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Sécuriser des engagements environnementaux. Séminaire d'échange sur les outils fonciers complémentaires à l'acquisition.

De
62 pages
Le 26 juin 2012 s'est tenu un séminaire d'échanges sur les outils fonciers susceptibles de sécuriser dans la durée des engagements environnementaux. Ce séminaire a réuni praticiens et experts autour des questions suivantes : les outils fonciers dont nous disposons permettent-ils de sécuriser efficacement et durablement des engagements environnementaux ? Avons-nous besoin de les améliorer ? Devons-nous chercher à innover juridiquement ? Le droit français le permet-il ? Quelles seraient, pour cela, les pistes les plus prometteuses et les moyens à mettre en oeuvre ?
Ce séminaire a été organisé par le ministère du Développement durable à partir des réflexions d'un groupe de travail, réunissant le Commissariat général au développement durable, la Direction de l'eau et de la biodiversité, le Conseil général de l'environnement et du développement durable, la Direction des infrastructures de transports et la Direction des affaires juridiques.
Lemaitre Curri (E). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0078365
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COMMISSARIAT GÉNÉRAL AU DÉVELOPPEMENT DURABLE     82    Avril  2013                                  
tudes&stumendoc Sécuriser des engagements environnementaux Séminaire d'échange sur les outils fonciers complémentaires à l'acquisition 
 
Service de l’économie, de l’évaluation et de l’intégration du développement durable
www.developpement-durable.gouv.fr
 
Collection « Études et documents » du Service de lÉconomie, de lÉvaluation et de tngélIonrati du Développement Durable (SEEIDD) du Commissariat Général au Développement Durable (CGDD) Titre du document : Sécuriser des engagements environnementaux : séminaire d'échange sur les outils fonciers complémentaires à l'acquisition Directeur de la publication : XavierBonnetCoordination éditoriale : ElenLemaîtreCurriIntervenants : HervéBrulé (Direction de l'eau et de la biodiversité, DEB), Philippe Cacciabue(Terres de liens), YvesColcombet(Conservatoire du littoral et des rivages lacustres), PascalDanneels des Conservatoires (Fédération d'espaces naturels), DominiqueDron (CGDD), OdileGauthier (DEB), Jean-PierreGilles(Institut notarial de l'espace rural et de l'environnement), BenoîtGrimonprez de Franche-Comté), Anne Guerrero (Université (Réseau ferré de France), MichelHeimann (Fédération nationale des sociétés d'aménagement de l'espace rural), ChristineLagarenne(CGDD), ElenLemaîtreCurri (CGDD), GillesJ. Martin française de droit (Société de l'environnement), DavidPecquet(Conseil général de lEssonne), Jean-JacquesSarlat (Conseil supérieur du notariat), MichelThomas(Fédération nationale des syndicats d'exploitation agricole). Date de publication : Avril 2013 NB : Le procès-verbal sur lequel s'appuient ces actes a été rédigé par la société Codexa (www.codexa.fr), puis vérifié et complété par les membres de linstance sous la responsabilité du secrétaire de séance. Il a ensuite été relu par la plupart des intervenants, sous la coordination du CGDD. Ce document nengage que ses auteurs et non les institutions auxquelles ils appartiennent. Lobjet de cette diffusion est de stimuler le débat et dappeler des commentaires et des critiques.  
 
