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Rapport sur les perspectives en matière de création de nouvelles lignes ferroviaires à grande vitesse

De
35 pages
Recensement des principaux éléments nouveaux intervenus depuis l'élaboration du schéma directeur en 1992 (aggravation de la situation financière de la SNCF, rigueur budgétaire de l'Etat, mise en oeuvre de la directive communautaire relative au développement des chemins de fer communautaires...).& Analyse des nouvelles estimations établies par la SNCF quant au coût des infrastructures et aux volumes de trafics et de recettes pouvant être attendus pour quelques-uns des principaux projets inscrits au schéma directeur.& Puis présentation d'éléments d'analyse sur les principes d'action qui pourraient orienter les nouvelles réflexions des pouvoirs publics et de la SNCF.& Enfin établissement d'une liste des critères qui peuvent être retenus pour choisir les infrastructures dont la réalisation serait programmée en priorité (dimensionnement des projets, aménagement du territoire...).
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RESUME DES CONCLUSIONS
Le sch—ma directeur national des lignes  grande vitesse publi— en 1992 ne constituait pas un document de programmation, mais une —tude pr—visionnelle destin—e  —clairer les d—cisions  prendre dans le cadre des contrats de plan Etat-SNCF ; il s©inspirait de deux objectifs essentiels : l©insertion dans le r—seau europ—en, l©am—nagement du territoire.
Depuis la publication de ce document qui affichait des ambitions importantes (16 projets - environ 3500 Km suppl—mentaires de lignes nouvelles), de nombreux —l—ments nouveaux sont intervenus. En France, la consid—rable aggravation de la situation financi–re de la SNCF et la crise de l©automne 1995 ont conduit le Gouvemement  engager un d—bat national sur l©avenir du transport ferroviaire qui se poursuivra prochainement devant le Parlement ; d©ores et d—j, la responsabilit— —minente qui incombe  l©Etat en mati–re de choix et de financement des infrastructures nouvelles  —t— soulign—e, notamment par le Conseil Economique et Social. Elle ne saurait faire oublier ni les contraintes s—v–res qui p–sent sur le budget de l©Etat lui-même, ni la n—cessit— pour la SNCF de mobiliser ses personnels sur le redressement de la situation de l©entreprise, afin de lui permettre notamment de contribuer par des p—ages substantiels  la couverture des charges engendr—es par des infrastructures nouvelles. Sur le plan europ—en, la directive du 29 juillet 1991, qui est entr—e dans sa phase de mise en oeuvre, souligne la n—cessit— d©une s—paration stricte entre exploitation ferroviaire et gestion de l©infrastructure et pr—voit une premi–re phase limit—e d©ouverture de l©acc–s des r—seaux nationaux aux exploitants ferroviaires d©autres pays membres. Plusieurs pays membres (Allemagne, Italie, Espagne en particulier) poursuivent par ailleurs, selon des modalit—s vari—es, la mise en oeuvre de programmes ambitieux de nouvelles lignes  grande vitesse.
A la demande du Minist–re des Transports, la SNCF a proc—d— au cours des premiers mois de 1996  une actualisation compl–te des donn—es concernant les projets de lignes nouvelles, et prioritairement de ceux pour lesquels des —tudes ont d—j —t— lanc—es : Bretagne-Pays de Loire, Aquitaine, Languedoc-Roussillon (Montpellier-fronti–re), Lyon-Turin, Rhin-Rhône (1–re phase : Mulhouse-Est de Dijon). La m—thodologie est celle que la SNCF utilise traditionnellement pour l©estimation du coût et des recettes attendues des lignes nouvelles, mais il a —t— tenu compte des plus r—centes donn—es, notamment de celles concernant l©—volution du trafic. des tarifs et de la concurrence a—rienne.
