Rapport d'information déposé par la Commission des finances [...] en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur la gouvernance des universités dans le contexte de la LOLF

De L'Économie Générale Et Du Plan, Bouvard Michel, Assemblée Nationale. Commission Des Finances, Claeys Alain

Description

Disposant d'une enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de la Commission des finances sur l'efficience et l'efficacité des universités, la mission d'évaluation et de contrôle a mené de nombreuses auditions et tables rondes qui ont permis de mesurer la grande diversité du paysage universitaire français et d'évaluer ses faiblesses. Les lacunes de la gouvernance du système universitaire s'observent à deux niveaux : l'Etat, d'une part, manque de vision stratégique, les universités d'autre part, n'ont souvent pas de projet commun d'établissement et réalisent une gestion comptable et financière qui n'est pas assez rigoureuse. Ce rapport présente quelques leviers qui doivent permettre aux universités de mieux assumer leur autonomie.

Sujets

• Université
• Loi organique relative aux lois de finances
• Enseignement
• Travail
• Formation

Informations

• Publié par: rapports-enseignement-travail-formation
• Publié le: 01 juin 2006
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Extrait

 N ° 3160    ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE  

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2006.      RAPPORT DINFORMATION   DÉPOSÉ   en application de larticle 145 du Règlement   PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN    en conclusion des travaux de la Mission dévaluation et de contrôle (MEC) (1)  sur LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES DANS LE CONTEXTE DE LA LOLF  

ET PRÉSENTÉ  PAR MM. M ICHEL B OUVARD ET A LAIN C LAEYS ,  Députés.    MM. A UGUSTIN B ONREPAUX ET Y VES D ENIAUD ,  Présidents. 

  (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

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 La mission dévaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de léconomie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard dEstaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier. 

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      SOMMAIRE ___  

Pages

INTRODUCTION ................................................................................................................. 5 I. BIEN QU ELLES AIENT CONNU DE REELLES EVOLUTIONS CES DERNIERES ANNEES, LES  UNIVERSITES FONT DIFFICILEMENT FACE AUX ENJEUX ACTUELS .......................................... 13

A. LE SYSTEME UNIVERSITAIRE A SURMONTÉ DIMPORTANTS CHANGEMENTS CES DERNIERES ANNEES ................................................................................................... 13

1. Le passage à un enseignement supérieur de masse ............................................... 13 2. La modernisation de la gouvernance et le développement des contrats .................... 14 3. Le LMD : une réforme réussie bien quinachevée .................................................... 15

B. LECHEC DE CERTAINES CATEGORIES DETUDIANTS TRAHIT LES FAIBLESSES DU PILOTAGE DE LETAT ET DES ETABLISSEMENTS ........................................................... 16

1. Léchec aux diplômes : un gâchis humain et financier .............................................. 16 2. Les carences du pilotage par lÉtat ......................................................................... 19 3. Les faiblesses de la gouvernance des universités ................................................... 20

 II. AGIR SUR QUELQUES LEVIERS PERMETTRAIT D AMELIORER LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITES ....................................................................................................................... 25 A. RENFORCER LA CAPACITE DE PILOTAGE DES ETABLISSEMENTS .................................. 25 1. Les structures de gouvernance doivent permettre lémergence dun intérêt commun ................................................................................................................ 25 2. Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière ................... 30 3. Donner aux universités davantage de leviers de gestion .......................................... 36

B. FONDER LES RELATIONS DES UNIVERSITES AVEC LETAT SUR UNE VISION STRATEGIQUE ............................................................................................................ 39

1. Les contrats doivent traduire une stratégie ; lévaluation doit en contrôler lefficacité .. 39

2. Donner la priorité à lorientation des étudiants ......................................................... 44

 4  

EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................ 49

AUDITIONS ......................................................................................................................... 57

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES .......................................................................... 59

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS ................................................................................ 61

LISTE DES ENTRETIENS DES RAPPORTEURS ................................................................. 231

ANNEXE : RAPPORT REMIS A LA COMMISSION DES FINANCES PAR LA COUR DES COMPTES EN APPLICATION DE L ARTICLE 58, ALINEA 2, DE LA LOLF .......................... 233      

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INTRODUCTION

Le service public de lenseignement supérieur doit garantir laccès de tous les bacheliers à la formation et aux diplômes et développer la recherche sur lensemble du territoire national. Cependant, la question de la performance des universités ne peut pas être posée de façon uniforme, car les objectifs du système universitaire sont multiples (transmission des savoirs, recherche de haut niveau, insertion professionnelle) et les établissements très hétérogènes. La grande diversité qui caractérise le paysage universitaire français doit être prise en compte dans lorganisation du système.

Les universités ont réussi, avec peu de moyens, à assurer le passage à un enseignement supérieur de masse. Toutefois, les résultats des étudiants ne sont pas satisfaisants. Les chances de réussite des étudiants aux diplômes sont très inégales selon le type de baccalauréat quils ont obtenu : ainsi, en 2003, après un parcours de 2 à 5 ans en premier cycle, 82,8 % des bacheliers généraux ont obtenu un DEUG (1)  des bacheliers technologiques et seulement 15,4 %, contre 40 des % bacheliers professionnels (2) . Du point de vue de laccès à lemploi, la situation est également perfectible.

