Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les travaux de la commission des finances relatifs à la mise en oeuvre de la contribution économique territoriale et à la situation des finances locales

Sénat. Commission Des Finances, Philippe Marini

Description

La réforme consistant à supprimer la taxe professionnelle et à créer une contribution économique territoriale (CET) ainsi qu'une imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) modifie profondément la fiscalité locale sur les entreprises et, en conséquence, bouleverse le système de financement des collectivités territoriales. Le dispositif issu de la loi de finances pour 2010, qui fera l'objet d'ajustements et de réglages au fur et à mesure de son déploiement, prévoit une mise en oeuvre en plusieurs étapes. Le Sénat a organisé un suivi des évolutions en cours. Sa commission des finances a, comme la loi de finances pour 2010 l'y invitait, demandé des simulations complémentaires au Gouvernement. Elle a organisé des réunions, ateliers et tables rondes sur les différents volets de la réforme : avenir des dispositifs de péréquation, incidences sur les redevables, conséquences de la création de l'IFER. Anticipant de nouveaux ajustements inévitables du système, rendus nécessaires par la disparition de la taxe professionnelle et les évolutions démographiques et sociologiques, elle a également organisé une table ronde sur la situation financière des départements et fait réaliser une étude comparative sur les dispositifs de péréquation dans onze pays de l'OCDE.

Sujets

• Taxe professionnelle
• Finances locales
• Réforme
• Péréquation
• Collectivité locale
• Intercommunalité en France
• Commune
• Territoire
• Environnement
• Collectivité territoriale

Informations

• Publié par: rapports-territoire-environnement
• Publié le: 01 juin 2010
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 6 Mo

Extrait

N° 588  

SÉNAT 

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 juin 2010

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RAPPORT DINFORMATION

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FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les travaux de la commission des finances relatifs à lamise en uvrede lacontribution économique territoriale et à lasituationdesfinances locales, 

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : ArthuisM. Jean, président ; Bricq, Nicole Gaillard, MmeM. Yann MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, général rapporteur ;M. Jean-Paul Alduy, Angels, Bertrand Auban, Denis Badré,Mme Michèle Bernard André, MM. Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean- Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. 

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S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION........................................................................................5................................. 

I. UN RENDEZ-VOUS REPORTÉ, UN COÛT À PRÉCISER................................................... 9  A.«ÀLIMPOSSIBLE,NULNESTTENU»...............................................................................9  1. Les engagements pris en loi de finances..........9........................................................................  2. La justification technique du report....................................................................21....................  3. Les travaux conduits par votre commission des finances......................................................... 13 

B. UN COÛT DE LA RÉFORME QUI SE PRÉCISE...................................................................... 14  1. Un impact sur le solde structurel désormais évalué à 5,3 milliards deuros............................ 14  2. Une sous-évaluation des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle51........................................................................................................................ 

II. LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME SUR LES FINANCES LOCALES................. 20 

A. DES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES AUX DISPOSITIFS MIS EN PLACE .......................... 20  1. Quelles pistes pour le renforcement des fonds de péréquation départementaux et régionaux ?.............................................................................................................12................  2. Quelles retouches pour le fonds de péréquation des DMTO ?................................................. 22  3. Clarifier le statut de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle................................................32........................................................................ 

B. UN CHANTIER QUI RESTE À OUVRIR : LA PÉRÉQUATION AU SEIN DU BLOC COMMUNAL............................................................................................................................24  1. Les engagements de la loi de finances pour 2010.................................................................... 24  2. FDPTP et FSRIF : les orientations définies par votre commission des finances..................... 25  3. La nouvelle notion de potentiel fiscal : simple transposition ou refondation des bases de la péréquation ?....................................................2...7..........................................................  4. La prise en compte des charges contraintes.....28....................................................................... 