Les r—sultats obtenus ne peuvent être consid—r—s que comme des ordres de grandeur, et ne sont pas directement comparables entre eux car les projets sont eux-mêmes  des degr—s d©—laboration tr–s in—gaux. Mais le sens des constatations est tout  fait clair :
. le coût de la plupart des infrastructures enregistre une augmentation limit—e, qui refl–te notamment le poids croissant des contraintes environnementales sur les trac—s ;
. le trafic et les recettes de r—f—rence, c©est--dire ceux attendus  l©—ch—ance retenue par l©—tude (2003) en l©absence de cr—ation d©infrastructures nouvelles, sont en forte baisse par rapport aux estimations ant—rieures. La baisse, sauf pour l©Aquitaine, est
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souvent de l©ordre Je 40 %. Ceci tient largement au fait que l©—volution du trafic voyageurs constat—e au cours des derni–res ann—es et celle qui peut être extrapol—e pour l©avenir ont —t— fortement r—vis—es  la baisse, sous l©effet de l©intensification de la concurrence a—rienne ;
. d–s lors, les suppl—ments de trafic et de recettes qui seraient induits par la mise en service d©infrastructures nouvelles se situent eux-mêmes tr–s en deç des pr—visions ant—rieures. Sauf pour l©Aquitaine, ils diminuent du tiers (Bretagne-Pays de Loire), de la moiti— (Lyon-Turin 1–re phase) ou des 2/3 (Languedoc -Roussillon)
Au terme de ces calculs, la SNCF a proc—d—  l©estimation de la contribution que l©entreprise ferroviaire, exploitante des services TGV, pourrait verser sous forme de p—ages nets au gestionnaire de l©infrastructure, apr–s d—duction de ses charges propres et du coût d©amortissement du mat—riel roulant. Dans tous les cas, cette contribution (actualis—e sur 20 ans au taux de 8 %) est tr–s inf—rieure au coût de l©infrastructure.
Ceci signifie clairement qu©aucun des projets actuellement  l©—tude n©a, apr–s r—estimation des coûts et des recettes attendues, une rentabilit— suffisante pour pouvoir être financ—  partir de la seule contribution nette qu©i! peut apporter  la SNCF, en d©autres termes qu©il ne peut être r—alis— sans une contribution importante de fonds publics.
D–s lors, on est conduit  s©interroger sur un r—examen fondamental de la politique suivie jusqu© pr—sent.
. A l©—vidence, un redimensionnement des ambitions exprim—es au sch—ma directeur de 1992 s©impose : il ne sera pas possible de tout faire, encore moins de tout faire tout de suite. Les projets  tr–s faible rentabilit— devront être abandonn—s, ou  tout le moins durablement diff—r—s. Il convient ensuite de s©interroger sur la possibilit— de substituer en tout ou partie  la construction de lignes nouvelles un am—nagement des infrastructures existantes et des performances du mat—riel roulant, dont la combinaison permettrait, pour un coût nettement moins —lev—, de r—duire substantiellement les temps de parcours. C©est ici que la technique du train pendulaire peut trouver tout son int—rêt. Il faut mesurer son domaine de pertinence et en connaître les limites : elle n©autorise pas de r—duction des temps de parcours aussi importante, et de loin, que les lignes nouvelles mais elle est beaucoup moins coûteuse en infrastructure et  la minute gagn—e. En substitution ou en prolongement de lignes nouvelles (existantes ou  cr—er), elle m—rite donc un examen attentif. Celui-ci devra bien entendu int—grer le coût et les d—lais de r—alisation d©un mat—riel roulant TGV pendulaire, ainsi qu©une r—flexion sur le remploi du mat—riel TGV existant qui viendrait  être lib—r—.
Enfin, la possibilit— d©—taler la r—alisation de certaines infrastructures grâce  un phasage ayant une bonne pertinence technique et commerciale doit plus que jamais être consid—r—e.
