les services fonctionnent conformément aux textes, et au lieu de porter sur eux un regard qui saurait déterminera priorile « bon usager », il s’agissait pour l’Inspection générale des affaires sociales de réorienter son diagnostic, de se décentrer en quelque sorte, en s’efforçant d’éva-luer des usages réels et des usagers tels qu’ils sont et non pas tels qu’ils peuvent être perçusa priorivoudrait qu’ils soient ou qu’on croirait qu’ils, ou tels qu’on sont. Cette ambition, exigeante pour les membres des différentes missions d’investigation, constitue certainement la principale originalité de ce travail collectif. 2) Du fait de la multiplicité des usages recensés, qui pouvaient potentielle-ment être intégrés à l’enquête, il a fallu restreindre le champ d’investigation, tout en lui conservant une cohérence d’ensemble.1 L’inspection a ainsi mené sept missions d’enquête dans les grands domaines de compétence du ministère de l’Emploi et de la Solidarité : usagers de l’hôpi-tal et des services publics de soins psychiatriques pour le secteur de la santé ; bénéf iciaires d’une pension de retraite ; allocataires percevant une allocation d’isolement ; bénéficiaires potentiels de la Couverture maladie universelle pour le secteur de la protection sociale ; salariés adressant une sollicitation ou une plainte aux services de l’inspection du travail et demandeurs d’emploi bénéfi-ciaires avérés ou potentiels d’une allocation de chômage pour le secteur travail ; usagers exerçant leur droit de recours contre une décision d’un organisme de sé-curité sociale ou un organisme gestionnaire d’une prestation d’aide sociale. Dans ce cadre, les usagers tels que les a perçus l’Inspection générale des af-faires sociales, sont des personnes physiques qui ont un rapport privé et non pro-

1Un tableau en fin de cette introduction présente les sept enquêtes qui ont servi de base au présent rapport.

fessionnel avec les institutions sanitaires et sociales. C’est pourquoi n’ont été re-tenus ni les entreprises dans leurs relations avec les URSSAF ou l’inspection du travail, ni les établissements de soins exerçant un recours contre une décision de tarification, non plus que les médecins à l’hôpital. En revanche, l’IGAS s’est at-tachée aux malades qui vont être hospitalisés, aux personnes isolées élevant un enfant, aux demandeurs d’emploi ou chômeurs recourant ou pas aux services des ASSEDIC, aux assurés sociaux, aux salariés demandant à bénéficier de leur droit à pension. Les missions de l’inspection ne se sont cependant pas réduites à l’examen exhaustif de cas spécifiques, par exemple une famille donnée d’allocataires, les salariés d’un secteur professionnel identifié, ou les ressortissants d’un régime de retraite. C’est donc une série à la fois suffisamment définie et large d’usages qui a été ici prise en compte. Pour de nombreux services ou organismes, l’usager est rarement conforme au modèle souhaité : trop silencieux, ne faisant pas valoir ses droits, ne rem-plissant pas correctement son dossier, ne s’adressant pas au bon guichet, ses er-rements réels ou supposés sont ressentis, par les gestionnaires, comme l’une des causes essentielles d’une qualité de service parfois insuffisante. En réponse, l’opinion publique, ou certains usagers exprimant des plaintes, regrettent de ne « jamais trouver immédiatement le bon bureau », les contraintes d’horaires, la complexité des dossiers et des formulaires. Trop silencieux ou en tout cas peu coopératif, cet usager qui ne sait pas attendre qu’on puisse le recevoir quand enfin il a pris rendez-vous, cet autre qui se rend compte trop tard qu’il devrait être pris en charge par un psychiatre et qui alors, souvent n’y consent plus ; trop inquiète ou trop désinvolte cette famille qui ne sait pas accompagner son ma-lade, ou qui se décharge sur le psychiatre ou ne lui fait pas confiance et qui, de toute façon, intervient trop ou… pas assez. Car l’usager peine, il est vrai, à trouver la bonne entrée, le bon usage de ces institutions sociales. Trop bruyant celui qui cherche à « contrer » le pouvoir mé-dical, à accéder à son dossier, à savoir ce « qu’on lui fait », voire à contester son traitement ; trop exigeant celui qui demande sans cesse de l’information, véri-fiant auprès de l’échelon local ce qu’il a obtenu de l’échelon national, se servant de ses droits pour contester le traitement qui lui est réservé, la réponse qui lui a été apportée, quand elle existe. Et puis finalement, contestataire l’usager qui ne se satisfait pas de la fin de non recevoir qui lui a été signifiée, qui met en cause les textes ou leur interprétation, faisant recours contre les décisions prises par les institutions sociales, les organismes de sécurité sociale, le conseil général, l’État. Compte tenu de ces réalités, les missions d’inspection ne se sont pas conten-tées d’analyser ces phénomènes de liquidation de la retraite, de détection des droits en sécurité sociale et en assurance chômage, d’exercice des droits à l’hô-pital etc. mais ont tenté de resituer ceux-ci dans une vision globale de l’usager : par exemple, qu’en est-il, dans le domaine des retraites, des personnes qui ne

