Modalités de mise en oeuvre de l'aide sociale à l'hébergement

Inspection Générale Des Affaires Sociales, Laroque Michel, Amghar Yann-Gaël, Geffroy Loic, Zeggar Hayet

Description

Par lettre du 3 mars 2011, la Ministre des solidarités et de la cohésion sociale, dans le cadre des réflexions sur la prise en charge des personnes âgées dépendantes, a demandé à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) l'examen des modalités de mise en oeuvre de l'aide sociale à
l'hébergement (ASH) prévue par l'article L. 231-4 du code de l'action sociale et des familles (CASF), en raison de l'importance de cette aide pour le financement de la partie hébergement de l'accueil en établissement. L'objectif de cette mission est de faire un état des lieux des pratiques départementales
concernant la gestion de cette allocation et de mieux cerner l'ampleur et les motifs du non recours à cette allocation pour les usagers dont les ressources ne suffisent pas à acquitter les charges liées à l'hébergement en établissement.

Sujets

• Politique sociale
• Aide sociale
• Hébergement
• Département
• Alimentation
• Gestion
• Société

Informations

• Publié par: rapports-societe
• Publié le: 01 juillet 2011
• Nombre de lectures: 44
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• Langue: Français

Extrait

Inspection générale
des affaires sociales
RM 2011- 085P
Modalités de mise en œuvre
de l’aide sociale à l’hébergement
RAPPORT
Établi par

Michel LAROQUE Hayet ZEGGAR Yann-Gaël AMGHAR

Membres de l’inspection générale des affaires sociales

Loic GEFFROY
Conseiller général des établissements de santé
- Mai 2011 -IGAS, RAPPORT N°RM2011-085P 5
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Synthèse
Le cadre de la mission

[1] Par lettre du 3 mars 2011, la Ministre des Solidarités et de la cohésion sociale, dans le cadre
des réflexions sur la prise en charge des personnes âgées dépendantes, a demandé à l’Inspection
générale des affaires sociales (IGAS) l’examen des modalités de mise en œuvre de l’aide sociale à
l’hébergement (ASH) prévue par l’article L. 231-4 du code de l’action sociale et des familles
(CASF), en raison de l’importance de cette aide pour le financement de la partie hébergement de
l’accueil en établissement.
[2] L’objectif de cette mission est de faire un état des lieux des pratiques départementales
concernant la gestion de cette allocation et de mieux cerner l’ampleur et les motifs du non recours à
cette allocation pour les usagers dont les ressources ne suffisent pas à acquitter les charges liées à
l’hébergement en établissement.
[3] La mission, tout en rencontrant les principaux responsables nationaux concernés par cette
allocation, s’est rendue dans cinq départements (Cantal, Creuse, Hauts-de-Seine, Seine-Maritime et
Vaucluse) où elle a rencontré les services du conseil général, du payeur départemental, ainsi que
des centres communaux d’action sociale (CCAS) et des établissements d’hébergement des
personnes âgées dépendantes (EHPAD). Elle a, parallèlement, conjointement avec le Haut conseil
de la famille (HCF), diffusé un questionnaire national sur l’ASH adressé à l’ensemble des conseils
généraux de métropole dont elle a réalisé l’exploitation, conjointement avec le HCF.

