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Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation et de la Commission des affaires sociales sur l'Agence française de l'adoption

De
103 pages
L'Agence française de l'adoption a été créée par la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption ; elle a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers. Ce rapport analyse le fonctionnement et les moyens de l'Agence et fait le bilan de son action. Il analyse les raisons qui expliquent les difficultés rencontrées par l'Agence (conditions contraignantes pour l'adoption internationale, mise en oeuvre inachevée de la réforme de 2005, difficultés financières pour l'accompagnement des familles, engorgement dans le traitement des demandes résultant de l'absence de sélection des familles et du dépôt simultané de plusieurs dossiers). Les rapporteurs préconisent d'accroître l'efficacité de l'organisation institutionnelle de l'adoption, de rationaliser le fonctionnement de l'agence pour lui permettre de jouer son rôle, de revoir les conditions de délivrance des agréments, de mieux encadrer les demandes de l'adoption internationale et de favoriser l'adoption nationale (raccourcissement et simplification des procédures de déclaration d'abandon, recours à l'adoption simple).
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N° 236
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2009
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) et de la commission des Affaires sociales (2) sur l'Agencefrançaisede l'adoption,
Par MM. Auguste CAZALET, Albéric de MONTGOLFIER et Paul BLANC,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Gaillard, MmeM. Yann Bricq, Nicole MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, rapporteur général ; Marie-FranceMme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.(2) Cette commission est composée de : AboutM. Nicolas, président ; Debré, M.Mme Isabelle Barbier, Gilbert Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ;MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Claire-Lise Boyer, Mme Jean Alquier, Brigitte Bout, M. Campion,Mmes Jacqueline MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.
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S O M M A I R E
Pages
AVANT-PROPOS...............................................................7..........................................................
PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS........................................................................... 9
I. LAGENCE FRANÇAISE DE LADOPTION : UN OBJECTIF LÉGITIME - UNE RÉPONSE DÉCEVANTE........................................11................................................................
A. LA CRÉATION DUN ORGANISME PUBLIC POUR RÉPONDRE AU PROBLÈME SPÉCIFIQUE DE LADOPTION INTERNATIONALE ............................................................ 111. Les raisons qui ont conduit le législateur à créer lAgence française de ladoption................ 11a) Lincapacité des organismes autorisés pour ladoption à répondre à lensemble des demandesdadoptionsinternationales.................................................................................11b) Louverture dune troisième voie pour ladoption............................................................... 122. LAfa : un nouvel intermédiaire public au service de tous les candidats................................. 13a) Le rôle de lagence : informer, conseiller et servir dintermédiaire pour ladoption ............ 13b) Une intervention de droit dans les Etats parties à la convention de La Haye, sur habilitation spécifique dans les autres Etats ........................................................................ 13c) Un organisme qui opère sans sélection des candidats à ladoption ...................................... 143. Une agence constituée sous la forme dun groupement dintérêt public.................................. 15a) Un groupement dintérêt public associant lEtat, les départements et les fédérations dorganismes autorisés pour ladoption ............................................................ 15b)Lesrèglesdegouvernance..................................................................................................15c) Une agence soumise au contrôle général, économique et financier de lEtat et au contrôle dun commissaire du gouvernement ...................................................................... 17
B. LES MOYENS DE LAGENCE FRANÇAISE DE LADOPTION............................................. 181. LAgence dispose de ressources significatives mais sous-consommées................................... 18a) Son budget repose pour lessentiel sur une subvention de lEtat ......................................... 18b) Le maintien, chaque année, de la subvention à 4 millions deuros en loi de financesinitialenapparaîtpasjustifié................................................................................19c) Les dépenses de lAfa et les raisons de linsuffisante mobilisation des crédits.................... 202. Les effectifs d lagence : une gestion qui présente des faiblesses........................................... 24e a) Leffectif cible retenu par lagence : trente-cinq équivalents temps plein ........................... 24b) Lévolution des effectifs de lagence depuis sa création ..................................................... 24c)LestatutdesagentsdelAfa...............................................................................................30
C. UN BILAN MITIGÉ QUI A TERNI LIMAGE DE LAGENCE ............................................... 301. Les réserves émises sur la création dun organisme public de ladoption............................... 312. Des résultats décevants qui ne sont pas à la hauteur des moyens engagés en matière dadoption......................3........................................2................................................................a) La diminution préoccupante des adoptions réalisées par lAfa ............................................ 32b) Les réticences de lagence à adopter une attitude de coopération constructive avec lesacteursdeladoption.....................................................................................................363. Un constat plus nuancé en ce qui concerne les missions dinformation et de suivi.................. 37a) Les relations avec les conseils généraux gagneraient à être renforcées ............................... 37b)Unsatisfecitglobalcependantpourlinformationdélivréeauxdépartementsetauxfamilles...............................................................................................................................38c) Clarifier les missions de lAfa concernant le suivi après ladoption .................................... 40
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II. LES RAISONS AVANCÉES POUR EXPLIQUER LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LAGENCE24........................................................................................
