Service public, secteur public

Claude Henry, Élie Cohen, Conseil D'Analyse Economique

Description

Rapport distinguant les missions de service public et les services les assurant. Analyse de l'évolution du secteur public depuis 30 ans, nécessité de redéfinir le rôle d'actionnaire de l'Etat et ses missions de service public.

Sujets

• Service public
• EPIC
• Privatisation
• Déréglementation
• Téléphone
• Réseau de télécommunications
• France Télécom
• SNCF
• EDF
• Réglementation
• Politique économique

Informations

• Publié par: rapports-tous-les-rapports
• Publié le: 01 décembre 1997
• Nombre de lectures: 21
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• Langue: Français

Extrait

Service public Secteur public

Rapports Élie Cohen Claude Henry

Commentaires Paul Champsaur François Morin

Annexes préparées par la Direction de la Prévision et Dominique Bureau

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La création du Conseil dAnalyse Économique« répond à la nécessité pour un gouvernement trop souvent confronté à lurgence, de pouvoir se référer à une structure de réflexion qui lui permette déclairer ses choix dans le domaine économique. Jai souhaité aussi créer un lien entre deux mondes qui trop souvent signorent, celui de la décision économique publi- que et celui de la réflexion économique, universitaire ou non.

Jai pris soin de composer ce Conseil de façon à tenir compte de toutes les sensibilités. Le Conseil dAnalyse Économique est pluraliste. Cest là un de ses atouts principaux, auquel je suis très attaché. Il doit être un lieu de confrontations sans a priori et les personnes qui le composent doivent pouvoir sexprimer en toute indépendance. Cette indépendance  je le sais  vous y tenez, mais surtout je la souhaite moi-même.

Ces délibérations naboutiront pas toujours à des conclusions parta- gées par tous les membres ; lessentiel à mes yeux est que tous les avis puissent sexprimer, sans quil y ait nécessairement consensus.

...

La mission de ce Conseil est essentielle : il sagit, par vos débats, dana- lyser les problèmes économiques du pays et dexposer les différentes op- tions envisageables. »

Lionel Jospin, Premier Ministre Discours douverture de la séance dinstallation du Conseil dAnalyse Économique, le 24 juillet 1997. Salle du Conseil, Hôtel de Matignon.

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Introduction

Sommaire

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Sur les bases et lévolution récente des services publics et industriels et commerciaux en France et dans lUnion européenne ......... 9 Élie Cohen et Claude Henry

Secteur public : portée et limites des pratiques de lÉtat actionnaire .... 43 Élie Cohen

Commentaire .......................................................................................... 69 Paul Champsaur

Commentaire .......................................................................................... 73 François Morin

Annexe A.les recommandations du rapport Nora trente ans après ........ 79 Dominique Bureau

Annexe B. ................................................. 93Données sur le secteur public La Direction de la Prévision

Résumé .................................................................................................... 99

Summary ............................................................................................... 103

SERVICE PUBLIC - SECTEUR PUBLIC

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Introduction

Le Conseil dAnalyse Économique a consacré sa séance du 18 septem- bre 1997 au « service public et secteur public », sur la base de deux rap- ports établis par Élie Cohen, Directeur de recherche au CNRS, FNSP et Claude Henry, Professeur à lÉcole Polytechnique. Le premier traite des missions de service public, le second de lévolution du secteur public. Après avoir rappelé quil convient de distinguer les missions de service public et les institutions qui les assurent , Claude Henry et Élie Cohen iden- tifient, au-delà des missions régaliennes de lÉtat, deux catégories princi- pales de missions de service public : celles qui contribuent à la lutte contre lexclusion et à la cohésion économique et sociale, et celles qui favorisent une utilisation efficace et équilibrée dans lespace et dans le temps des ressources communes à une société. Ils notent ensuite que si la concurrence a un rôle à jouer dans lefficacité des services publics, elle na pas toujours les effets bénéfiques que lui attribuent parfois les textes de la Commission européenne, qui ne distinguent pas suffisamment entre différentes formes de concurrence. Que les missions de service public soient assurées par des entreprises publiques ou privées (comme en France dans le cas de leau), une régulation publique est nécessaire, selon les auteurs, pour garantir que ces missions soient bien assurées au service du consommateur. Dans le second rapport, analysant lévolution du secteur public depuis trente ans, Élie Cohen met en évidence lépuisement de la forme historique qua représenté le « colbertisme high tech » qui sous légide de lÉtat, réa- lisait la convergence des intérêts des consommateurs, des industriels et des salariés du secteur public autour de grands projets nationaux. Confronté à louverture des marchés, à la fin des grands programmes déquipement et aux difficultés nées des déséquilibres récurrents des finances publiques, lÉtat doit maintenant, selon Élie Cohen, redéfinir son rôle dactionnaire ainsi que les missions fixées au secteur public.

