Rapport d'information déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur les perspectives financières 2007-2013

Andre René, Assemblée Nationale. Délégation Pour L'Union Européenne, Laffineur Marc

Description

Le Conseil européen étudie les perspectives financières pluriannuelles de l'Union. La décision au sein du Conseil, requiert l'unanimité. Dans le cadre de l'élargissement, les attentes financières des nouveaux Etats membres, le financement plus équitable des dépenses, la recherche d'un équilibre entre la poursuite des politiques existantes et le lancement des programmes nouveaux sont les trois enjeux majeurs du Conseil de juin 2005 qui doit définir les perspectives financières pour la période 2007-2013. Le rapport rappelle la position de la France pour le respect des engagements sur la PAC et vis-à-vis des nouveaux membres, la solidarité, la maîtrise des dépenses, l'équité des contributions, avec la suppression progressive du chèque britannique. Il propose une amélioration des ambitions européennes dans les domaines de la recherche, la défense et la modernisation des ressources.

Sujets

• Union européenne
• Budget de l'Union européenne
• Élargissement de l'Union européenne
• Croissance économique
• Recette
• PAC
• Suppression
• Impôt sur les sociétés

Informations

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• Publié le: 01 juin 2005
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Extrait

N° 2367 _______

ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),

surles perspectives financières 2007-2013 (COM [2004] 501 final / E 2674,COM [2004] 487 final / E 2800),

ET PRÉSENTÉ

PAR M M . R ENE ANDRE ET M ARC NIFF,RUEAL

Députés.

________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : Lequiller,M. Pierreprésident Abelin, René André, Jean-Pierre; MM. Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip,v-eciprésidents; MM. François Guillaume, JeanClaude Lefort,secrétaires Alfred; MM. Almont, François Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.

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SOMMAIRE _____

Pages

INTRODUCTION.....................................................................9

I. UNE NEGOCIATION QUI DOIT RELEVER UN TRIPLE DEFI ....................................................................13

A. Lenjeu institutionnel : définir à vingt-cinq des ambitions communes à moyen terme et les traduire en termes financiers ..............................................................13

1) Le défi spécifique de la préparation des quatrièmes perspectives financières : un accord à vingt-cinq, à lunanimité du Conseil et en association avec le Parlement européen .................................................................. 13

2) Quel calendrier pour les prochaines perspectives financières ? ............................................................................... 15 a) Le calendrier de la préparation ............................................... 15 b) La durée des perspectives financières .................................... 17

3) La méthode de la « boîte de négociation »............................... 19

B. Lenjeu économique : faire face aux implications de lélargissement et combler le déficit de croissance de lEurope .................................................................................19

1) Lélargissement de mai 2004 a creusé les disparités dans des proportions inédites ............................................................ 20

2) Les prévisions conjoncturelles encourageantes pour 2005-2006 ne suffisent pas à compenser le déficit structurel de croissance de lUnion et en particulier de la zone euro ................................................................................ 22

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3) Par contraste, les nouveaux Etats membres affichent une croissance soutenue ............................................................ 23

C. Lenjeu financier : tenir compte de limpact du budget communautaire sur les Etats membres ..................24

1) Lessentiel des ressources de lUnion provient dorénavant de la contribution des Etats membres assise sur le PNB................................................................................... 25 a) Le budget de lUnion est financé par trois ressources propres, dont la principale, la ressource PNB, fournit presque les trois quarts de ses recettes ................................... 25 b) La part de la ressource PNB, considérée comme la plus équitable, na cessé de croître depuis sa création en 1988........................................................................................ 28

2) LAllemagne et la France fournissent les deux premières contributions brutes au budget de lUnion ........... 30

