Rapport d'information déposé par la commission des affaires européennes sur l'approfondissement démocratique de l'Union

Assemblée Nationale. Commission Des Affaires Européennes, Auroi Danielle

Description

« La Commission des affaires européennes a engagé un travail continu sur l'approfondissement démocratique de l'Europe afin d'encourager l'Assemblée nationale à se saisir de la question de l'avenir de l'Union. Dans ce contexte, le présent rapport d'étape expose quelques grandes propositions de la présidente Danielle Auroi pour refonder l'équilibre des pouvoirs en Europe et donner aux institutions les moyens de répondre aux attentes citoyennes. Il rassemble en outre les comptes rendus des auditions de la Commission sur ce sujet. Le rapport propose une vision résolument audacieuse pour approfondir l'ancrage parlementaire du Gouvernement économique européen. Il suggère d'étendre la coordination aux nécessaires convergences fiscales, sociales et environnementales et à la valorisation des biens publics européens. L'Union toute entière se doit de devenir plus solidaire. Pour y parvenir, il lui faut lancer un service public européen de la transition énergétique et de l'environnement, et disposer de ressources propres, assises notamment sur un impôt européen de solidarité sur la fortune et une contribution climat énergie. Une évolution de cette ampleur appelle des changements institutionnels profonds, passant par la création d'une Assemblée des peuples, qui réunirait les représentants des Parlements nationaux, et la rénovation des institutions existantes, qui doivent procéder plus directement des choix effectués par les citoyens dans les élections européennes ». Source : Assemblée nationale

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• Union européenne

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Extrait

o N 1200 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUATORZIÈME LÉGIS LATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 25 juin 2013. RAPPORT D’INFORMATION DÉPOSÉ (1) PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES surl’approfondissement démocratique de l’Union ,

ET PRÉSENTÉ me PAR M Danielle Auroi, Députée ——

(1) La composition de cette Commission figure au verso de la présente page.

me La Commission des affaires européennes est composée de :AUROI,M Danielle présidente; mes M Annick GIRARDIN, Marietta KARAMANLI, MM. Jérôme LAMBERT, Pierre LEQUILLER, me vice-présidents; MM. Christophe CARESCHE, Philip CORDERY, M Estelle GRELIER, M. André SCHNEIDER,secrétaires ;MM. Ibrahim ABOUBACAR, Jean-Luc BLEUNVEN, Alain me BOCQUET, Emeric BREHIER, Jean-Jacques BRIDEY, M Nathalie CHABANNE, M. Jacques me CRESTA, M Seybah DAGOMA, M. Yves DANIEL, MM. Charles de LA VERPILLIÈRE, me me Bernard DEFLESSELLES, M Sandrine DOUCET, M. William DUMAS, M Marie-Louise me FORT, MM. Yves FROMION, Hervé GAYMARD, M Chantal GUITTET, MM. Razzy me HAMMADI, Michel HERBILLON, Marc LAFFINEUR, M Axelle LEMAIRE, MM. Christophe me LÉONARD, Jean LEONETTI, Arnaud LEROY, Michel LIEBGOTT, M Audrey LINKENHELD, MM. Lionnel LUCA, Philippe Armand MARTIN, Jean-Claude MIGNON, Jacques MYARD, Michel me PIRON, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Arnaud RICHARD, M Sophie ROHFRITSCH, me MM. Jean-Louis ROUMEGAS, Rudy SALLES, Gilles SAVARY, M Paola ZANETTI.

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SOMMAIRE ___

RÉSUMÉ DU RAPPORT ..............................................................................................7

SUMMARY OF THE REPORT ....................................................................................14

INTRODUCTION .........................................................................................................21

I. SE SAISIR AVEC AUDACE DU DÉBAT SUR L’AVENIR DE L’EUROPE .............25 A. ÉVITER DE FAIRE DE L’EUROPE LE BOUC ÉMISSAIRE DE NOS DIFFICULTÉS .... 25 1. Sans l’Europe, les Etats auraient subi une crise plus violente encore 26 2. La crise européenne de 2010 est la crise des égoïsmes nationaux ... 27 a) Une Union économique et monétaire interrompue à mi-chemin................ 28 b) Des nations qui hésitent à laisser l’Europe se saisir d’enjeux éminemment politiques ............................................................................... 30 3. La sortie de la crise passe par plus d’Europe, et en particulier par une Europe de l’énergie et du climat ................................................... 31 B. S’ARMER POUR RÉUSSIR LE GRAND DÉBAT SUR L’EUROPE ................................ 33 1. Sortir des faux débats et des faux semblants...................................... 33 a) La querelle désuète de la souveraineté....................................................... 33 b) La prétendue neutralité des règles.............................................................. 34 c) Le mythe de l’unanimité .............................................................................. 35 d) Se résigner au statu quo, c’est accepter de continuer de mener une politique concentrée sur le seul grand marché .......................................... 36 2. Formuler des propositions audacieuses pour s’approprier le débat sur l’avenir de l’Europe ........................................................................ 36

