Les instruments de la politique de développement durable.

Assemblée Nationale

Description

Blessig (E), Dufau (Jp). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0051339

Sujets

• Développement durable
• Aménagement du territoire
• Politique énergétique
• Protection de l'environnement

Informations

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Extrait

° N 2248 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 avril 2005.

R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N

FAIT

AU NOM DE LA DÉLÉGATION À L’AMÉNAGEMENT ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU (1) TERRITOIRE ,SUR LES INSTRUMENTS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE

PAR MM. J EAN- P IERRE DUFAU ET E MILE BLESSIG

Députés

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(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire est composée de : M. Emile Blessig, président ; MM. Jean Launay, Serge Poignant, Max Roustan, vice-présidents ; MM. André Chassaigne, Philippe Folliot, secrétaires ; MM. Joël Beaugendre, Jérôme Bignon, Jean Diébold, Jean- Pierre Dufau, Louis Giscard d’Estaing, Jacques Le Nay, Patrick Lemasle, Mmes Henriette Martinez, Marie-Françoise Pérol-Dumont.

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SOMMAIRE ___

Pages

INTRODUCTION.................................................................................................................................................................. 7 I – L’AFFIRMATION DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET LA RÉPONSE FRANÇAISE .............................. 11 A.LE DÉVELOPPEMENT DURABLE : LA CONSTRUCTION D’UN RÉFERENTIEL INTERNATIONAL .................................................................................................................................... 11 1.Un nouveau concept pour un monde transformé................................................................ 11 a)Les interrogations des années 1970............................................................................................. 11 b)Une première réponse pour inscrire le développement économique dans la durée : la conférence de Stockholm en 1972........................................................................................... 12 c)La formulation du concept de développement durable : le rapport Gro Harlem Brundtland en 1987 ................................................................................ 12 2.L’élaboration d’un référentiel d’action : le sommet de la Terre à Rio en 1992.................... 13 a)La Déclaration de Rio.................................................................................................................. 14 b)L’Agenda 21................................................................................................................................. 15 c)L’adoption de traités multilatéraux ............................................................................................. 17 d)Un bilan important ...................................................................................................................... 17 3.Depuis 1992 : la mise en œuvre des résolutions de Rio..................................................... 18 a)La diffusion des objectifs du développement durable par les conférences internationales ......... 18 b)Le développement d’instruments internationaux pour la protection de l’environnement............ 18 4.L’échec d’une prise en compte globale ? ............................................................................ 20 e a) Les constats décevants de la 19 session extraordinaire de l’ONU (1997)................................... 20 b)La conférence de Johannesburg (2002) : vers une relance du processus de Rio ? ..................... 21 B.LA STRATEGIE FRANÇAISE POUR LE DEVELOPPEMENT DURABLE............................................... 22 1.Le dispositif administratif ..................................................................................................... 22 a)Le comité interministériel pour le développement durable.......................................................... 23 b)Le conseil national du développement durable............................................................................ 23 c)Le délégué interministériel au développement durable et le comité permanent des hauts fonctionnaires du développement durable ................................................................... 24 2.La stratégie nationale de développement durable .............................................................. 27 a).................. 28Les actions relatives à la dimension sanitaire et sociale du développement durable b)La sensibilisation du citoyen au développement durable............................................................. 28 c)L’action sur les territoires ........................................................................................................... 29 d)Les politiques d’incitation envers les acteurs économiques ........................................................ 30 e)L’action en matière énergétique .................................................................................................. 31 f)La lutte contre les risques naturels et technologiques d’atteintes à la santé et à l’environnement .................................................................................................................... 32

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g)L’inscription du développement durable dans l’action quotidienne des services de l’Etat ......... 33 h)L’action internationale de l’Etat ................................................................................................. 34 C.UNE ACTION PARTIELLE....................................................................................................................... 35 1...................................................................... 35Un dispositif insuffisant et peu mobilisateur ? a)...................................................................................................................... 35Des critiques fortes b)Des limites incontestables............................................................................................................ 37 2.Une démarche partiellement adaptée à l’action à conduire ................................................ 40 a)Le développement durable : une politique dont la conduite est locale et qui implique une forte démarche de concertation.................................................................... 40 b)L’inadaptation des modes d’action administratifs....................................................................... 42 c)La nécessité d’outils nouveaux .................................................................................................... 43 II – QUELS OUTILS POUR UNE POLITIQUE DYNAMIQUE DE DEVELOPPEMENT DURABLE ? ................ 44 A.LES OUTILS JURIDIQUES...................................................................................................................... 44 1.La participation à l’Union européenne................................................................................. 44 a)Les traités européens et leurs implications juridiques................................................................. 44 b)Les politiques de l’Union européenne ......................................................................................... 46 2. L’action du pouvoir constituant : la Charte de l’environnement............................................ 47 a)Le dispositif de la Charte............................................................................................................. 47 b).......................................................................... 49Un nouvel outil pour le développement durable c)...................................................................................... 50Un instrument de stabilisation du débat B.LES OUTILS D’ÉVALUATION ET DE MESURE : L’INDISPENSABLE DÉVELOPPEMENT DES INDICATEURS ................................................................................................................................ 53 1.Quels indicateurs sont nécessaires ?.................................................................................. 53 a)Le préalable de la réflexion stratégique ...................................................................................... 53 b)Indicateurs de situation et indicateurs d’action........................................................................... 54 c)Des indicateurs de situation déclinés par territoire .................................................................... 55 d).................................................................... 56Des indicateurs d’action déclinés par compétences 2.L’élaboration des indicateurs............................................................................................... 57 a)Le rôle central de l’Etat............................................................................................................... 57 b)La nécessaire initiative des acteurs locaux et de la société ......................................................... 58 3.Le travail déjà effectué par l’Etat : les 45 indicateurs nationaux du développement durable .................................................................................................. 59 a)Les indicateurs retenus ................................................................................................................ 59 b)La situation de la France : une présentation graphique éclairante............................................. 60 c)Un dispositif relié aux échelons supranational et infranational.................................................. 64 d)Un instrument évolutif ................................................................................................................. 65 e)Un instrument destiné à fournir des références au débat public ................................................. 66 C................................................................................ 68LES OUTILS POUR LA CONDUITE DES ACTIONS 1.Des outils pour les acteurs locaux....................................................................................... 68 a)spécifiques ............................................................................................................... 68Des actions b)La nécessaire élaboration autonome d’outils adaptés................................................................. 69