 
SOMMAIRE
Études & documents|n° 82|Avril 2013
A. Contexte et objectifs du sémi naire d’échange ................................................................................ .........................5 1. Contexte .................................................................................................................. ...........................................................5 2. Ouverture, Christine Lagarenne et Hervé Brulé ............................................................................. ..................................5 B. Les outils existants : retours d’expérience s................................................................................ ..............................7 1. Préservation des milieux naturels : mise en perspective des outils juri diques, Benoît Grimonprez .......................... ..7 2. Les cahiers des charges adossés aux ventes SAFER : qu els engagements environnementaux, quelle sécurisation de ces engagements ? Michel eimann ............ H ................................................................................... .................................... 11 3. Le bail rural à clauses environnementales : retours d’expériences et besoins identifiés, Philippe Cacciabue.......... 15 4. Les ENS : exemples de recours à de s outils conventionnels : intervenir sur les terrains de tiers et sécuriser les engagements de gestio n, David Pecquet............................................. ............................................. .................................. 17 5. Les servitudes conventionnelles environnementales : ut ilisations actuelles et possi bles à droit constant, Jean-Jacques Sarlat ................................................................................................................. ....................................................... 19 C. Quelles alternatives à l’acquisition foncière pour mettre en œuvre la compen sation écologique ? .....................23 1. Les besoins d'un am énageur, Anne Guerrero ................................................................................. .............................. 23 2. Pistes de travail proposées par la Fédération nation ale des syndicats d'exploitation agricole, Michel Thomas....... 24 D. Quels compléments à l’acquisition foncière pour préser ver la qualité environnementale de zones à fort enjeu écologique ? ................................................................................................................... .............................................29 1. Pratiques et besoins : l'expérience du Conservatoire du littoral, Yves Colcombet.......................................... ............ 29 2. Pratiques et besoins : l'expérience de la Fédération des Conservatoires d’espaces naturels, Pascal Danneels ....... 31 3. Les propositions de la Société frança ise de droit de l'environnement, Gilles Martin ....................................... .......... 34 4. Mise en perspective par l'Institut notarial de l'espace rural et de l'envi ronnement, Jean-Pierre Gilles ................... . 38 E.  ...........................41 ..................................................................................................Synthèse, Elen Lemaître-Curri F. Conclusions et suites prévue s : Dominique Dron et Odile Gauthier............................................................... .....43 Annexe 1 : Présentations ....................................................................................................... .....................................45 Annexe 2 : Participants au séminair e du 26 juin 2012........................................................................... ....................57  
 
 
 
 
 
 
Commissariat général au développement durable – Service de l’écon omie, de l’évaluation et de l’intégration du développement dur able| 1 
 