II. UNE EUROPE ANCRÉE DANS LA DÉMOCRATIE ET ADOSSÉE À SES PARLEMENTS............................................................................................................37

Pages

— 4 — A. QUE FAIRE ENSEMBLE ? UNE EUROPE COALISANT LES FORCES DES NATIONS ET PRENANT TOUTE SA PART POUR RÉPONDRE AUX DÉFIS DU E XXI SIÈCLE ................................................................................................................... 37 1. Stopper la défiance en fondant notre union monétaire sur une solidarité sans faille.............................................................................. 37 2. Garantir la convergence des politiques par la délibération démocratique au sein d’un parlement des parlements........................ 41 a) Sortir du piège d’une gouvernance arc-boutée sur des règles punitives.... 41 (1) Les règles rigides et le risque d’une « Europe gendarme »......... 41 (2) Les contrats et la menace d’une « Europe maison de redressement » ............................................................................................................................ 43 b) Construire un gouvernement économique qui prenne en compte tous les éléments du bien-être commun ................................................................... 44 (1) Valoriser les biens publics européens financés par les États et lutter contre tous les dumpings..................................................................................... 44 (2) Ancrer le Gouvernement économique dans la démocratie, en y associant les parlements nationaux...................................................................... 46 3. L’Europe doit prendre le relais des Etats pour assumer des missions que ceux-ci ne peuvent remplir seuls ................................... 46 a) Fonder les services publics européens de l’énergie et de la transition écologique, de l’aménagement des territoires et de l’industrie ................. 46 b) Asseoir l’action européenne sur des financements innovants, l’impôt européen sur la fortune et la contribution énergie climat.......................... 48 B. COMMENT RENOUER AVEC LES PEUPLES ? LA CLARIFICATION DES RESPONSABILITÉS ENTRE DES INSTITUTIONS COMMUNES LIBÉRÉES DE L’EMPRISE DES NATIONALITÉS ET LA CRÉATION D’UNE ASSEMBLÉE DE PARLEMENTS NATIONAUX.......................................................................................... 50 1. Des institutions qui ne disposent pas aujourd’hui d’une légitimité à la mesure de ce qu’implique l’union politique ...................................... 52 a) Une complexité et une confusion ne permettant plus d’encourager la formulation d’une vision ambitieuse et de programmes clairs pour l’Europe ...................................................................................................... 52 b) L’impasse de l’intergouvernemental .......................................................... 54 2. Pour une Union puisant ses forces dans la démocratie parlementaire ....................................................................................... 57 a) Constituer rapidement un gouvernement économique européen, doté de son indispensable volet parlementaire ....................................................... 57 (1) Bâtir à partir d’une zone euro ouverte aux volontaires ............... 57 (2) L’indispensable pendant parlementaire, construit à partir de la Conférence budgétaire ........................................................................................ 58 b) Insuffler la démocratie à tous les Etats d’une Union clarifiée ................... 61 (1) Conforter les institutions chargées de représenter “le” peuple européen.............................................................................................................. 62

— 5 — (a) Un Parlement « des Européens »..........................................................62 (i) Réussir les élections de 2014 pour que les citoyens aient un réel choix sur l’avenir de l’Europe ...............................................................................................62 (ii) Un vrai parlement fondé sur le principe « une personne une voix » et doté du droit d’initiative...............................................................................................63 (b) Recentrer la Commission européenne sur son rôle de force de proposition en la faisant procéder directement du peuple européen...................................................63 (2) Instituer une assemblée des parlements pour représenter “les” peuples des Etats membres.................................................................................. 64