A. DES CONDITIONS PLUS CONTRAIGNANTES POUR LADOPTION INTERNATIONALE.................................................................................................................421. La baisse du nombre dadoptions internationales et leur concentration dans quelques pays dorigine...............................................24..........................................................................a) Une diminution générale des adoptions internationales en France et dans les pays daccueildepuis2005dontapâtilagence..........................................................................42b) Deux tiers des adoptions françaises à létranger sont réalisées dans des pays non parties à la convention de La Haye où lagence peut plus difficilement simplanter ........... 432. Des conditions plus restrictives à ladoption internationale du fait de la ratification progressive de la convention de La Haye..............................44..................................................a) La ratification progressive de la convention de La Haye ..................................................... 44b) Des pays dorigine de plus en plus exigeants ...................................................................... 46
B. LA MISE EN UVRE INACHEVÉE DE LA RÉFORME DE 2005 .......................................... 471. La clarification du rôle et de lorganisation de lautorité centrale : un processus insuffisamment maîtrisé................................................................84..........................................a) Une transition difficile entre la mission pour ladoption internationale et lagence qui a retardé la réorganisation de lautorité centrale ........................................................... 48b) Linsuffisance du pilotage et de la coordination des activités de lagence par les autorités de tutelle et lautorité centrale .............................................................................. 512. Les OAA sont encore trop nombreux pour être pleinement efficaces....................................... 603. Les agréments restent délivrés en trop grand nombre et sans véritable formation préalable........61........................................................................................................................4. Ladoption nationale est encore trop peu développée............................................................. 64
C. CERTAINES DES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES RÉVÈLENT DES CARENCES IMPUTABLESÀLAGENCE...................................................................................................661. Les règles de la comptabilité publique et lorganisation actuelle de l agence rendent difficile laccompagnement financier des familles.................................................................. 662. Lagence na pas, à ce stade, la capacité de mener des opérations de coopération................. 68a) Des faiblesses dans la gestion de cette activité.................................................................... 68b)Desenjeuxéthiquesetdefficacité.....................................................................................70c) Des actions de coopération encore insuffisamment mises en valeur de manière globale................................................................................................................................713. Lengorgement dans le traitement des demandes résulte de labsence de sélection des familles et de la possibilité de présenter simultanément plusieurs dossiers............................. 71
III. RECOMMANDATIONS ET PROPOSITIONS.................................................................... 73
A. ACCROÎTRE LEFFICACITÉ DE LORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LADOPTION...........................................................................................................................731. Renforcer le rôle de pilotage et de coordination de lautorité centrale................................... 732. Définir une stratégie coordonnée de ladoption internationale............................................... 743. Renforcer les organismes autorisés pour ladoption, dans le cadre dune contractualisation avec lEtat...................................7.5.............................................................4. Faciliter les procédures dadoption internationale................................................................. 75
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B. RATIONALISER LE FONCTIONNEMENT DE LAGENCE POUR LUI PERMETTRE DE JOUER PLEINEMENT SON RÔLE............................................................. 761. En adaptant ses compétences et sa gouvernance..................................................................... 76a) Permettre à lagence de jouer un rôle dintermédiaire financier pour mieux accompagner les familles dans les pays dorigine ............................................................... 76b) Donner à lagence la faculté de financer des micro-projets de coopération de nature humanitaire sous le contrôle de lautorité centrale ................................................... 76c) Permettre, plus largement, une valorisation de leffort français de coopération .................. 77d) Prévoir un siège dobservateur pour les associations des familles adoptives au sein duconseildadministrationdelagence..............................................................................772. En remédiant à certaines faiblesses administratives............................................................... 77a) Renforcer le pilotage des dépenses et des effectifs, en lien avec la tutelle .......................... 77b) Définir une évolution des effectifs sur le moyen terme, dans le cadre de la convention dobjectifs et de gestion et en tenant compte de la nouvelle stratégie dactiondelagence............................................................................................................78c) Mieux justifier les crédits demandés au Parlement.............................................................. 79
C. REVOIR LES CONDITONS DE DÉLIVRANCE DES AGRÉMENTS ...................................... 791. Améliorer linformation préalable des candidats à ladoption avant loctroi de lagrément80..............................................................................................................................2. Travailler à lélaboration commune dun référentiel pour harmoniser les pratiques des conseils généraux.............................................80................................................................3. Créer un fichier national nominatif unique des agréments et des refus dagrément................ 814. Vérifier annuellement de façon plus rigoureuse la validité des agréments.............................. 815. Adapter les critères légaux doctroi des agréments aux nouvelles évolutions familiales................................................................................................................82................