. Non moins important que le r—examen des projets eux-mêmes est l©effort  consentir pour am—liorer leur —quation financi–re. Une certaine r—duction du coût de construction des infrastructures est sans doute possible, dans la limite de 8  10 %, au prix d©un certain nombre de conditions : concentration des sp—cifications des cahiers des charges —tablis par la SNCF sur les param–tres essentiels ; am—lioration de l©organisation des appels d©offres ; existence d©une concurrence large et effective entre entreprises pour le gros oeuvre, les ouvrages d©art l©—quipement de la voie. Il
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est —galement indispensable que l©entreprise ferroviaire ait le souci de maîtriser au mieux ses coûts de fonctionnement et celui du mat—riel roulant:  recettes —gales, plus la SNCF gagnera sur ses coûts, plus elle sera en mesure de verser, sans compromettre son —quilibre financier, des p—ages substantiels. On serait tent— d©ajouter : plus les chances de voir se r—aliser des infrastructures nouvelles seront grandes, car chacun mesure bien que l©on ne pourra tout attendre des contnbutions publiques.
. De même la capacit— de la SNCF  attirer sur de nouvelle infrastructures le maximum de client–le et  en tirer les meilleurs recettes, par une politique commerciale optimis—e, est une cl— de l©avenir. Les modalit—s  retenir n©entrent pas dans le cadre de ce rapport. Toutefois, la SNCF, tr–s marqu—e par la concurrence a—rienne, gagnerait sans doute  se soucier davantage des dessertes interm—diaires et  r—examiner sa politique d©implantation des gares nouvelles qui a —t—,  juste titre semble-t-il, critiqu—e.
Dans ce r—examen g—n—ral, la question des montages juridiques et financiers  retenir pour la r—alisation des infrastructures nouvelles constitue le dernier volet, et non le moins important.
La distinction  op—rer d—sormais entre l©exploitant ferroviaire et le gestionnaire d©infrastructure, dot—s chacun de leur propre domaine de comp—tence et de comptabilit—s distinctes (et qui devraient normalement constituer ensemble l©entit— SNCF), conduit  bien s—parer les responsabilit—s et les risques qui incombent  chacun. Il est clair en particulier que l©exploitant n©est responsable ni de la r—alisation, ni du financement des lignes nouvelles, et qu©il n©a pas a être associ— aux risques correspondants. Mais les p—ages qu©il est amen—  verser, et dont l©Etat a la responsabilit— de fixer les modalit—s de calcul, sont bien entendu un —l—ment cl— de rentabilit— des projets.
Est-il opportun de recourir, pour des projets clairement individualisables,  une structure de financement sp—cifique ? Compte tenu de la faible rentabilit— des projets actuels, il ne peut gu–re s©agir que d©une structure  majorit— de capitaux publics, par exemple une soci—t— d©—conomie mixte investie d©une concession de travaux d©infrastructure. Une telle formule peut pr—senter l©avantage d©associer des apporteurs de capitaux de diverses origines (y compris le cas —ch—ant, un apport minoritaire de capital priv—) et de faciliter une claire r—partition des risques entre le constructeur et le gestionnaire de l©infrastructure.
Quoiqu©il en soit, l©ing—nierie financi–re, aussi utile soit-elle, ne peut faire de miracle et rendre rentable ce qui ne l©est pas. La question de la participation au financement des infrastructures nouvelles des collectivit—s publiques : Union Europ—enne, Etat, r—gions, Caisse des D—pôts (—ventuellement  travers une affectation partielle des fonds d©—pargne) est donc incontournable, comme celle d©une garantie publique explicite ou implicite permettant d©emprunter aux meilleures conditions sur les march—s. C©est dire que l©enveloppe financi–re que l©Etat acceptera de consacrer  ce domaine dans les 10 ou 15 prochaines ann—es constituera un —l—ment d—cisif pour le dimensionnement du volume des programmes futurs.
Une fois l©enveloppe financi–re d—finie, quels sont en d—finitive les crit–res dont les pouvoirs publics peuvent s©inspirer pour choisir les priorit—s en mati–re d©infrastructures ferroviaires nouvelles, d—cision qui est clairement de leur responsabilit— propre ?
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