Le diagnostic

[4] L’ensemble des investigations de la mission, au niveau national et dans les cinq
départements visités, lui permettent d’identifier, au-delà des spécificités locales, quelques éléments
forts de diagnostic sur le fonctionnement de l’aide sociale à l’hébergement et sur son impact sur la
solvabilisation de l’hébergement des personnes âgées dépendantes.
[5] La relative stabilité en volume du nombre d’allocataires de l’ASH malgré une augmentation
importante de la population âgée hébergée suggère un recul progressif de la couverture des besoins
sociaux auxquels elle est censée répondre, et ce malgré une augmentation importante des tarifs
d’hébergement.
[6] La complexité des règles nationales ou locales de l’ASH, en particulier du fait de l’obligation
alimentaire et de la récupération sur succession, se combine à une diversité des pratiques
départementales portant notamment sur le champ et les barèmes de l’obligation alimentaire, dont la
publicité est aujourd’hui limitée ; cette insécurité juridique renforce le caractère dissuasif de ces
deux composantes de cette aide sociale.
[7] La longueur de l’instruction de l’ASH, essentiellement liée à la recherche des informations
sur les obligés alimentaires et au circuit des dossiers de demandes entre établissements, centres
communaux d’action sociale et conseils généraux constitue un dernier élément de dissuasion, en
particulier pour les établissements d’hébergement.
[8] Le coût de gestion de l’ASH, difficile à mesurer précisément faute de pouvoir intégrer celui
des établissements, des centres communaux d’action sociale, des conseils généraux, des services
payeurs, est vraisemblablement élevé au regard des sommes concernées et du nombre de
bénéficiaires.


4 IGAS, RAPPORT N°RM2011-085P
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Les recommandations

[9] Ces éléments de constats conduisent la mission à formuler les principales recommandations
suivantes.
 Approfondir les réflexions menées par ailleurs sur la maîtrise et la cohérence des tarifs
d’hébergement
[10] Leur mode de construction en fait davantage le solde des composantes relatives aux soins et
à la dépendance des budgets des établissements, qu’à la définition d’un véritable prix de
l’hébergement. L’ASH étant une aide différentielle, toute piste de réforme mérite d’être
accompagnée d’une action déterminée sur les tarifs pratiqués, dont le caractère de variable
d’ajustement du budget des établissements (notamment publics) renchérit automatiquement les
dépenses d’ASH. Cette action sur les tarifs d’hébergement pourrait également être assortie d’un
meilleur suivi par les conseils généraux des pratiques d’admission des établissements d’une part, et
du taux d’occupation des places habilitées par des bénéficiaires de l’aide sociale d’autre part.

 Sur la mise en œuvre de l’obligation alimentaire dans le cadre de l’aide sociale à
1l’hébergement , la mission envisage deux options :
o son maintien avec des aménagements substantiels,
o la suppression de la subsidiarité de l’ASH par rapport à l’obligation alimentaire,
comme pour toutes les autres prestations d’aide sociale.

[11] Le maintien de l’obligation alimentaire pourrait être assorti de mesures d’équité (réduction
du champ aux enfants et détermination d’un barème légal, national, public), d’efficacité
(simplification de l’instruction par suppression du passage par les centres communaux d’action
sociale) et de cohérence (donner la pleine compétence aux conseils généraux de déterminer son
montant global et par obligé; unifier le contentieux au sein des CDAS)
[12] La suppression de la subsidiarité de l’ASH par rapport à l’obligation alimentaire est le
scénario privilégié par la mission. L’obligation alimentaire ne semble plus comprise par les
demandeurs et leurs familles. Restant en vigueur pour la seule ASH parmi les prestations d’aide
sociale, sa mise en œuvre suscite des conflits et des contentieux dont l’impact sur des personnes
vulnérables est, selon les interlocuteurs de la mission, désastreux. Au-delà de son effet dissuasif,
elle renforce la situation de dépendance des personnes âgées vis-à-vis de leur entourage familial et
on ne peut exclure, ni dénombrer, les maintiens à domicile, décidés par les obligés, nuisibles à la
personne âgée.
[13] Un certain nombre de dysfonctionnements de l’ASH disparaîtraient (diversité des barèmes,
délais et complexité d’instruction, contentieux, coût du recouvrement) avec l’obligation
alimentaire.
[14] Ce scénario aurait des conséquences financières par la disparition d’une recette d’abord, par
l’augmentation du nombre de demandeurs surtout.
[15] Parce que l’obligation alimentaire, combinée avec la récupération sur succession, est
aujourd’hui un frein aveugle au recours à l’aide sociale, qui agit selon les con