3) Après prise en compte des dépenses engagées sur le territoire de chacun dentre eux, les différents Etats membres se répartissent entre contributeurs nets, dont la France, et bénéficiaires nets ................................................. 33 a) La répartition des dépenses selon les différents Etats membres permet de connaître les retours financiers  des politiques communes........................................................ 33 b) La plus forte contribution nette est fournie par lAllemagne ............................................................................ 37 c) Les Pays-Bas sont le contributeur net le plus important par rapport au PNB comme par habitant ................................ 38 d) Les différentes catégories dEtats membres ........................... 40 e) Les conséquences financières de lélargissement et du rattrapage économique des pays dEurope du Sud et de lIrlande .................................................................................. 41

II. LA FORTE AUGMENTATION DES CREDITS PROPOSEE PAR LA COMMISSION NE RECUEILLE PAS LASSENTIMENT DE LA FRANCE .............................................................................43

A. Les propositions de la Commission .....................................44

1) En matière de dépenses, la Commission accumule de multiples priorités sans les hiérarchiser et demande en conséquence une forte augmentation des crédits.................... 44 a) La Rubrique 1 : Croissance durable................................... 45 (1) La sous-rubrique 1 a : la compétitivité au bénéfice de la croissance et de lemploi ............................................... 45 (a) La recherche-développement ....................................... 46 (b) Transports et énergie .................................................... 47

2)

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(c) Enseignement et formation .......................................... 49 (d) Autres politiques liées à la compétitivité et politique sociale ........................................................... 49 (e) La création dun « Fonds dajustement à la croissance » .................................................................. 50 (2) La sous-rubrique 1 b : la cohésion au bénéfice de la croissance et de lemploi ................................................... 51 (a) Lobjectif de convergence (« promouvoir la convergence des Etats membres et régions moins développés ») ............................................................... 52 (b) Lobjectif de compétitivité (« soutenir et renforcer la compétitivité régionale et lemploi en dehors des régions les moins prospères ») ................... 53 (c) Lobjectif de coopération territoriale (« soutenir la coopération territoriale européenne ») ..................... 54 b) La Rubrique 2 : Conservation et gestion des ressources naturelles (agriculture, pêche et environnement).................. 54 (1) Les dépenses de marché et les paiements directs .............. 55 (2) Le développement rural..................................................... 55 (3) La pêche ............................................................................ 56 (4) Lenvironnement ............................................................... 56 c) La Rubrique 3 : Citoyenneté, liberté, sécurité et justice.................................................................................... 57 d) La Rubrique 4 : LUnion européenne en tant quacteur mondial ................................................................................. 58 e) La Rubrique 5 : Administration .......................................... 60

Sagissant des recettes, la Commission propose de supprimer labattement dont bénéficie le Royaume-Uni et de prévoir un mécanisme de correction généralisé des contributions les plus importantes, lequel nemporte pas la conviction......................................................................... 65 a) Le mécanisme de la correction généralisé proposé par la Commission est complexe...................................................... 65 b) Ce mécanisme na emporté la conviction daucun des Etats membres ........................................................................ 72

B. La France est attachée à la maîtrise de la dépense au profit de la croissance, dans le respect des accords récents, de la solidarité avec les dix nouveaux membres ainsi que de léquité dans le financement des charges.............................................................................75

1) La France souscrit à lobjectif, partagé par plusieurs de ses partenaires, dont elle est solidaire, dune limitation du niveau de la dépense communautaire à hauteur de 1 % du RNB ............................................................................... 76 a) La France a exprimé très tôt, conjointement avec cinq de ses partenaires, sa position sur cet élément essentiel de la négociation..................................................................... 76

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b) Lobjectif du 1 % permet une certaine augmentation en volume du budget communautaire par rapport à 2006 ........... 77

2) Lobjectif de 1 % du RNB consiste, pour la France, à appliquer au niveau de lUnion la discipline budgétaire qui simpose durablement à elle et lui garantit le maintien de sa contribution à un niveau compatible avec cet effort de rigueur .......................................................... 79 a) La France, comme lAllemagne, est tenue, par les règles européennes, au maintien de son effort de rigueur budgétaire ............................................................................... 79 b) La maîtrise du poids de sa contribution au budget de lUnion est un impératif auquel la France ne peut se soustraire ................................................................................ 80 c) A la différence des scénarios de la Commission et du Parlement européen, lobjectif de 1 % du RNB permet de maîtriser le poids budgétaire de la contribution de la France pour la période 2007-2013 et la dégradation de son solde net ........................................................................... 82 d) Les Etats qui partagent la position de la France sur lobjectif du 1 % souhaitent éviter un même choc budgétaire ............................................................................... 87