Études & documents|n° 82|Avril 2013
Résumé
Il existe en droit français un grand nombre d’outils juridiques pour préserver la biodiversité et les espaces naturels et agric oles : outils réglementaires, notamment de planification urbaine, outils d'acquisition fo ncière dans des zones à fort enjeu et outils contractuels. Pourtant, l’artificialisation de s sols s’accélère, avec 80 000 nouveaux he ctares artificialisés chaque année, et les trois quarts des habitats écologiques d’in térêt communautaire de Fran ce métropolitaine sont dans un état défavorable, inadéquat ou mauvais.
Dans ce contexte, les experts et praticiens s’interrogent sur l'opportunité de développer de nouveaux outils fonciers et notamment des outils contractuels permettant de sécuriser dans la durée des engagements environnementaux. Ainsi, dans son rapport parlementaire de 2011 sur la biodiversité, Mme Gailla rd, députée, a par exemple recommandé « d'introduire dans notre droit positif la notion soit de serv itude conventionnelle, soit d'obligation matérielle de protection de l'environnement ». A l’occasion de la Stratégie nationale pour la biodiversité, adop tée en 2011, l'Etat s'est engagé à étudier la possibilité d'intr oduire ce type d'outils. Quelle serait la place de ces nouveaux outils ? Comment s'articu leraient-ils avec les outils ex istants ? L'innovation est-elle nécessaire ou suffit-il d'améliore r les outils déjà disponibles pour répondre au x besoins identifiés ? Telles sont certaines des questions abordées lors du séminaire d’échange organisé le 26 juin 2012 par le Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. L’intervention de Benoit Grimonprez, de l’Université de Franche-Co mté, a permis de faire le tour de la palette d’outils existan ts, de leurs forces et de leurs faiblesses. L’ analyse de plusieurs législations étrangères permet d’identifier des sources d’innova tion. Un retour sur les pratiques et les besoins éclaire également la réflexion. La Fédération nationale des SAFER (Michel Heimann), l’Association Terres de Liens (Philippe Cacciabue), le service en charge des espaces naturels sensibles du Département de l’Essonne (David Pecquet) et le Conseil supérieur du notariat (Jean-Jacques Sarlat) ont témoigné de leur expérience d’outils contractuels existants. Les mesures agro-environnementales sont souvent conclues sur une durée courte (3 à 5 ans), ce qui peut être un handicap pour sécuriser dans la durée des orientatio ns environnementales. Les baux ruraux à clauses environnementales, introduits par la législation en 2006, répondent à un besoin mais sont encore , pour la plupart des acteurs qui les utilisent, dans une phase expérimentale. Ils impliquent une forte mobilisation des contractants et une dynamique d'accompagnement locale. Ils mériteraient une capitalisation des retours d'expérience et le développement de guides méthodologiques. Les SAFER peuvent utiliser trois types d'outils au profit de l’environnement : le droit de préemption environnemental, les conventions de mise à disposition et les cahiers des charges adossés aux ventes Safe r. Ces cahiers des charges peuvent inclure des clauses environnementales et sécuriser ainsi des modes de gestion favorables à l'environnement dans la durée (jusqu'à 30 ans aujourd'hui). Les servitudes conventionnelles, qui relèvent du Code civil et sont par définition des outils contractuels, pourraient être davantage utilisées pour des motifs environnementaux, sous réserve de démontrer que la qualité écologique du fonds dominant dépend de celle du fonds servant sur lequel est établie la servitude. Les servitudes conventionnelles existantes sont toutefois mal adaptées à la sécurisation d'engagements de faire et donc à l'adoptio n de nouveaux modes actifs de gestion. Elles ne sont pas non plus adaptées lors qu’il n’est pas possible de démontrer une re lation fonctionnelle entre deux fonds. Globalement, les outils conventionnels présentent plusieurs av antages. Ils sont conclus sur une base volontaire et donc acceptés par les parties concernées. Leur souplesse d’utilisation leur permet de s'adapter à des mi cro-situations. Ils donnent la possibilité d'une rémunération mê me si celle-ci n'est pas toujours nécessaire ni pertinente. Enfin, les outils conventionnels, notamment lorsqu'ils font l'objet de discussions multipartites su r le territoire, peuvent être un outil important de sensibilis ation et favoriser les partenariats locaux. Ces outils comportent cepe ndant plusieurs faiblesses avérées ou potentielles. Les conv entions font pour la plupart naître des droits personnels, qui s'éteignent en cas de transfert de propri été. Le suivi du respect des engagements est compliqué à mettre en place et nécessite des moyens d'autant plus importants que la durée d'engagement est longue. La question de la sanction du non-respect des engagements n'est souven t pas résolue (les obligations définies pa r conventions sont-elles des obligations de moyens ou de résultats ?), ce qui limite au moin s en théorie l’efficacité des outils conventionnels. Le Conservatoire du littoral (Yves Colcombe t) et la Fédération des conservatoires d’espaces naturels (Pascal Danneels) ont discuté de leurs besoins respectifs pour sé curiser la gestion environne mentale de zones à fort en jeu écologique. Les outils existants sont-ils suffisants ? Le développement d’outils contractuels est-il nécessaire ? Les contrats ou conventions sont souvent complémentaires à l’acqu isition sur une même parcelle (conventions de gestion, baux environnementaux…), ils peuvent aussi être utilisés comme une alternative à l’acqu isition : servitudes conclues par le
