Les institutions de démocratie directe en Italie (loi du 25 mai 1970) - article ; n°3 ; vol.24, pg 589-627

Padirac

Description

Revue internationale de droit comparé - Année 1972 - Volume 24 - Numéro 3 - Pages 589-627
39 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

• juridique
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: Revue-internationale-de-droit-compare
• Publié le: 01 janvier 1972
• Nombre de lectures: 17
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 3 Mo

Extrait

Raoul Padirac
Les institutions de démocratie directe en Italie (loi du 25 mai
1970)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 24 N°3, Juillet-septembre 1972. pp. 589-627.
Citer ce document / Cite this document :
Padirac Raoul. Les institutions de démocratie directe en Italie (loi du 25 mai 1970). In: Revue internationale de droit comparé.
Vol. 24 N°3, Juillet-septembre 1972. pp. 589-627.
doi : 10.3406/ridc.1972.15020
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1972_num_24_3_15020LES INSTITUTIONS
DE DÉMOCRATIE DIRECTE EN ITALIE
(Loi du 25 mai 1970)
par
Raoul PADIRAC
Maître-Assistant à l'Université de Lyon-ll
Mis à part les plébiscites qui, de 1848 à 1870, sanctionnèrent son
unité, l'Italie n'a connu jusqu'au régime actuel que le système repré
sentatif pur. La Constitution de 1948 fait, au contraire, une place
importante aux institutions de la démocratie directe.
Après la chute de la dictature fasciste, les trois grands partis
qui prédominaient à l'Assemblée constituante (les démocrates-chrét
iens, les socialistes et les communistes) étaient par principe favora
bles à une plus large et plus authentique participation du peuple à
la vie politique. Mais tous n'avaient pas sur ce point des conceptions
concordantes, si bien que l'instauration d'un contrôle populaire sur
l'activité du Parlement n'alla pas sans discussions. La Constituante
eut à choisir entre les nombreuses modalités que le référendum est
susceptible de revêtir. Elle écarta la proposition d'un
« suspensif et préventif » des lois approuvées par le Parlement mais
non encore entrées en vigueur (1), ainsi que celle d'un référendum
d'arbitrage que le Président de la République aurait pu déclancher
pour résoudre d'éventuels désaccords entre les deux Chambres (2).
(1) Ainsi qualifié par le Président de la Commission pour la Constitution,
M. Ruini, ce référendum devait s'appliquer aux lois non déclarées urgentes à la
majorité absolue ou non approuvées par chaque Chambre à la majorité des deux
tiers. La votation populaire était subordonnée à une double initiative : a) 50 000
électeurs ou 3 Conseils régionaux auraient pu suspendre la loi en demandant, dans
les 15 jours de sa publication, qu'elle soit soumise à un référendum ; b) ensuite
le référendum aurait eu effectivement lieu si, dans les deux mois de la publication
de la loi, l'initiative avait obtenu l'adhésion de 500 000 électeurs ou de sept
conseils régionaux. Procédure passablement compliquée s'apparentant à un veto
populaire (Assembled Costituente, p. 1260 et s.).
(2) Ce référendum, dont on trouve un précédent dans la Constitution de
Weimar (art. 74), était prévu pour les projets de lois approuvés par une Chambre
et repoussés par l'autre ou sur lesquels une Chambre ne se serait pas prononcée
dans un délai déterminé. Pour une vue cursive sur les travaux préparatoires :
Battelli, « Le istituzioni di democrazia diretta », in Commentctrio sistematico alla
Costit. Italiana, Florence, 1950, t. II, pp. 66-75. 590 LES INSTITUTIONS DE DÉMOCRATIE DIRECTE EN ITALIE
Par contre, elle retint le référendum non seulement pour l'approbat
ion des lois constitutionnelles (art. 138 de la Constitution), mais
aussi pour l'abrogation des lois ordinaires (art. 75) ainsi que pour
la consultation des populations intéressées avant la fusion de régions,
la création de nouvelles régions ou le transfert de provinces ou de
communes d'une région à une autre (art. 132) (3). Par ailleurs, l'in
itiative législative populaire fut admise à côté de celle des parlement
aires, du Gouvernement et de quelques autres organes (art. 71).
La Constitution ne consacre à ces procédés de démocratie directe