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2.L’Etat : un puissant rôle d’appui .......................................................................................... 70 a)Des attentes fortes, des compétences reconnues.......................................................................... 70 b)Construire le débat public, en développant la formation et l’information................................... 71 c)Promouvoir des procédures de certification................................................................................ 74 d)Développer un effort de recherche .............................................................................................. 75 e)Utiliser des processus incitatifs ................................................................................................... 76 3.Quel outil d’intervention de l’Etat dans les territoires ? ....................................................... 76 a)Aménagement du territoire et développement durable ................................................................ 76 b)L’Observatoire des territoires : un outil qui doit intégrer les données du développement durable ........................................................................................................... 77 c)La DATAR : un outil déjà en place .............................................................................................. 78

TRAVAUX DE LA DELEGATION ...................................................................................................................... 81 I. - AUDITIONS ................................................................................................................................................... 81 · MME ANNE-MARIE DUCROUX, PRESIDENTE DU CONSEIL NATIONAL DU DEVELOPPEMENT DURABLE......................................................................................................... 81 · M. JEAN-LUC LAURENT, VICE-PRESIDENT DE LA COMMISSION DES COMPTES ET DE L'ECONOMIE DE L'ENVIRONNEMENT ...................................................................................... 89

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M. CHRISTIAN BRODHAG, DELEGUE INTERMINISTERIEL AU DEVELOPPEMENT DURABLE................................................................................................................................................ 96

M. PIERRE MIRABAUD, DELEGUE A L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET A L’ACTION REGIONALE ............................................................................................................... 103

M. ERIC GUILLON, PRESIDENT DU COMITE FRANÇAIS POUR L’ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT DURABLE (COMITE 21)............................................................................ 110

· M. SERGE LEPELTIER, MINISTRE DE L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ........... 115 II. – EXAMEN DU RAPPORT ........................................................................................................................... 123

CONCLUSIONS ADOPTEES PAR LA DELEGATION .................................................................................... 133

ANNEXES ........................................................................................................................................................ 137 1. AUDITIONS ET ENTRETIENS DES RAPPORTEURS ........................................................................... 137 2. LES TROIS PILIERS DU DEVELOPPEMENT DURABLE ...................................................................... 138 3. DECLARATIONS ET ACCORDS INTERNATIONAUX ........................................................................... 139 4. L’UNION EUROPEENNE ET LE DEVELOPPEMENT DURABLE .......................................................... 140 5. CHARTE DE L’ENVIRONNEMENT ........................................................................................................ 143 6. ORGANISATION ET ACTION ADMINISTRATIVE DE LA FRANCE....................................................... 145 8. INDICATEURS NATIONAUX DU DEVELOPPEMENT DURABLE ......................................................... 150 9. DOCUMENTS DE METHODE DE LA REGION RHONE-ALPES ........................................................... 153

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MESDAMES , MESSIEURS ,

e Le développement industriel du XIX siècle s’est fait au prix de la rupture des équilibres sociaux, de l’exode rural, de la constitution d’une population urbaine ayant pour lot le travail des enfants, la maladie, la misère. Après la e deuxième guerre mondiale, la croissance du XX siècle était elle aussi menacée de noires conséquences : l’épuisement des ressources naturelles de la planète, la déforestation, la désertification, le réchauffement climatique, la montée des eaux consécutive submergeant de larges pans des terres émergées encore capables de nourrir les populations qui y vivent.