D. MIEUX ENCADRER LES DEMANDES DADOPTIONS INTERNATIONALES ET FAVORISERLADOPTIONNATIONALE..............................................................................821. Développer la coopération institutionnelle avec les pays non parties à la convention de La Haye pour les encourager à interdire les démarches individuelles................................ 832. Engager une réflexion sur la limitation du nombre de démarches simultanées dadoption à létranger....................................................................................83.......................3. Favoriser ladoption nationale............................................................................48....................a) Mieux informer les familles sur les voies de ladoption en France ...................................... 84b) Raccourcir et simplifier les procédures de déclaration dabandon....................................... 85c) Développer le recours à ladoption simple .......................................................................... 85
EXAMEN EN COMMISSION................................................78......................................................
ANNEXE 1 : ORGANIGRAMME DE LAGENCE FRANÇAISE DE LADOPTION............. 99
ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES.......................................................101
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Mesdames, Messieurs, Fallait-il créer lAgence française de ladoption et faut-il lui donner aujourdhui une seconde chance ? Le présent rapport dinformation entend répondre à cette double interrogation, à la lumière des résultats de la mission de contrôle budgétaire que la commission des finances et la commission des affaires sociales ont menée conjointement sur lAgence française de ladoption (Afa). Cette double expertise a eu le mérite de permettre de croiser les approches et dappréhender laction et le fonctionnement de lagence dans le cadre plus large de la mise en uvre de la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de ladoption. Créée à loccasion de cette réforme, lAfa sest vu confier la mission « dinformer, de conseiller et de servir dintermédiaire pour ladoption de mineurs étrangers ». Lobjectif alors recherché était doffrir une troisième voie aux familles candidates qui ne peuvent être prises en charge par un des quarante-deux organismes autorisés pour ladoption (OAA) et qui ne souhaitent pas réaliser seules les démarches pour adopter. Trois ans après sa mise en place effective, force est de constater que lagence na pas réussi à simposer dans le paysage institutionnel de ladoption comme un organisme de référence incontestable. Au contraire, elle a fait récemment lobjet de critiques, parfois assez sévères, de la part de Jean-Marie Colombani, dans sonRapport sur ladoption,et de la Cour des comptes, dans sonRapport public annuel. En réaction à ces critiques, le Gouvernement a engagé un plan de réforme de ladoption, présenté, le 27 août 2008, en Conseil des ministres, par Nadine Morano, secrétaire dEtat chargée de la famille, et Rama Yade, secrétaire dEtat chargée des affaires étrangères et des droits de lHomme. Sa mise en uvre a été confiée à lambassadeur pour ladoption internationale, Jean-Paul Monchau, nommé deux mois plus tôt. Un projet de loi devrait, en outre, être présenté en Conseil des ministres au début du mois davril.
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Afin danalyser le fonctionnement de lagence et lefficacité de son action, les rapporteurs ont procédé à de nombreuses auditions parmi lesquelles : lagence elle-même bien sûr, mais aussi les autorités de tutelle, les cabinets ministériels, les représentants de lAutorité centrale pour ladoption internationale (ACAI), les représentants des associations de familles, des organismes autorisés pour ladoption internationale et de lAssemblée des départements de France. Les rapporteurs ont également souhaité recueillir lavis des présidents de conseils généraux, sur un domaine qui les concerne au premier chef, ainsi que celui dAlain Milon, rapporteur, en 2005, de la proposition de loi portant réforme de ladoption1. Il ressort de ces consultations un bilan nuancé de laction de lagence et surtout lidée que la modestie des résultats de ses premières années dactivité nest pas exclusivement imputable à ses propres dysfonctionnements, mais aussi au contexte peu propice de ladoption internationale et au caractère inachevé de la réforme de 2005. On peut donc dire que les torts sont partagés, en particulier avec les ministères de tutelle et lAutorité centrale, qui nont pas assuré leur rôle de pilotage et de coordination. En témoigne en particulier labsence de convention dobjectifs et de gestion, alors que lagence entre dans sa quatrième année...