III. LES AJUSTEMENTS À OPÉRER CONCERNANT LES REDEVABLES............................. 29 

A. LA CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE (CET) .............................................. 29  1. Une réforme dont on peut attendre des effets positifs pour léconomie française.................... 29  2. Un gain pour les entreprises plus important que prévu........................................................... 32  3. La territorialisation de la valeur ajoutée se heurte-t-elle à des difficultés pratiques ?............ 33  4. La répartition de la valeur ajoutée pour les établissements installés sur plusieurs communes................................................................................................34...............................  5. Quelles pistes pour réformer limposition des titulaires de bénéfices non commerciaux ?4..3......................................................................................................................  6. Faut-il réviser les bases des valeurs foncières locatives ?....................................................... 35  7. CVAE et IFER53......................................................................................................................... 

B. LIMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX (IFER) ................. 36  1. Un nouvel impôt pour neutraliser les gains importants de certaines entreprises non délocalisables.......................................................................................................................6..3  2. Des effets parfois inattendus ou amplifiés................................................................73...............  3. Les aménagements possibles.............................................................................................3......9 

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ANNEXES34...................................................................................................................................... 

I. RÉUNIONS, ATELIERS ET TABLES RONDES ORGANISÉS PAR LA COMMISSION DES FINANCES.......................................43.....................................................  1. Mercredi 10 février 2010 - Table ronde sur la péréquation.................................................... 43  2. Mardi 30 mars 2010 - Atelier de travail sur lévolution des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).................................................................... 69  3. Mercredi 31 mars 2010 - Atelier de travail sur le Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF)78........................................................................................  4. Mercredi 28 avril 2010 - Atelier de travail sur la mise en uvre de limposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).................................................................... 87  5. Mercredi 5 mai 2010 - Table ronde sur la situation financière des départements................... 99  6. Mercredi 26 mai 2010 - Atelier de travail sur la contribution économique territoriale : le point de vue des redevables..112..........................................................................  7. Mardi 22 juin 2010 - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de léconomie, de lindustrie et de lemploi, et de M. Alain Marleix, secrétaire dEtat à lintérieur et aux collectivités territoriales....................................................130..............................................  8. Mardi 22 juin 2010 - Etude comparative sur la péréquation fiscale et financière entre les collectivités territoriales  Audition des consultants de Public Evaluation System et de linstitut Thomas More..........................................................................................1.........44  9. Mardi 29 juin 2010  Communication de Philippe Marini, rapporteur général, sur les travaux de la commission des finances relatifs à la mise en oeuvre de la contribution économique territoriale et à la situation des finances locales2..51............................................... 

II. RÉPONSE DU GOUVERNEMENT AUX DEMANDES DE SIMULATIONS FORMULÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES EN APPLICATION DE LARTICLE 76 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2010...............1.16.................................... 

III. ETUDE COMPARATIVE DES MÉCANISMES DE PÉRÉQUATION DANS ONZE PAYS DE LOCDE............2.50.......................................................................................... 

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 INTRODUCTION  Transformer la taxe professionnelle en contribution économique territoriale était un pari risqué. Il faut faire en sorte de sortir avec succès du processus dans lequel les acteurs de la réforme sont entrés depuis le 1 er janvier 2010. 

1. Une réforme pour les entreprises Les entreprises semblent assurées dun gain fiscal substantiel, plus important même que celui envisagé lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2010. La substitution de la contribution économique territoriale (CET) à la taxe professionnelle (TP) allègera leur charge de, selon les estimations les plus récentes, 8,7 milliards deuros. Une minorité dentre elles verra ses gains repris en tout ou partie par limposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER), pour un total denviron 1,5 milliard deuros. Le quart du gain des entreprises sera repris au titre de limpôt sur les sociétés. Au-delà de ces chiffres agrégés, nul ne peut prédire quelle sera la diversité des situations au sein des différents secteurs dactivité et selon la taille des entreprises. A cet égard, le rapport transmis par le Gouvernement fournit des analyses fondées sur des données encore largement estimatives. Il raisonne également comme si le nouveau cadre réglementaire, et en particulier les obligations déclaratives, était assimilé par les entreprises. Il nenvisage pas que le mode de calcul du nouvel impôt, reposant sur une définition législative précise de la valeur ajoutée, puisse donner lieu à controverses et optimisation.  2. Un pari à 5,3 milliards deuros par an, en régime de croisière, pour lEtat LEtat a misé plus de 5 milliards deuros en engageant cette réforme, acceptant de dégrader dautant son déficit structurel et de compliquer les conditions du retour au respect des critères du pacte de stabilité et de croissance. Le vote dun dispositif aussi coûteux dans un contexte de dégradation sans précédent des finances publiques peut surprendre. Il témoigne de la volonté du Gouvernement de réparer les dommages provoqués par la crise en créant les conditions dune amélioration de notre compétitivité par lencouragement de linvestissement privé. En cela, il complète le dispositif de soutien à linvestissement public issu de l« emprunt national ». Mais il contribue aussi à relativiser, aux yeux de nos partenaires, la crédibilité de notre démarche de consolidation des comptes publics.