Le progrès sert le progrès. Le développement des connaissances scientifiques a pu permettre de percevoir le danger. A partir des années 1970, d’analyses scientifiques en conférences internationales, se sont dessinés les éléments d’un modèle de développement qui maîtrise ces risques destructeurs : le développement durable. Le développement durable ne construit pas le progrès d’une minorité aux dépens de la survie des autres ; il n’assure pas la satisfaction des besoins d’une génération au prix de celle des générations suivantes ; il n’a pas pour conséquence la destruction irréversible des ressources de la planète. Ainsi, le développement durable ne rompt pas la cohésion sociale, il préserve l’environnement, il s’effectue dans le dialogue et la concertation.

Une telle définition a fait du développement durable un concept puissant, au grand pouvoir d’attraction. Qui voudrait promouvoir un développement qui ne serait pas durable ? Qui voudrait assumer délibérément un développement égoïste, éphémère et destructeur ?

Dans la sphère du politique, la référence au développement durable a connu ainsi une expansion extraordinaire. Aujourd’hui, toute solution politique y fait référence. Les critiques aussi, du reste. Il n’est plus de maire qui ne mette en avant le caractère « durable » de chaque réalisation de son mandat ; face à quoi, il n’est plus d’opposant qui n’explique que, contrairement à ce qu’on pourrait croire, la politique du maire n’est pas « durable » du tout.

La formule a ainsi spectaculairement pris le pas sur le concept. Le développement durable n’est plus un guide pour des politiques, c’est un enjeu pour un discours.

Cette situation est très préoccupante. En effet, si la promotion du développement durable a bien pour enjeu la survie de l’Humanité, alors ce doit être un impératif non seulement pour l’Etat, mais pour tous les pouvoirs publics, et

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notamment les collectivités locales, pour les entreprises et finalement chaque citoyen. Il faut que chacun soit pourvu de méthodes et d’outils pour agir. Pour cela, les éléments du développement durable doivent être identifiés et hiérarchisés. Des références objectives doivent permettre d’évaluer les politiques au regard de sa mise en œuvre.

Si ce travail d’identification n’est pas possible, alors il convient de le faire savoir, de façon à ce que cesse le gaspillage d’énergie qu’entraîne la subordination à des critères en réalité inopérants.

Si, enfin la formule a dévoyé le concept, alors il faut remettre à plat les données : il serait grave que des actions erronées prennent trompeusement la place de véritables actions de développement durable, et qu’ainsi une démarche indispensable soit irrémédiablement et illégitimement disqualifiée.

C’est dans ces réflexions qu’il faut trouver l’origine du présent rapport d’information. La Délégation n’a pas voulu préconiser des orientations politiques pour le développement durable. Nul ne considère que l’action politique doive conduire à la dislocation de la société, à la régression économique et à la destruction des richesses naturelles. Chacun souhaite un progrès aussi fort, harmonieux et peu agressif que possible. En revanche, sur les politiques pertinentes à ces fins, s’opposent les analyses et les convictions. Leur dialogue, voire leur confrontation, constitue le débat politique. La Délégation n’a aucune autorité pour fixer des termes à ce débat.

En revanche, deux domaines lui ont paru pouvoir faire l’objet d’un travail fructueux. Le développement durable n’est pas un concept flou. Plusieurs conférences internationales, celles de Stockholm en 1972, de Rio en 1992, de Johannesburg en 2002, en ont progressivement établi les contours, en ont validé l’extension et les développements. Il a paru utile à la Délégation, sur ces bases, d’en retracer l’historique et d’en décrire le contenu et le champ de façon sûre : si le développement durable doit être au centre des politiques publiques, alors il faut en maîtriser le concept pour le manier à bon escient.

Les conférences internationales, notamment celle de Rio, ont aussi abouti à la mise en place d’outils par les Etats. La France, comme d’autres, a adopté une stratégie nationale de développement durable. La Délégation a jugé utile de s’intéresser à la pertinence de ces outils. La stratégie nationale est-elle un outil adapté ? L’Etat ne devrait-il pas se doter d’autres outils ? De plus, si le développement durable doit être un déterminant fondamental de l’action, il concerne chacun ; dès lors, ne faut-il pas que tous les acteurs, et non seulement l’Etat, soient dotés d’outils à cette fin ?

La Délégation s’est intéressé aux trois types d’outils dont on peut disposer dans un Etat de droit : les outils juridiques, c'est-à-dire les normes juridiques, constitutionnelles, législatives, réglementaires, les outils de mesure, c'est-à-dire les indicateurs statistiques, indicateurs de situation et d’action, et enfin les outils pour

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la conduite de l’action, ceux qui permettent d’aller au but, efficacement et sûrement. Elle a entrepris d’évaluer les outils existants et d’étudier si d’autres outils ne devraient pas être créés.

Pour constituer son information, la Délégation a entendu aussi bien les représentants de l’Etat, au premier rang desquels le ministre de l’écologie et du développement durable, que les collectivités locales ou les associations. Grâce à ces auditions, elle a pu construire sa réflexion, et formaliser appréciations et propositions. Elle espère par ce travail, qu’elle soumet à l’Assemblée nationale et au public, avoir fait œuvre utile en faveur d’un aménagement durable du territoire.