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Conservatoire du littoral, conventions passées par certains départ ements dans le cadre de la po litique sur les Espaces naturels sensibles… Pour les acteurs qui pratiquent à la fois l'acquisition et le conventionnement comme alternativ e à l’acquisition, celui-ci rest e très minoritaire, mais peut joue r un rôle intéressant, notamment da ns deux types de situations :  les outils conventionnels peuvent favoriser une bonne gestion écologique en périphérie des zones d'acquisition prioritaires, notamment pour assurer la continui té écologique (zones tampons, corridors...) ;  àbonnes pratiques de gestion, dans des zones que le l'adoption de  vorisent titre transitoire, ces conventions fa propriétaire ne souhaite pas céder, ma is sur lesquelles il est prêt à adopte r ou conserver des modalités de gestion favorables à la biodiversité. Ces terrains pourront faire l' objet d'une préemption, lorsque la situation d'une mutation foncière se présentera. Une situation particulière pourrait aussi appeler le développement du conventionnement : la mise en œuvre des mesures compensatoires. Dans les pays qui les utilisent, la compensation est lun des motifs principaux pour établir des Conservancy Easments, engagements pérennes sur un fonds qui sont adossés au titre de propriété, transmis avec le fonds et peuvent être rémunérés ou faire l’objet de mesures fiscales incitatives1. L’intervention de Réseau Ferré de France (Anne Guerrero) a permis d’illustrer l’ intérêt de diversifier les outils disponibles en France pour mettre en œuvre les mesures compensatoires. La FNSEA (Michel Thomas) a proposé d’explorer des instruments innovants : contrats de très long terme (30 ans), dont les engage ments seraient transmis avec le droit de propriété et avec les baux. Plusieurs experts présents convergent sur l’ intérêt de développer des outils contractuels de plus long terme, même si les formes juridiques proposées diffèrent. Selon la Société français e de droit de l’environnement (Gilles J. Martin) ces outils pourraient prendre la forme de servitudes conventionnelles de type nouveau, dont la conclusion ne serait pas attachée à l’existence d’un fonds dominant, mais qu i seraient conclues au profit d’organi sations publiques ou privées à vocation environnementale, ou d’obligations réelles attachées au fonds qui seraient conclues volontairement pour répondre à des objectifs environnementaux. Ces options présentent certains points communs avec la proposition développée par la FNSEA, même si les concepts sous-jacents ne sont pas exactement les mêmes. D'autres pistes ont été évoquées sans être approfondies : systèm es de propriété collective, servitudes au profit d'une catégori e de personnes, restrictions d’usage conv entionnelles au profit de l’Etat... Outre ces pistes de travail, il est ressort i du séminaire des convergences sur le diag nostic et les enjeux. L’enjeu en France n’est pas d’identifier des outils nouveaux qui pourraient radicaleme nt se substituer à l’acquisition. Mais le développement de nouveaux outils conventionnels, de long terme, aurait un sens pour compléter la palette d’ou tils dont disposent les acteurs locaux pour faire face aux enjeux de leurs territoires. Le re nforcement des partenariats entre acteurs de profils différents (notamment entre opérateurs fonciers et associations de prot ection de l’environnement), la coordination des stratégies foncières locales, l’appui aux diagnostics et à la définition de clauses contractue lles adaptées aux enjeux tant écologiques qu’agricoles, le développement d’outils méthodologiques au servic e des co-contractants, le renfor cement des systèmes de suivi et la capitalisation des expériences appa raissent aussi comme des points clés pour valoriser et faire progresser les outils fonciers. Enfin, il est important de resituer ce débat sur les outils contractuels dans la perspective plus large de la planifi cation et de l’aménagement du territoire pour une gestion économe des so ls, ainsi que l’a présenté l’Inst itut notarial de l’espace rur al et de l’environnement (Jean-Pierre Gilles). Celui-ci a égalemen t évoqué des pistes de progrès : renforcement des Directives territoriales d'aménagement, renforcement de la concertation entre titulaires de droi ts de préemption, inscription du principe de protection des terres agricoles et naturelles et du principe de densification dans la loi, création d'un schéma de cohérence environnementale, réalisation de diagnostics d'empreinte écol ogique en amont de certains permis de construire... Ainsi que l'ont souligné Dominique Dron, Commissaire générale au développement durable, et Odile Gauthier, Directrice de l'eau et de la biodiversité, en conclusion, ces réflexions méritent d'être poursuivies. Selon l'issue de la Conférence environnementale de septembre 2012, elles pourraient alimenter d'éventuelles modifications législatives.
                                                1  de smeune partie de leurs droits à un organiAux Etats-Unis et au Canada, par exemple, les propriétaires peuvent céder volontairement conservation, dans le but de préserver les fonctions écologiques de leur fonds. Tout en restant propriétaire, la personne s’obl ige, envers le bénéficiaire, à ne pas développer certaines activités, mais aussi à adopter certains modes plus actifs de gestion de l’espace.
 
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