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Il faut reconnaître au Gouvernement un souci de faire en sorte que la réforme soit comprise et acceptée par les entreprises. Un délai a été accordé pour la déclaration de la valeur ajoutée ; des outils de simulation ont été fournis. Il appartient désormais aux services en charge du recouvrement de limpôt et du contrôle fiscal de rénover leurs procédures pour appréhender ces nouveaux impôts, dans lintérêt des ressources des collectivités territoriales. La conception du dispositif de contrôle de lassiette et des déclarations doit être considérée comme un élément déterminant, au moment ou la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et limposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) se mettent en place. Sur le plan économique, la mesure a permis en 2010 de lisser les effets sur la trésorerie des entreprises de larrêt dune partie des mesures fiscales du plan de relance de léconomie. Les années suivantes, son succès devra être apprécié à laune des objectifs qui étaient ceux de la réforme : lever les freins à linvestissement et lutter contre la désindustrialisation.  3. Un système de financement local à refonder Les collectivités territoriales vivent un bouleversement de leur système financier. Les incidences de la suppression de la « part équipements et biens mobiliers » de lassiette de la taxe professionnelle vont bien au-delà de celles de la suppression, en 1999, de sa « part salaires ». La compensation dune partie de la perte de recettes par la création dun nouvel impôt plutôt que par une dotation promet des recettes plus dynamiques dont bénéficient, grâce au dispositif de dégrèvement institué à linitiative du Sénat, le plus grand nombre de collectivités. Mais ces recettes seront plus volatiles et, dans lattente de constater les résultats de 2010, leur montant reste incertain. La disparition de 80 % de lassiette du principal impôt local rend inopérantes les notions de potentiel fiscal et de potentiel financier, sur lesquelles sappuie la répartition des concours financiers de lEtat. Les dispositifs de péréquation existants ne pourront plus fonctionner si aucune mesure corrective nest prise. Le bouleversement de leur système de financement et la réduction de leur marge de manuvre fiscale interviennent dans un contexte de forte augmentation des dépenses obligatoires des collectivités territoriales et de stabilisation en valeur du montant des concours financiers que leur verse lEtat. Leurs effets doivent être absorbés alors que les collectivités entrent, comme les autres administrations publiques, dans un processus de consolidation budgétaire qui devrait, selon le programme de stabilité 2010-2013 transmis par la France au Conseil et à la Commission européenne, progressivement porter leur besoin de financement de 0,4 % du produit intérieur brut (PIB) en 2008 à 0,1 % du PIB en 2013. 

