Politique de la ville - Perspectives françaises et ouvertures internationales

Noémie Houard, Centre D'Analyse Stratégique

Description

Quels contours donner aujourd'hui à la politique de la ville ? Ce rapport entend nourrir le débat sur le PNRU (Programme national de rénovation urbaine) lancé en 2003, et, plus largement sur la politique de la ville. Il souhaite également alimenter les réflexions sur « l'égalité territoriale » ou sur la « mobilisation du peuple et de la société ». Comment traduire ces orientations dans la politique de la ville ? Cette étude s'enrichit aussi de l'analyse comparative de politiques publiques menées à l'étranger : Allemagne, Etats-Unis, Pays-Bas, Royaume-Uni afin d'éclairer les débats nationaux. L'accent est placé sur la mobilité sociale et résidentielle des habitants, sur leur participation aux processus de décision et aussi sur le besoin d'instruments statistiques permettant le suivi des parcours.

Sujets

• Ville
• Zone urbaine sensible
• Agence nationale pour la rénovation urbaine
• Urbanisme
• Rénovation urbaine
• Banlieue
• Discrimination
• Territoire
• Environnement

Informations

• Publié par: rapports-territoire-environnement
• Publié le: 01 décembre 2012
• Nombre de lectures: 57
• Licence : En savoir +
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

2 2 RAPPORTS n o 0 5 1 2 & DOCUMENTS

Politique de la ville Perspectives françaises et ouvertures internationales

Questions sociales

Travaux coordonnés par Noémie Houard

Politique de la ville

2012

Perspectives françaises et ouvertures internationales

Gideon Bolt, Marion Carrel, Julien Damon Laurent Davezies, Jacques Donzelot Renaud Epstein, Philippe Estèbe Thomas Kirszbaum, Christine Lelévrier Yannick L’Horty, Pascale Petit, Susan J. Popkin Brett Theodos, Rebecca Tunstall Ronald van Kempen, Agnès van Zanten Ralf Zimmer-Hegmann

Travaux coordonnés par Noémie Houard

Vincent Chriqui Directeur général du Centre d’analyse stratégique

Avant-propos

  u moment où s’ouv A qitilop uta élae  dpe re e     l d a e c l o a n v c i e ll r e t , a l ti e o   n C   e s n u t r r l e a     d p ’ r a o n c a h l a y i s n e e     stratégique a souhaité apporter sa contribution au débat public et à la réflexion gouvernementale. Au-delà du bilan qu’il dresse du PNRU, le programme national de rénovation urbaine lancé en 2003, ce rapport a pour originalité de présenter des stratégies déployées dans d’autres contextes nationaux, ce qui permet de jeter une lumière neuve sur nos débats hexagonaux.

Toutes les contributions de cet ouvrage s’enrichissent en effet de perspectives internationales. La dernière partie est même consacrée à l’étude systématique des politiques urbaines menées dans quatre pays – l’Allemagne, les États-Unis, les Pays-Bas et le Royaume-Uni – qui se distinguent par leur histoire, leur régime de protection sociale, leur mode d’articulation entre sphères publique et privée, et par la nature des relations entre leurs échelons locaux et nationaux. D’un contexte à l’autre, les réponses varient. Aucune n’est exempte d’effets pervers, aucune n’échappe aux difficultés de mise en œuvre. Le constat n’en demeure pas moins le même partout : les démarches politiques ascendantes et participatives améliorent les relations entre les habitants et les acteurs locaux. Elles ont, en parallèle, des effets positifs sur les perceptions des habitants, notamment en atténuant le sentiment d’insécurité et en améliorant la qualité de vie ressentie.

D’où la première conclusion à tirer des pages qu’on va lire : pour gagner en efficacité, la politique de la ville doit adopter une approche décisionnelle résolument

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ascendante, participative, et ancrée localement. Ensuite, soulignant l’importance des représentations, ce rapport invite à corriger le regard et à considérer les quartiers non comme des puits de problèmes mais comme des gisements de ressources. Enfin, en termes d’objectif, un glissement s’opère, l’idéal de mixité sociale cédant le pas aux efforts en faveur de la mobilité sociale et résidentielle des habitants.

Pour aller dans ce sens, il nous faut encore construire ou parfaire les outils de l’observation. Malgré les progrès accomplis dans la connaissance des territoires, grâce à l’Observatoire national des zones urbaines sensibles, il reste difficile aujourd’hui d’appréhender les parcours des personnes et d’identifier les mécanismes sous-jacents producteurs d’inégalités, de discrimination et d’exclusion. Dotée de tels instruments, la politique de la ville pourra servir d’aiguillon aux politiques sectorielles – urbaines, économiques et sociales –, veiller à leur adaptation selon les besoins des quartiers et des habitants. Ces quartiers pourront alors jouer effectivement une fonction de sas, voire de tremplin, pour les ménages qui y résident.