font pas valoir leurs droits à pensions, de celles qui se plaignent du calcul de leur retraite, voire le contestent. Le présent rapport a donc retenu les visions les plus typiques, celles qui of-frent la matière la plus dense à la réflexion. L’addition de ces vues particulières portées par des personnes recourant aux services publics sociaux dans des cir-constances concrètes et banales de leur vie, permet de juger ces services non pas du point de vue de la régularité administrative uniquement, mais en termes d’ef-f icacité réelle. S’il n’était pas envisageable de se mettre à la place des usagers et de pré-tendre s’exprimer en leur nom, il était néanmoins possible de déf inir un cadre d’enquête qui privilégie ce point de vue particulier : un allocataire, un deman-deur d’emploi, un malade, un justiciable sont des personnes singulières, désirant que leur problème du moment soit pris en compte avec sérieux, efficacité, voire humanité. 3) Cette impérieuse nécessité d’une vision pragmatique des usagers, a pré-sidé aux choix méthodologiques de l’IGAS. Il s i ent sur le fonctionnement d’un certain nombre d ’ o rga’naigsmsseasi t ddue ppooirntte rd ue nv juueg edems usagers. À cette fin, toutes les missions ont multiplié les investigations sur le terrain : de manière systématique, elles ont conçu des questionnaires avec un organisme test, puis après validation, ont in-terrogé plusieurs organismes, en nombre significatif, à défaut de viser une vé-ritable représentativité. Il ne s’agissait pas de révéler un comportement moyen des organismes ni même de savoir comment se répartissait la satisfaction des usagers, bonne, mauvaise ou moyenne. En l’occurrence, la recherche a plutôt porté sur les types de relations entre les institutions et les usagers, en vue de dé-f inir quelques préconisations d’amélioration. Tout d’abord, un important travail sur dossiers a été conduit, afin d’éclairer les modes de traitement de l’usager au stade envisagé, les résultats obtenus, et leurs limites. Autant que possible, il convenait d’effectuer cette évaluation en prenant en compte le regard des usagers : en rencontrant des particuliers, dans les lieux ins-titutionnels qu’ils fréquentent comme dans les instances qui les représentent ; en les interrogeant directement, ou leur entourage, comme en psychiatrie ou à l’hôpital. En démultipliant les approches d’investigation, par exemple en parti-cipant à des colloques mêlant des usagers, des chercheurs et des institutionnels, ou en auditionnant des chercheurs se consacrant à ces thèmes, l’IGAS a souhaité enrichir le matériau recueilli et renforcer ainsi sa capacité d’exploitation des en-quêtes conduites sur le terrain. Ce souci de complémentarité a nécessité de confronter, tout au long des mis-sions, les approches entre les équipes. Il a ainsi conduit, notamment, à nourrir le diagnostic porté sur l’accueil des publics par les ASSEDIC avec les leçons ti-rées de la même analyse dans les caisses d’allocations familiales ou dans les

caisses primaires d’assurance maladie ou les organismes de retraite. De même, la situation des malades reçus en psychiatrie a-t-elle bénéficié du contrepoint fourni par l’enquête menée dans les services de médecine chirurgie et obsté-trique. Enfin, les plaintes portées devant l’inspection du travail ont été envisa-gées avec, en arrière fond, l’écho de celles entendues devant les juridictions de l’aide sociale… En définitive, porter sur les institutions sociales le regard de l’usager, c’est s’interdire de justifiera prioril’institution, c’est accepter, y compris pour l’enquêteur, une certaine remise en cause, au même titre que les organismes contrôlés.

***

De ce « voyage », riche et souvent décapant, que retenir ? Le constat d’ensemble est somme toute nuancé. Les institutions sociales ne maltraitent pas leurs usagers, loin s’en faut et ont accompli des progrès consi-dérables au cours des dernières années : les organismes payeurs s’organisent pour verser les prestations dans les meilleures conditions, l’hôpital n’est plus sourd à la satisfaction de ses patients, les juridictions sociales sont le plus sou-vent animées par des responsables motivés et actifs. Pourtant, au-delà de ces quelques exemples, qui pourraient être multipliés, les usagers ont encore des raisons d’être mécontents, parfois pour des raisons particulièrement sérieuses. Cette tension entre des efforts d’amélioration constants et une difficulté toujours plus grande à s’ajuster aux besoins des usagers, est au cœur du pré-sent rapport. Les propositions avancées se situent dès lors dans le champ des réformes des structures ou du droit, plutôt que sous forme de nouvelles mesuresad hocd’ac-cueil ou d’information, l’inspection s’étant efforcée de suggérer systématique-ment une voie de mise en œuvre, une démarche stratégique adaptée aux objectifs énoncés. Plus généralement, l’IGAS a souhaité valoriser les « bonnes pratiques », nombreuses, qu’elle a pu mettre à jour, en vue de proposer leur généralisation, quand ceci lui a paru envisageable. L’ambition de ce rapport est donc de contribuer à une meilleure perception des enjeux des relations entre les institutions sociales, au sens large, et leurs usa-gers, ceci incluant la reconnaissance des améliorations apportées en ce domaine depuis une vingtaine d’années et des difficultés non encore résolues, car le plus souvent renouvelées dans le temps. En éclairant le chemin parcouru depuis sa dernière grande enquête sur le sujet, l’IGAS met donc inévitablement en relief celui qui reste à parcourir, sans

perdre de vue que les usagers d’aujourd’hui et de demain ne peuvent qu’inciter plus encore les services publics à se réformer profondément, pour s’adapter à de nouveaux besoins, tout particulièrement.