TRAVAUX DE LA COMMISSION ...............................................................................67 Examen du présent rapport d’information...................................................... 67 Communication de la présidente Danielle Auroi sur la mission effectuée par le Bureau de la commission à Bruxelles les 3 et 4 décembre 2012 ..... 70 Audition de M. Jean-Louis Bourlanges, ancien député européen, professeur associé à l’IEP de Paris, sur les défis d’une intégration européenne renforcée et de l’approfondissement démocratique de l’Union........................................................................................................ 76 Audition, conjointe avec la commission des Affaires étrangères, de M. Jacques Delors, ancien président de la Commission européenne, sur l’avenir de l’Europe ................................................................................... 86 Audition, conjointe avec la commission des Affaires étrangères et avec la commission des Affaires européennes du Sénat, de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué auprès du ministre des affaires étrangères, chargé des affaires européennes, et de M. Michael Link, ministre délégué aux affaires européennes d’Allemagne, sur les conclusions du Conseil européen ...................................................................................... 106 Table ronde, conjointe avec la commission des affaires européennes du Sénat et avec les membres français du Parlement européen, sur l’approfondissement démocratique de l’Union et l’intégration solidaire, avec la participation de M. Jean Arthuis, M. Daniel Cohn-Bendit, me M Agnès Bénassy Quéré, M. Jean Pisani-Ferry et M. Yves Bertoncini 120 Audition de M. Jean-Claude Trichet, ancien président de la Banque centrale européenne, gouverneur honoraire de la Banque de France .... 142 Audition de M. Thomas Piketty, économiste, directeur d’études à l’Ecole des hautes études en sciences sociales, professeur à l’Ecole d’économie de Paris, sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire 155 Audition de M. Serge Guillon, secrétaire général des affaires européennes 165 Communication de la Présidente Danielle Auroi sur la mise en place de la Conférence budgétaire, prévue par l’article 13 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance............................................. 179

— 6 — Table ronde sur l’avenir de l’Union européenne, avec la participation de me M Cynthia Fleury, professeur de philosophie politique, vice- me présidente d’EuropaNova ; M Françoise Vergès, politologue ; M. Patrick Viveret, philosophe et essayiste ; M. Guillaume Duval, économiste, rédacteur en chef d’Alternatives Economiques ; M. François Hartog, historien ................................................................. 182

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE ........................................................................................ 201

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RÉSUMÉ DU RAPPORT

La Commission des affaires européennes conduit depuis l’automne 2012 des travaux sur l’approfondissement démocratique de l’Europe.

Dans ce cadre, la rapporteure a souhaité dessiner dans le présent rapport d’étapequelquesgrandespropositions sur cequipourrait constituer une nouvelle visionpour notre Union.Leur ambition est d’inviter à la discussion, de nourrir le débat, d’encourager chacun àprendre sapart dans lagrande réflexion sur l’Europe de demain.

Le nécessaire débat sur l’avenir

Ce rapport est fondé sur la convictionque ledébat sur l’avenir de l’Europe ne peut plus être différé, que le fonctionnement de l’Union, aujourd’hui,peine à répondre aux attentes citoyennes. Si l’Europe continue ainsi, si nous demeurons figés à regarder l’Union abîmer irrémédiablement son lien avec ses peuples, les pires démagogues risquent de confisquer à leurprofit le scrutin européen de 2014. Et les résultats seront un coupde tonnerre, mais un coupde tonnerre dans un ciel depuis bien longtemps orageux.

Si l’on veut que l’Union joue la part que les peuples attendent d’elle, si l’on veut sortir dupiège de l’austérité, cepoison lentqui paralyse nos économies et ronge nos sociétés, si l’on veut se donner une chance depeser collectivement demain dans le monde, nous devonsrefonder l’équilibre despouvoirs à Bruxelles. Nous devons remettre entre les mains du peuple, le seul légitime à agir, la détermination des choix fondamentaux.

Pouryparvenir, il importe d’abord de se débarrasser dequelques faux débats etfaux-semblants.

Lepremierpiège de tout débat sur l’Europe réside dans la notion de souveraineté.

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Elle fige artificiellement les positions selon des points de vue artificiels et périmés, opposant des « souverainistes » arc-boutés sur des souverainetésque, bien souvent, les nations ont dans les faits perdues depuis longtemps et des « fédéralistes » qui ne peuvent raisonnablement songerque l’on confie des compétences décisives à un « Bruxelles »qui n’a actuellementpas la légitimitépour les exercer. Car, sur l’essentiel et singulièrement en matière économique, il n’y aque dessouverainetés d’ores et déjàpartagées, où les décisions seprennent, notamment en matière économique, dans une zone mêlée où se rencontrent, interagissent et se contrôlent mutuellement les souverainetés nationales et européennes.

L’enjeu est donc moins departager telle ou telle souverainetéque de clarifier les choses en fixant clairementqui faitquoi, etpar conséquent en donnant la possibilité au peuple de contrôler et de changer depolitique. À défaut, souverainetépartagée signifie souvent défaussement de responsabilités, chaque niveau trouvant dans l’autre le prétexte utile à son indécision ou son impuissance.