3) Cet objectif doit saccompagner du respect de laccord de Bruxelles doctobre 2002 sur la PAC et ne fait pas obstacle au devoir de solidarité avec les nouveaux Etats membres ..................................................................................... 89 a) Cet objectif sinscrit dans la perspective de laccord de Bruxelles doctobre 2002 sur le premier pilier de la PAC ........................................................................................ 90 b) Lobjectif de 1 % du RNB ne fait pas obstacle aux impératifs de la solidarité envers les nouveaux Etats membres ................................................................................. 98

4) Il fournit un cadre permettant de prévoir, pour dautres grandes priorités et actions européennes, des ressources convenables............................................................ 101 a) La croissance et le rôle de lEurope dans le monde sont également les grandes priorités de la France........................ 101 b) Les contraintes dun budget européen construit autour de lobjectif de 1 % du RNB ................................................ 102

5) Le renforcement de la solidarité, de léquité et de la transparence du financement de lUnion exige la suppression de labattement britannique .............................. 104 a) Un régime spécifique en faveur du Royaume-Uni ............... 104 b) Une charge anuelle de plus de 5 milliards deuros, inéquitablement répartie entre les Etats membres et qui pèse particulièrement sur la France à raison de près du tiers du total .......................................................................... 105

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c) Un dispositif qui a perdu sa légitimité à la suite des progrès de léconomie britannique, de lévolution du budget communautaire et du dernier élargissement ............. 110 d) La position française sur le chèque britannique est officiellement soutenue par un très grand nombre dEtats membres ................................................................... 113

III. LES ACTEURS DE LA NEGOCIATION DEVRAIENT SATTACHER A RENFORCER LADEQUATION DES CREDITS AUX OBJECTIFS DE LISBONNE, ET AMORCER LA MODERNISATION DU FINANCEMENT COMMUNAUTAIRE......................................................115

A. Quels objectifs doivent guider le recentrage des dépenses ? ............................................................................117

1) Le respect du principe de subsidiarité exige que les dépenses présentent, au niveau communautaire, une « valeur ajoutée » propre ........................................................ 117

2) La « stratégie de Lisbonne » et le souci de mieux cibler la politique régionale dans les Quinze plus anciens Etats membres amènent à mettre laccent sur les dépenses pour la recherche-développement.......................................... 120 3) Un Fonds européen de défense permettrait de donner corps à la Politique européenne de sécurité et de défense, en liaison avec les actions en faveur de la recherche .................................................................................. 123

B. Quelle modernisation du système des ressources propres de lUnion ? ...........................................................129

1) La négociation doit aborder la question des ressources propres de lUnion et prévoir un calendrier précis pour la suppression effective de labattement britannique........... 129 a) La future décision du Conseil européen et laccord interinstitutionnel devront prévoir la disparition de labattement britannique au plus tard en 2013 ..................... 129 b) Les modalités précises de la suppression par étapes de labattement restent à définir ................................................ 131

2) LUnion européenne doit sengager plus nettement dans la modernisation de son financement en affirmant le caractère prioritaire de lharmonisation de la base de limpôt sur les sociétés............................................................. 132 a) Lobjectif dune modernisation des ressources communautaires est assez largement partagé, mais ses modalités ne donnent pas lieu à consensus .......................... 132

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b) Limpôt sur les sociétés apparaît à maints égards la ressource la plus adaptée dans la perspective dun financement plus autonome de lUnion................................ 135 c) Les travaux sur lharmonisation de lassiette de limpôt sur les sociétés revêtent donc un caractère prioritaire .......... 139