* Ainsi, les propositions des rapporteurs visent à créer des conditions favorables à son développement. Ils souhaitent quelle puisse se saisir opportunément de cette seconde chance quils croient légitime de lui donner.
1Voir liste des personnes auditionnées en annexe.
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PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
Accroître lefficacité de lorganisation institutionnelle de ladoption
 Le rôle de pilotage et de coordination de lautorité centrale, tant à légard de lAfa que des OAA, doit être renforcé. Ceci implique la signature rapide dune convention dobjectifs et de gestion avec lAfa et les OAA, la présence dun représentant de lautorité centrale lors des réunionsinternationalessurladoptionetlacréationdunportailuniquedeladoptioninternationale, afin de garantir la cohérence des informations délivrées.
 Une stratégie coordonnée de ladoption inte rnationale doit être définie et, dans ce cadre, lAfa doit être habilitée à intervenir de droit dans les pays qui ne sont pas parties à la convention de La Haye.
 Les OAA doivent être renforcés et des m écanismes dincitation financière devraient être mis en uvre afin de favoriser la mutualisation de leurs moyens. Le ministère des affaires étrangères doit devenir leur interlocuteur budgétaire unique.
 Lensemble du réseau diplomatique doit être mobilisé pour faciliter et améliorer le suivi des dossiers après leur transmission dans les pays dorigine des enfants.
Rationaliser le fonctionnement de lAfa pour lui permettre de jouer pleinement son rôle
 Ses compétences et sa gouvernance doivent être adaptées : il faut lui permettre de jouer un rôle dintermédiation financière pour mieux accompagner les familles dans les pays dorigine, ce qui suppose la mise en place de régies davances et la mobilisation du réseau diplomatique.
 Les compétences de lAfa ne doivent pas être étendues à ladoption nationale. Pour lever toute ambiguïté, les rapporteurs suggèrent quelle soit renommée « Agence française de ladoption internationale ».
 LAfa doit être également autorisée à mener des actions de coopération humanitaire, sous réserve dune validation expresse de lautorité centrale. Par ailleurs, une meilleure mise en valeur de leffort de coopération menée par les institutions françaises, publiques et privées, doit être recherchée.
 Un siège « dobservateur » doit être acco rdé aux associations représentatives des familles au sein du conseil dadministration de lagence.
 Le suivi des dépenses et des effectifs de lAfa doit être renforcé. Les rapporteurs recommandent dinclure les correspondants locaux à létranger dans le plafond demplois de lagence et daligner leur rémunération sur celles pratiquées par le ministère des affaires étrangères.
 Lanalyse des moyens nécessaires doit être menée globalement, en prenant en compte les services du ministère des affaires étrangères, y compris le réseau diplomatique. Les rapporteurs demandent la réalisation dun audit, afin déviter des « doublons ». Le budget 2010 devra faire lobjet dune meilleure justification des crédits demandés au Parlement.
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Revoir les conditions de délivrance des agréments
 Linformation préalable des candidats à ladoption doit être renforcée. Les réunions collectives dinformation constituent une formule adaptée, quil conviendra de généraliser.
 Un référentiel commun pour harmoniser le s pratiques des conseils généraux doit être élaboré, en concertation avec ces derniers.
 Un fichier nominatif national des agréments et des refus doit être créé, après avis de la Cnil.
 Les rapporteurs recommandent également de vérifier chaque année, de façon plus rigoureuse, la validité des agréments et denvisager une réforme des modalités daccès à ladoption pour les couples hétérosexuels concubins ou pacsés, qui en sont aujourdhui exclus.
Mieux encadrer les demandes dadoptions internationales et faciliter ladoption nationale
 Les rapporteurs recommandent de dévelo pper la coopération institutionnelle avec les pays « non La Haye » pour les encourager à interdire les démarches individuelles dadoption.
 Sur le plan interne, compte tenu de la gestion tendue des flux de demandes, une réflexion devrait être engagée afin dexaminer la possibilité de limiter le nombre de démarches parallèles menées par les candidats à ladoption.
 Ladoption nationale doit également être favorisée, ce qui implique de mieux informerlesfamillessurcettevoie,deraccourciretdesimplifierlesprocéduresdedéclarationdabandon et de développer le recours à ladoption simple.
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