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4. Un Sénat vigilant quant au respect des principes de la réforme Le Sénat, et en particulier sa commission des finances, sest attaché, dès quil a été saisi du projet de loi de finances pour 2010, à faire émerger les conditions de lacceptabilité de la réforme par le plus grand nombre. Il a pris acte du choix politique du Gouvernement dalléger la charge des entreprises. Il a partagé le souci de lAssemblée nationale de « territorialiser » la valeur ajoutée pour que la CVAE soit véritablement un impôt local. Mais il a imprimé une orientation péréquatrice au dispositif de répartition du produit de cet impôt entre les régions et les départements. Il a fait en sorte que ce nouvel impôt bénéficie aussi aux collectivités dont le tissu économique est composé dentreprises de petite taille. Surtout, le Sénat a voulu que la réforme ne se réduise pas à une construction théorique et se confronte à lépreuve du réel. Sans remettre en cause les principes directeurs de la réforme, il a souhaité que les modalités techniques soient décidées, lorsque cétait possible, sur le fondement de données réelles plutôt quen fonction de simulations. Cet engagement sest traduit par larticle 76 de la loi de finances pour 2010 qui prévoit la remise par le Gouvernement dun rapport et qui fixe les « clauses de rendez-vous » successives. Le Sénat sest préparé à ces rendez-vous. Dès le mois de février 2010, la commission des finances et la délégation pour les collectivités territoriales ont organisé une table-ronde sur le thème de la péréquation. Puis se sont succédés quatre ateliers thématiques, consacrés aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, au fonds de solidarité de la région Ile- de-France, à lIFER et aux conséquences de la réforme sur les entreprises. Une table-ronde a été consacrée à la situation financière des départements 1 . Afin déclairer les débats à venir sur les perspectives de la péréquation après la suppression de la taxe professionnelle, une étude comparative 2  des mécanismes de péréquation dans onze pays de lOCDE a été lancée. A lissue de sa réunion du 31 mars, la commission des finances a considéré quil était sans doute illusoire dimaginer quune loi adaptant le dispositif de ressources des collectivités territoriales et mettant en place des instruments de péréquation puisse être votée avant le 31 juillet 2010. Labsence, dans le rapport remis par le Gouvernement en application de larticle 76, de la totalité des simulations demandées par votre commission des finances confirme limpossibilité de légiférer en toute connaissance de cause. Le premier rendez-vous législatif sera la loi de finances pour 2011.

 1 Les comptes rendus de ces réunions sont reproduits en annexe au présent rapport. 2 Remise le 22 juin 2010 par lInstitut Thomas More et l agence Public Evaluation System, elle  est reproduite en annexe au présent rapport.

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Le suivi de la mise en uvre de la réforme reste néanmoins prioritaire. Les remontées du terrain, la publication des textes réglementaires, lanalyse des déclarations des entreprises allongent la liste des modifications à effectuer et des principes à réaffirmer. Alors que le débat dorientation des finances publiques va marquer lentrée dans le processus de finalisation du projet de loi de finances pour 2011, les groupes de la majorité sénatoriale ont souhaité réaffirmer lesprit dans lequel ils conçoivent la mise en place de la CET en déposant, selon la procédure prévue à larticle 34-1 de la Constitution, une proposition de résolution, adoptée par le Sénat lundi 28 juin 2010. Les orientations ainsi exprimées par le Sénat constitueront, pour sa commission des finances, une feuille de route pour le rendez-vous du projet de loi de finances pour 2011. 

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I.UN RENDEZ-VOUS REPORTÉ, UN COÛT À PRÉCISER

A.« À LIMPOSSIBLE, NUL NEST TENU »

1.Les engagements pris en loi de finances

Larticle 76 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a posé le principe dune évaluation des conséquences de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle, permettant dapporter, au vu de simulations précises fournies par le Gouvernement, les ajustements et les compléments nécessaires. Elle a, en conséquence, défini des clauses de rendez-vous et les étapes des aménagements législatifs. Le premier rendez-vous était fixé au 1 er  juin 2010. Il prévoyait la remise au Parlement dun rapport du Gouvernement comprenant notamment des simulations détaillées et les réponses aux demandes spécifiques formulées par les commissions des finances des deux assemblées.

Les obligations inscrites dans la loi nont pas toutes été satisfaites.

 Larticle 76 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 « Avant le 1 er juin 2010, le Gouvernement transmet à l'Assemblée nationale et au Sénat un rapport présentant, par catégorie de collectivités et pour chaque collectivité, des simulations détaillées des recettes ainsi qu'une estimation de leur variation à court, moyen et long termes, en application de la réforme des finances locales engagée par la présente loi de finances.