En application de larticle 58, alinéa 2, de la loi organique du 1 er août  2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des Finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur et lefficacité des« Lefficience universités ». Dans le cadre de lexamen de la performance, on distingue lefficience, cest-à-dire le rapport entre les moyens et les résultats, de lefficacité qui mesure les résultats au regard des objectifs. Le rapport remis par la Cour en décembre 2005, annexé au présent rapport, montre que la gestion des universités nest pas suffisamment efficace et efficiente, mais que dimportants progrès sont possibles.

 (1) Le diplôme détudes universitaires générales (DEUG) nexiste plus : dans le cadre du système LMD, la licence valide les trois premières années détudes supérieures. (2) Source : direction de lenseignement supérieur.

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Vos Rapporteurs tiennent à rappeler, à linstar de la Cour des comptes, que létude de la performance du système universitaire français doit toutefois tenir compte du niveau de financement consacré par notre pays à lenseignement supérieur, qui, avec 6.965 dollars dépensés par étudiant pour un an (1) , est insuffisant comparé aux universités étrangères. Par ailleurs, lobjectif de démocratisation ne pourra être atteint sans une amélioration globale des conditions de la vie étudiante, ce qui pose notamment la question de lattribution des bourses et du développement du logement étudiant.

Les lacunes de la gouvernance du système universitaire sobservent à deux niveaux : lÉtat, dune part, manque de vision stratégique et exerce une tutelle que lon a pu qualifier à la fois de molle et de « tatillonne » ; les universités, dautre part, nont souvent pas de projet commun détablissement et réalisent une gestion comptable et financière au jour le jour pas assez rigoureuse. Cependant, le constat est évidemment très variable selon les établissements. La mise en uvre de la LOLF constitue une chance pour les universités. En instaurant la culture de lefficacité de la dépense publique, elle constitue lopportunité dune modernisation que les universités doivent saisir.

Lautonomie est une notion ambiguë. Lautonomie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), introduite par la loi dite Edgar Faure du 12 novembre 1968, reprise par la loi dite Savary du 26 janvier 1984, et consacrée à cette occasion par le Conseil constitutionnel (2) , est une autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière (article L. 711-1 du code de léducation). Comparée à celle dont bénéficient la plupart des universités étrangères, cette autonomie est toute relative. En outre, cest une notion à géométrie variable. Définie comme la capacité dune université à mener une politique détablissement, lautonomie est dotée dune portée différente par chacune. Par ailleurs, elle sapplique différemment selon les domaines : ainsi, lautonomie pédagogique, renforcée par la mise en uvre de la réforme LMD, est relativement large dans le cadre de la réglementation nationale des diplômes et des programmes, tandis que lautonomie financière et administrative est très limitée.

Le présent rapport se concentre principalement sur la gouvernance des établissements universitaires, tant dans leur organisation interne que dans leurs relations avec lÉtat. Il ne traite pas de la recherche, ni de la question de louverture internationale des universités (accueil des étudiants et enseignants étrangers en France, situation des post-doctorants français qui étudient à létranger, etc.).

 (1) Il s agit de la dépense moyenne par étudiant hors dépenses de recherche, daprès les statistiques de  lOCDE, calculée en parité de pouvoirs dachat ; une simple conversion en euros naurait donc pas de sens. Lindicateur retenu par lOCDE en 2004 est basé sur des données de 2001. Les auditions de la mission ont montré quil fallait considérer les statistiques officielles avec prudence. (2) Décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984, et décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993.

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Il faut donner aux universités la capacité de faire face aux enjeux actuels, que ce soient la mise en place du LMD, linternationalisation croissante de lenseignement supérieur et de la recherche ou la nécessité de préparer les étudiants à une vie professionnelle variée dans une économie fondée sur linnovation et la connaissance. Pour remplir leurs missions, les universités ont besoin dautonomie, afin dêtre en mesure de mener une stratégie claire et de nouer des partenariats. La relation contractuelle entre lÉtat et les universités na de sens que si ces dernières sont capables de définir une politique propre dans le cadre dobjectifs nationaux. En contrepartie, lÉtat doit renforcer lévaluationa posteriori. Actuellement, les établissements nutilisent pas toutes les marges de manuvre que leur offre la loi. Lamélioration de la gouvernance des universités dans le sens dune capacité de pilotage renforcée passe avant tout par la modernisation de pratiques. Cest pourquoi ce rapport, fruit de nombreuses auditions qui ont permis de recueillir les suggestions de lensemble de la communauté universitaire ainsi que du monde de lenseignement supérieur et de la recherche, comporte autant de recommandations que de pistes de réformes.

Bien quelles aient surmonté dimportants changements ces dernières années, les universités peinent à faire face aux enjeux actuels. La mise en uvre de certaines propositions pourrait, sans bouleversement, permettre de renforcer leur gouvernance.

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A. R ENFORCER LA CAPACITE DE PILOTAGE DES ETABLISSEMENTS 

commun

stratégiques ; chaque année, le président de luniversité présente un rapport dactivité qui

léducation nationale (ESEN).

les missions de lAgence de mutualisation des universités (AMUE).

2. Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière

compte le niveau des responsabilités assumées par celui-ci dans le déroulement de sa

bibliothèques, etc.).

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