Laprédilectionpour des règles, à l’image du fétichisme des 3 %, est aussi dangereuse, enparticulier dans le champ de l’économie. Elle donne l’illusion que les nations pourraient se contenter du respect dequelquesprincipes simplespour être ensuite libres de faire dans leur coin cequi leur chante. Cela s’apparente à l’ambition de fonder un code de la route sur l’unique principe que l’on doit s’arrêter au feu rouge.

Une autre notion à contester estl’illusion de l’unanimité indépassable, le mythequ’il faut obligatoirement être 28pour avancer. Or l’Union a toujours trouvé les moyens de laisser les plus déterminés aller de l’avant.

Et un dernierpréjugé doit être rejeté : lesentimentque le combat serait perdu d’avance, que toute nouvelle ambition serait vouée à coaliser les forces conservatrices de l’Europe. Mais se résigner à l’Europe tellequ’elle est, c’est accepterqu’elle soit avant tout un grand marché obsédé par la concurrence.

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Une visionpour l’Europe de demain

Débarrassé de cespréjugés, il estpossible de dessiner àgrand trait une vision pour l’Europe de demain.

Un gouvernement économique où les efforts des nations sont coalisés et mis en cohérence

L’urgence commande d’abord de stopper la défiance. Pour cela il faut mettrefin à la fragmentation des marchés financiers et des dettes souveraines des États de la zone euroqui les offrent en pâture à la spéculation et auxpaniques épisodiques de la finance mondialisée.

L’union bancaire a, dans cet esprit, fait des progrès considérables, et l’essentiel est bienqu’à terme les États soient libérés de la redoutable hypothèque du financement isolé de risques bancaires qui dépassent très largement leurs moyens.

Mais, même libérés des risques des sauvetages des systèmes financiers, les États demeureront exposés aux dangers mortels du financement de leurs dettes publiques sur les marchés. La banque centrale a fait beaucoupim en posant, dans les faits, unplafond aux tauxque les marchéspeuvent facturer aux États. Toutefois, cette solution n’est que provisoire.

Il faudra bien avancer vers deseurobonds, ne serait-ce que pour avoirquelque visibilité sur les taux à long terme. Il estpossible de formuler dès àprésent despropositionsprécises, assises sur leprojet des experts de la Chancellerie allemande d’un fond d’amortissement collectif des dettes supérieures à 60 % du PIB.

Il en va de mêmepour l’institution rapide d’unmécanisme de compensation des chocs asymétriques, par exemple fondé sur les assurances chômage, sur lequel il faudra tôt ou tard avancer si l’on veutque notre zone euro aitquelque chance de durer.

En contrepartie de ces solidarités assumées, lespolitiques économiques nationales devront êtreresponsables et plus disciplinées, mais aussiplus convergentes.

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Pouryparvenir, il est infinimentpréférable demettre enplace des procédures de décision efficaces et transparentes, aptes à créer une réelle confiance entre lespartenaires,plutôtque de s’en remettre à des règles rigides.

Le fétichisme des chiffres,qui caractérise lespactes de stabilité sans cesse révisés, s’est en effet révélée être une impasse. L’idée des contrats doit aussi être explorée avecprudence. Ces contrats risquent fort d’être une occasion de plus pour les Gouvernements de se défausser sur l’Europe de toutes les mesures douloureuses, opportunément couchées noir sur blanc dans de nouveaux diktats transformant notre Union en une maison de redressement qui s’aliénera unpeuplus sespeuples.

Tournant le dos à cesprocédures disciplinaires, il estpossible de parcourir un cheminplus audacieux, etplus démocratique, où les grands choix économiques communs, comme la surveillance régulière despolitiques nationales, seraient effectués dans l’enceinte légitimepour le faire, une assemblée issue des parlementsdont la Conférence budgétaire serait l’embryon.

Surtout, les choix à terme effectuéspar cette assemblée seraient faits àpartir d’une évaluation étendue et non biaisée de tous les aspects et de toutes les conséquences des politiques nationales.

Ainsi les intérêts facturés aux États sur leseurobonds pourraient être majorés ou minorés, en fonction des éléments « négatifs »qui affectent les conditions de vie communes, les dumpings fiscaux, sociaux et environnementaux au même titre que les dérapages budgétaires, et des éléments «positifs », lesbienspublics européens comme la défense, le soutien aux énergies renouvelables, la sauvegarde d’une base industrielle…, par lesquels un État finance seul des élémentsqui ensuiteprofitent naturellement à tous.