« Ce rapport, qui met notamment en évidence les conséquences de la réforme sur l'autonomie financière et fiscale des collectivités, ainsi que l'évolution des prélèvements locaux sur les entreprises et les ménages :

« présente les résultats des analyses et des ― simulations complémentaires demandées par les

Son application - Le 10 juin 2010, Mme Christine Lagarde, ministre de léconomie, de lindustrie et de lemploi, a transmis aux Présidents du Sénat et de lAssemblée nationale, un rapport sur «lévaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises» établi par lInspection générale des finances et lInspection générale de ladministration, qui avait été remis au Gouvernement le 27 mai 2010. - Les simulations détaillées font lobjet dun CD-ROM spécifique, adressé le 18 juin 2010 aux Présidents et Rapporteurs généraux des commissions des finances des deux Assemblées. Le rapport des inspections : - traite de lautonomie financière des  collectivités dont il estime quelle «devrait conti uer de  ître» ; n s accro - ne traite pas de lautonomie fiscale ; - naborde pas la question des conséquences de la réforme sur l'évolution des prélèvements locaux sur les entreprises et les ménages. Ces demandes ne font pas lobjet dun examen spécifique dans le rapport des inspections.

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Larticle 76 de la loi n° 2009-1673 Son application du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 commissions des finances de l'Assemblée Certaines simulations sont reprises au fil du nationale et du Sénat ; texte, les autres nont pas été traitées 3 . «― propose Ces les ajustements nécessaires des points (transferts dimpositions et critères) transferts d'impositions entre niveaux de ne sont pas abordés par le rapport des inspections collectivités territoriales et des critères de qui estime toutefois que «léquilibre trouvé dans répartition du produit des impositions en vue dela loi de finances pour 2010 et la neutralité de la garantir, pour chaque collectivité, le respect desréforme pour les collectivités ne justifient pas objectifs de la réforme ;une modification de cette répartition». «―propose les évolutions nécessaires du rapport des inspections : Le fonctionnement du fonds de solidarité des - suggère de mettre en place de nouveaux communes de la région Ile-de-France et des instruments de péréquation au niveau communal, fonds départementaux de péréquation de la sur le modèle du FSRIF ; taxe professionnelle afin de parvenir à un - propose de retenir trois principes :1) fixer, pour  niveau de péréquation au moins équivalent à une période donnée, une cible de réduction des celui existant avant la présente loi de inégalités communales ; 2) intégrer finances ; simultanément des critères de ressources et de charges, prendre en compte la totalité de la richesse fiscale et considérer la richesse consolidée des groupements et de leurs communes membres ; 3) cumuler un mécanisme national et une péréquation au niveau régional ; - suggère un dispositif spécifique pour lOutre- mer ; - M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat aux collectivités locales.  «le Gouvernement na évidemment pas lintention de supprimer ce fonds [les FDPTP] ; il souhaite simplement le recalibrer, ainsi que la loi de finances pour 2010 nous incite à le faire. Je vous annonce dores et déjà que le projet de loi de finances pour 2011 contiendra des dispositions relatives à ce fonds». (Sénat. Compte rendu intégral du 17 juin 2010. Débat sur l'optimisation des moyens des collectivités locales). «―envisage différentes solutions pour faire point nest pas traité par le rapport des Ce évoluer le dispositif de garantie de ressources inspections. prévu par la présente loi et son articulation avec des dispositifs de péréquation verticale et horizontale, abondés par les collectivités et par des dotations de l'Etat ; «― rapport des inspections : Letire les conséquences de la création de  l'imposition forfaitaire sur les entreprises de - estime nécessaire de «renforcer l'incitation réseaux sur les collectivités et en particulierpour le secteur communal à l'installation celles accueillant des installations nucléairesd'éoliennes en lui attribuant l'intégralité de ainsi que sur l'équilibre financier des entreprises l'IFER sur les éoliennes et, éventuellement, en assujetties ;augmentant le barème de cette composante» ; - propose de «diversifier l'assiette de l'IFER sur les répartiteurs principaux pour en limiter les effets sur l'équilibre concurrentiel du secteur des télécommunications» ; - suggère de «réviser le barème de l'IFER sur 

 3 ont été transmis au Président de la commission des % de ces simulations Les résultats de 90 finances le 28 juin 2010. Il aurait été préférable quils soient pris en compte et analysés dans le rapport remis par le Gouvernement, comme le prévoit larticle 76 de la loi de finances pour 2010.