Ce rapport s’inscrit clairement dans la continuité des travaux du Centre d’analyse stratégique ces dernières années. Nos analyses sur le thème de la ségrégation 1 – peut-on parler de « ghettos » français ? –, sur ces fameux « effets de quartier » qui détermineraient ou non les comportements individuels 2 , ou encore sur la participation des habitants 3 , esquissaient déjà ces orientations stratégiques.

Je tiens à remercier l’ensemble des chercheurs, français et étrangers, qui ont contribué à l’élaboration de ce rapport, dont le mérite essentiel est de proposer une approche constructive de la politique de la ville, parfois décriée – à hauteur des espoirs placés en elle – mais toujours nécessaire, réformable et innovante.

(1)Boisson M. (2010), « Des "ghettos" français : abus de langage ou réalité ? Le débat sur la ségrégation à l’heure de la réforme de la politique de la ville »,La Note de veille, n° 178, Centre d’analyse stratégique, juin. (2) Houard N. (2011), « Des «effets de quartier» à la politique de la ville. Perspectives internationales », novembre,La Note d’analyse, n° 249, Centre d’analyse stratégique, novembre. (3) Carrel M. et Houard N. (2012), La participation des habitants : trois pistes pour rénover la politique de « la ville »,La Note d’analyse, n° 278, Centre d’analyse stratégique, septembre.

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Sommaire

Introduction   7 ___________________________________________________________________________________ Noémie Houard

Première Partie – Les orientations stratégiques de la politique de la ville

Les lieux et les gens  ________________________________ 19 _____________________________________ Jacques Donzelot

Politique de la ville, rénovation urbaine, égalité territoriale :   quelle est la nature du problème ? ________________________________ _______________ 33 Renaud Epstein

Deuxième Partie – Faire du quartier et de ses habitants un aiguillon pour transformer l’action publique

Quelle solidarité pour les quartiers populaires ? ________________ 53 ___________   Laurent Davezies et Philippe Estèbe

La participation des habitants : codécision, débat public et « pouvoir d’agi » dans les quartiers populai ________________________ r res   69 Marion Carrel et Noémie Houard

Troisième Partie – Adapter les politiques de droit commun pour promouvoir la mobilité sociale des habitants

Mobilité et choix résidentiels : quels enjeux pour les politiques publiques ?  ________________________________________ 91 _ ____________ Noémie Houard et Christine Lelévrier

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p iques de choix de l’écol ________________________ Les olit e et leurs effets   111 Agnès van Zanten

Ouvrir l’accès à l’emploi dans les quartiers par des politiques publiques mieux ciblées _ ________________________________ 131 Yannick L’Horty et Pascale Petit

Quatrième Partie – Les enseignements des expériences étrangères

La stratégie nationale de renouvellement urbain au Roy ume-Uni (1998-2010) _____________________________________________________ a 149 Rebecca Tunstall

Les politiques urbaines aux Pays-Bas ________ _________________________________ 163 Gideon Bolt et Ronald van Kempen

Le programme « Ville sociale » en Allemagne ______________________________ 175 Ralf Zimmer-Hegmann

Les politiques de développement te _______ 189 rritorialisées aux États-Unis   Brett Theodos et Susan J. Popkin

Conclusion  Variations autour de la politique de la ville _________________________________   207 Julien Damon

Postface  La politique de la ville ici et ailleurs : la tentation d’en finir avec q stion in _________________ 217 une ue terminable   Thomas Kirszbaum

Les auteurs   233 ________________________________________________________________________________

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Les contributions rassemblées ici n’engagent que leurs auteurs.

Introduction

Noémie Houard

E   gnmene t ! » g elevuo02 e ,21ocn brtoernem ahc el snoegagne  1 ans ce contexte,.D  nd ec ppar troetne oi ntrtanoecalc ncé a lant  : s ertiarQu«  nourrir le débat français sur le Programme national de rénovation urbaine (PNRU) et plus largement sur la politique de la ville. Il souhaite dans le même temps alimenter les réflexions sur plusieurs autres chantiers ouverts depuis l’alternance politique, qui ont trait à l’« égalité territoriale » et à la « mobilisation du peuple et de la société » 2 . Comment traduire ces orientations dans la politique de la ville ? Quelles leçons tirer d’analyses et d’expériences étrangères ?