TRAVAUX DE LA DELEGATION ...................................145

1) Audition de M. Thierry Breton, ministre de léconomie, des finances et de lindustrie, sur les perspectives financières 20072013, le mercredi 6 avril 2005 ..........................................................................145

2) Réunion de la Délégation du jeudi 9 juin 2005 ..................157

PROPOSITION DE RESOLUTION ..................................159

ANNEXES..............................................................................163

Annexe 1 : Liste des personnes entendues par les rapporteurs..........................................................................165

Annexe 2 : Glossaire .................................................................167

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

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Les perspectives financières communautaires actuelles, qui précisent le cadre de référence pluriannuel et, notamment, les ressources et les grandes catégories de dépenses de lUnion européenne, viennent à échéance le 31 décembre 2006.

Il convient donc den établir de nouvelles, ce qui nest guère aisé.

Il sagit, tout dabord, de fixer par consensus, à lunanimité des Etats membres, le cadre qui va engager lEurope pour plusieurs années, et dobtenir ensuite un vote favorable du Parlement européen pour que ce cadre fasse lobjet dun accord interinstitutionnel (AII) commun entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen.

Les enjeux sont considérables, bien que le montant du budget communautaire ne représente quune faible proportion de la richesse des Etats mesurée par leur PIB. Larbitrage entre les différentes affectations envisageables porte sur une somme de lordre de 800 à 1.000 milliards deuros, pour les sept années de la période 2007- 2013. Les dépenses seront ensuite engagées en faveur soit des Etats membres, soit plus spécifiquement de leurs collectivités territoriales, de leurs entreprises, de leurs ressortissants, ou encore des institutions communes qui y sont implantées. Le budget communautaire étant obligatoirement en équilibre, labsence de possibilité demprunt restreint au surplus le champ des négociations.

Il convient également dajuster la quote-part de la charge financière qui incombe à chaque Etat ainsi que, encore et surtout, de faire progresser, graduellement sil faut sy résigner, plus rapidement si les circonstances le permettent, le projet européen.

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Lexercice concentre en une fois les tensions inhérentes à chaque décision collective dordre budgétaire. Il est dautant plus délicat cette année quil sagit de la première négociation de cette ampleur à vingt-cinq Etats. Apparaît ainsi dans toute son étendue la portée institutionnelle et politique du dernier élargissement, qui a fortement augmenté le nombre des acteurs dont laccord unanime est nécessaire.

Il est cependant loin dêtre insurmontable.

Ayant déjà abouti par trois fois, pour les périodes 1988-1992, 1993-1999 et 2000-2006, et même quatre si lon tient compte de laccord de Copenhague de décembre 2002 sur les conséquences financières de lélargissement de mai 2004, ses rouages en sont bien connus.

Les propositions de la Commission, qui dispose de linitiative comme en toute matière, constituent la base de la négociation. En lespèce, le collège des commissaires a fait part suffisamment tôt de ses premières intentions, par la communication du 10 février 2004 « défis politiques et moyens :Construire notre avenir en commun budgétaires de lEurope élargie 2007-2013» (COM (2004) 101 final), notamment actualisée par la communication du 14 juillet 2004 «Etablir de nouvelles perspectives financières 2007-2013» (COM (2004) 487 final / document E 2800).

Par le passé, les compromis et accords entre les Etats membres nont apporté que des aménagements aux projets établis par la Commission, sans les modifier en profondeur, et lintervention du Parlement européen était relativement limitée.

Chaque Etat membre, chaque Gouvernement, a ses propres conceptions de lEurope ou du rôle des politiques publiques, ses objectifs, ses stratégies, ses contraintes financières ou politiques. Il en fait part, ou non, selon des termes et un calendrier dont il souhaite conserver la maîtrise.

Les Présidences, qui se succèdent tous les six mois, tiennent un rôle essentiel. Elles uvrent par étapes de manière à parvenir à un accord ou à un compromis, selon le qualificatif que préféreront en définitive retenir la presse et les services de communication.