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Ces rapports sont commentés par François Morin, Professeur à lUni- versité de Toulouse et Paul Champsaur, Directeur Général de lINSEE. Lun et lautre notent la contradiction entre les conclusions des deux rap- ports, concernant la question centrale du statut des entreprises exerçant des missions de service public. Rapports et commentaires sont complétés par deux annexes. La première revient sur les recommandations du rapport Nora, trente ans après sa publication, la seconde situe le secteur public dans son environnement. Sur des sujets aussi controversés, cest en acceptant le débat, y compris dans ses aspects polémiques, que le Conseil dAnalyse Économique peut contribuer à éclairer les enjeux de politique économique. Instance pluraliste, le Conseil na pas dexpression collective et les rap- ports quil publie sont toujours signés et nengagent que leurs auteurs.

CONSEIL DANALYSE ÉCONOMIQUE

Pierre-Alain Muet Conseiller auprès du Premier Ministre Professeur à lÉcole Polytechnique

Sur les bases et lévolution récente des services publics industriels et commerciaux en France et dans lUnion européenne

Élie Cohen Directeur de Recherche au CNRS, FNSP

Claude Henry Professeur à lÉcole Polytechnique

La distribution du pain a longtemps été un service public, avec des prix contrôlés par les pouvoirs publics. Aujourdhui, il paraît évident de la lais- ser à linitiative privée. Pourquoi en va-t-il autrement pour le courrier, lélec- tricité, le téléphone... ? (1) . Quels caractères spécifiques en font des services publics, et comment peut-on identifier ces caractères dune manière suffi- samment générale, et suffisamment opératoire à la fois ? La phrase sui- vante fournit un bon point de départ à la réflexion. Elle est extraite dun discours prononcé en 1993 à Bruxelles par le Commissaire européen à la concurrence, Karel van Miert : « Le marché ne peut pas tout et, sans mener pour autant à lélimination de toute concurrence, une intervention publique peut, dans certains cas, être nécessaire pour répondre à des besoins jugés socialement essentiels ». On ne peut pas baptiser nimporte quoi service public, ni confondre la mission avec linstitution qui la remplit dans tel pays à tel moment de lhis- toire. Mais, sur la base des deux critères fondamentaux  caractère essen- tiel du service et défaillance du marché  on peut identifier trois grandes catégories de missions de service public, résultantes à la fois dun héritage historique et des nécessités actuelles :  celles qui visent à rendre physiquement et financièrement accessibles

(1) Avertissement : Malgré leur très grande importance, les services publics locaux (leau en particulier) et la délégation de services publics ne sont pas spécifiquement étudiés dans ce rapport, compte tenu des limites assignées à celui-ci.

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aux usagers menacés dexclusion  du fait de handicaps sévères, de situa- tions critiques, de revenus insuffisants  des services essentiels dont ils ont besoin sous des formes appropriées.  celles qui, au-delà strictement de la lutte contre lexclusion, contri- buent  fût-ce parfois de manière symbolique  à la cohésion sociale et au sentiment dappartenance à une communauté, quelle soit nationale ou européenne.  celles qui visent à favoriser une utilisation efficace et équilibrée, dans lespace et dans le temps, du territoire et des ressources communes ; ici aussi à léchelon national ou européen. La jouissance dune ligne téléphonique ou dun branchement électrique illustre notamment la première catégorie ; il sagit de services essentiels, et leurs prix sont susceptibles dexclure certains usagers. Les services finan- ciers de la Poste illustrent à la fois la première et la deuxième. Respective- ment dans lespace et dans le temps, certains enjeux du transport et de lénergie correspondent à la troisième. Identifier avec précision les grandes catégories de missions de service public est indispensable, mais ne suffit pas. Il faut aussi être en mesure de choisir les moyens les plus appropriés pour les assurer. Prenons lexemple du téléphone : au nom dune mission de service public à légard de certains dentre eux, faut-il faire bénéficier tous les usagers du téléphone de tarifs dabonnement uniformément bas ? Cest ce qui se passait avec la tarifica- 2) tion traditionnelle du téléphone ( ; alors, pour remplir une mission de ser- vice public bien circonscrite, on réalisait des transferts financiers impor- tants au bénéfice dusagers étrangers à cette mission. Mais, pourra-t-on dire, nest-ce pas inévitable ? Non, si on parvient à identifier les bénéficiai- res légitimes ou, mieux, à les inciter à sidentifier eux-mêmes en réponse à des options tarifaires bien conçues ; il restera certes encore des besoins de subventions, mais plus modérés et plus légitimes, quil apparaît dans ces conditions essentiel de bien articuler avec la structure de tarification. Que, par exemple, le monopole de distribution de lélectricité soit justi- fié par les conditions techniques de cette activité (monopole naturel) ; quen matière de trains de voyageurs, il faille un monopole de coordination spatio- temporelle ; que le monopole de la Poste sur les envois de publicité adres- sée soit justifié par la nécessité de financer les missions de service public attachées à dautres formes de courrier (subventions croisées au sein du monopole public) ; ... tous ces arguments en faveur de telle ou telle forme de monopole ne doivent cependant pas conduire à identifier services pu- blics et monopoles. Les services publics ne sont pas déconnectés de léco- nomie en général, et celle-ci est fondamentalement une économie de mar-

(2) En ce qui concerne ces services encore plus essentiels que sont santé, éducation, loge- ment, voir la note 7 ci-après. Pour une perspective historique longue sur les services pu- blics, se reporter notamment à X. Bezançon (1995).

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