Née au début des années 1980, cette forme d’intervention publique désigne à l’origine les actions en faveur du « développement social des quartiers ». Elle n’est formellement dénommée « politique de la ville » qu’au tournant des années 1990. Annonçant, en décembre 1990, la création d’un ministère de la Ville, à Bron, lors des Assises de la mission « Banlieues 89 », le président de la République formule le problème à traiter en dénonçant la « terrible uniformité de la ségrégation, celle qui regroupe des populations en difficulté dans les mêmes quartiers, qui rassemble les enfants d’origine étrangère dans les mêmes écoles »   et circonscrit la cible aux « quatre cents quartiers qui sont les plus en difficulté » 3 . S’il est possible d’identifier quelques principes structurants de cette action publique – globalité, partenariat, territorialisation –, la politique de la ville n’en paraît pas moins fluctuante au cours des trois dernières décennies : • son champ d’application, qui recouvrea priori la fois l’aménagement à urbain, le logement, l’action sociale, l’éducation, le développement

(1) Discours de François Lamy, ministre délégué chargé de la Ville, devant l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, 27 juin 2012. (2) Discours de politique générale de Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, à l’Assemblée nationale, 3 juillet 2012. (3) « Discours d’ouverture par monsieur François Mitterrand, président de la République »,inMission Banlieues 89 (1990),ensembles, Assises de Bron, 4 et 5 décembre 1990Pour en finir avec les grands , Paris, p. 12sq.

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économique, l’insertion professionnelle, la sécurité, tend à se recentrer sur le levier urbain au cours des années 2000 ; ses modalités de gouvernance oscillent entre plusieurs orientations : une politique expérimentale, contractuelle et partenariale, définie au niveau local ; et, au contraire, une politique définie au niveau national, déclinée localement suivant une logique d’appel à projets, sans véritable négociation 1 contractuelle ; sa cible, qui n’a cessé de se métamorphoser depuis les 16 quartiers-pilotes désignés en 1982 jusqu’aux 215 quartiers prioritaires du Plan Espoir Banlieues, en passant par les 750 zones urbaines sensibles (ZUS) éligibles au PNRU, paraît instable et parfois peu lisible ; enfin, en ce qui concerne les orientations stratégiques, plusieurs options ont pu être adoptées, qui renvoient à des représentations des quartiers bien distinctes, depuis les « quartiers-ressources » des années 1980, qu’il convenait de valoriser, jusqu’aux « quartiers-problèmes » des années 2000, qu’il fallait à tout prix banaliser, en passant par les « quartiers-symptômes » des années 1990, qu’il s’agissait d’utiliser comme aiguillon pour transformer les politiques de droit commun et traiter ainsi des mécanismes d’exclusion plus structurels 2 .

Au-delà de ces fluctuations historiques, le PNRU, lancé par la loi du 1 er  août 2003, marque une certaine rupture. En mobilisant l’essentiel des financements dédiés aux quartiers prioritaires, la rénovation urbaine recentre la politique de la ville sur l’aménagement urbain. Les changements sont profonds puisque le PNRU tend principalement à réduire les concentrations de pauvreté en cherchant à modifier la physionomie des quartiers, par la diversification des statuts d’occupation et le développement d’une offre de logements destinée aux classes moyennes. En termes de gouvernance, le PNRU se démarque nettement de la logique contractuelle jusqu’alors privilégiée dans la politique de la ville avec la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et le lancement d’appels à projets mettant en concurrence les collectivités territoriales – une logique aujourd’hui classique décrite comme une forme de

(1) Donzelot J. et Estèbe P. (1994),animateur. Essai sur la politique de la villeL’État , Paris, Éditions Esprit ; Epstein R. (2005), « Gouverner à distance »,Esprit, n° 11, novembre, p. 96-111. (2) Kirszbaum T. et Epstein R. (2010),Synthèse de travaux universitaires et d’évaluation de la politique de la ville, Rapport remis à l’Assemblée nationale, tome 2, n° 2853 ; Lelévrier C. (2010), « Du développement social à la rénovation urbaine : ruptures ou ajustements dans les politiques de la ville »,Recherche sociale, n° 195, juillet-septembre, p. 51-69 ; Estèbe P. (2004), « Les quartiers, une affaire d’État, un instrument territorial », inLascoumes P. et Le Galès P.,Gouverner par les instrumentsParis, Presses de Sciences Po, p. 47-70.,

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