que quelques brèves dispositions, destinées surtout à en circonscrire
l'usage de manière à éviter d'éventuels abus. Elle laisse au législateur
le soin de prendre les mesures indispensables pour en permettre
l'application. L'article 75, alinéa 5 renvoie d'ailleurs explicitement à
la loi ordinaire pour la fixation de la procédure du référendum abro-
gatif. Mais il est évident que, même s'ils ne comportent pas un tel
renvoi, ni le référendum constituant ni le référendum consultatif
en matière régionale ne pouvaient être mis en œuvre avant l'ediction
des normes législatives d'exécution (4).
C'est seulement le 25 mai 1970 qu'a été définitivement adoptée
par le Parlement la loi n° 352 portant « normes sur les référendums
prévus par la Constitution et sur l'initiative législative du peuple » (5).
Il est naturel de s'interroger sur les raisons d'un aussi considérable
retard.
1) Une loi tardive.
Pour les partis d'opposition, la responsabilité en incombe évidem
ment à la majorité, et plus particulièrement à la Démocratie Chré
tienne, qui a été l'axe de toutes les coalitions gouvernementales depuis
le début de l'actuel régime. Pourtant le reproche est, à certains égards,
surprenant : comme le déclarait devant le Sénat le ministre de la
Justice, M. Gava, le référendum n'a jamais rencontré d'hostilité chez
les catholiques démocrates, bien au contraire : inscrit dans le pr
ogramme du Parti Populaire, repris par la Démocratie Chrétienne dès
son premier congrès, il a trouvé dans ce parti quelques-uns de ses
plus fermes champions ; au cours de quatre législatures (sur cinq)
les Gouvernements à direction démochrétienne ont présenté au Par
lement des projets de lois en vue de le rendre effectif (6).
(3) En matière régionale, le référendum a, en réalité, un domaine plus large,
compte tenu des art. 123 et 133 de la Constit., qui en font aussi l'expression propre
de l'autonomie régionale. Cf. infra.
(4) II n'en est pas de même, comme on le verra, pour l'initiative populaire.
(5) La loi a été publiée dans la Gazzetta Uffictale du 15-6-1970, n° 147.
(6) Senato, V Legislatura, Resoconto Stenograf ico, p. 6.162. Depuis 1949 se
sont succédé les projets suivants : sous la première Législature, projet de Gasperi
(21-2-1949) qui absorba une proposition De Martino déposée treize mois plus tôt ;
sous la deuxième Législature, pas de projet gouvernemental, mais une proposition
Luzzatto à la Chambre (21-12-1956) et une proposition Agostino au Sénat (12-3-
1958) ; sous la troisième Législature, projet du Gouvernement Fanfani (5-12-1958) LES INSTITUTIONS DE DÉMOCRATIE DIRECTE EN ITALIE 591
Ce qui a manqué, c'est essentiellement la volonté d'aboutir, mais
il serait excessif d'en faire grief à la seule Démocratie Chrétienne. Au
fond tous les partis ont été plus ou moins d'accord pour faire obstac
le à une institution qui frustre les élus et menace d'entamer, bien
que d'une manière exceptionnelle, l'absolutisme du pouvoir parle
mentaire. Un auteur comme M. C. Mortati n'hésite pas à écrire que
« les nombreux projets présentés pour la réglementation du référe
ndum ne sauraient être considérés comme preuve de bonne volonté,
mais plutôt d'hypocrisie » (7).
Peut-être la sagesse commandait-elle, avant de réaliser les institu
tions de démocratie directe généreusement prévues par la Constitut
ion, d'attendre que fut franchie la période convulsée de l'immédiat
après-guerre. Mais une fois surmontées les difficultés économiques et
politiques de la phase de reconstruction, l'attentisme parlementaire
devenait de plus en plus difficile à justifier, alors surtout que les
convictions démocratiques n'avaient cessé de s'affermir dans la cons
cience populaire (8). Le Parlement disposait certes d'une marge de
liberté, puisque la Constitution ne lui assignait aucun délai précis
pour compléter ses articles relatifs au référendum (9) ; mais pouvait-
il, en s'abstenant de voter la loi nécessaire à cet effet, retarder indéf
iniment l'application de certaines normes constitutionnelles ? Seul le
Parti Libéral, défenseur résolu des prérogatives des Chambres, a cru
pouvoir soutenir que le référendum et l'