étude IDT 2610-def
Description
L’INGÉNIERIE DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL DYNAMISME ET ENJEUX ÉCONOMIQUES D’UN SECTEUR D’ACTIVITÉS étude réalisée à la demande de la DIACT Délégation Interministérielle pour l’Aménagement et la Compétitivité des Territoires et la CDC Caisse des Dépôts et Consignations par Stéphane BEYRAND Patrick SERGENT coordination : Jean-François PIN juin 2007 avenue Michel Serres – BP 32 – 47901 AGEN Cedex 9 tel. 05 53 48 06 70 www.indl.fr fax. 05 53 48 06 71 Institut National du Développement Local REMERCIEMENTS Nous souhaitons vivement remercier pour leurs contributions : ► A Paris E.T.D. M. François COLLIGNON Mairie Conseils Mme Christine BREMOND A. D. C. F. M. Philippe SCHMITT F. P. N. R. F. A. P. F. P. M. Nicolas SANAA M. Gwénaël DORE M. Julien MOUSSET ► En Aquitaine Région Aquitaine Préfecture des Landes Mme Odile PLANTADE M. Jean CASSOUDEBAT Mme Cécile BIENES Préfecture des S. G. A. R. Pyrénées-Atlantiques M. Bernard OHL Mme Claude GUINET Mme Nadine SERE Pays Cœur Entre-Deux-Mers Pays et Quartiers d'Aquitaine Mme Hélène LABERTHE M. Xavier STEFFAN Mme Claire JOUHAULT Caisse des Dépôts et Pays des Landes de Gascogne Consignations M. Bernard ROUCHALEOU M. Thierry AVESQUE Pays Basque AADELA M. Battita BOLOQUY Mme Lydia GATTO-LACHAISE Arnaud PORTIER M. Yannick FIEUX ► En Midi-Pyrénées Région Midis Université Toulouse 2 Le ...
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| Langue | Français |
Extrait
L’INGÉNIERIE DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL DYNAMISME ET ENJEUX ÉCONOMIQUES D’UN SECTEUR D’ACTIVITÉS
étude réalisée à la demande de la DIACT Délégation Interministérielle pour lAménagement et la Compétitivité des Territoires et la CDC Caisse des Dépôts et Consignations
tel. 05 53 48 06 70
par Stéphane BEYRAND Patrick SERGENT
coordination : Jean-François PIN juin 2007
avenue Michel Serres BP 32 47901 AGEN Cedex 9 www.indl.fr 05 53 48 06 7 fax.1
Institut National du Développement Local REMERCIEMENTS
Mairie Conseils Mme Christine BREMOND F. P. N. R. F. M. Nicolas SANAA
Nous souhaitons vivement remercier pour leurs contributions : ►A ParisE.T.D. M. François COLLIGNON A. D. C. F. M. Philippe SCHMITT A. P. F. P. M. Gwénaël DORE M. Julien MOUSSET ►En AquitaineRégion Aquitaine Mme Odile PLANTADE Mme Cécile BIENES S. G. A. R. M. Bernard OHL Mme Nadine SERE Pays et Quartiers d'Aquitaine M. Xavier STEFFAN Caisse des Dépôts et Consignations M. Thierry AVESQUE AADELA Mme Lydia GATTO-LACHAISE
►En Midi-Pyrénées Région Midi-Pyrénées Mme Paulette SALLE S.G.A.R. Mme Florence ATHIAS ARPE Midi-Pyrénées Mme Monique DEJEAN-SERVIÈRE
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Préfecture des Landes M. Jean CASSOUDEBAT Préfecture des Pyrénées-Atlantiques Mme Claude GUINET Pays Cur Entre-Deux-Mers Mme Hélène LABERTHE Mme Claire JOUHAULT Pays des Landes de Gascogne M. Bernard ROUCHALEOU Pays Basque M. Battita BOLOQUY M. Arnaud PORTIER M. Yannick FIEUX
Université Toulouse 2 Le Mirail Mme Laurence BARTHE Le conseil économique du Pays dAutan (Tarn) Les responsables du pays Midi-Quercy (Tarn-et-Garonne)
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GLOSSAIRE DES ABRÉVIATIONS
AADELA : Association des Agents de Développement Local dAquitaine ADCF : Assemblée des Communautés de France ADL : Agents de Développement Locaux APFP : Association Pour la Fondation des Pays CAUE : Conseil dArchitecture, dUrbanisme et dEnvironnement CDC : Caisse des Dépôts et Consignations. CDD : Contrat à Durée Déterminée CPER : Contrats de Plan État Régions, Contrats de Projets État Régions DDAF : Direction Départementale à lAgriculture et la Forêt. DDE : Direction Départementale de lÉquipement DG Regio : Direction Générale régionale (Commission Européenne) DIACT : Direction Interministérielle à lAménagement et à la Compétitivité des Territoires DRAF : Direction Régionale de lAgriculture et de la Forêt E P C I : Établissements Publics de Coopération Intercommunale ETD : Entreprises Territoires et Développement FEADER : Fonds Européen Agricole de Développement Régional FEDER : Fonds Européen de Développement Régional FPNRF : Fédération des Parcs Naturels Régionaux de France IDT : Ingénierie du Développement Territorial INDL : Institut National du Développement Local LOADT : Loi dOrientation dAménagement et de Développement des Territoires OPAH : Opération Programmée dAmélioration de lHabitat PER : Pôles dExcellence Rurale PLU : Plan Local dUrbanisme PNR : Parcs Naturels Régionaux PQA : Pays et Quartiers dAquitaine (Association) SEM : Société dÉconomie Mixte SGAR : Secrétariat Général pour les Affaires Régionales UE : Union Européenne
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Institut National du Développement Local L’INGENIERIE DU DEVELOPPEMENT TERRITORIAL DYNAMISME ET ENJEUX ÉCONOMIQUES D UN SECTEUR D ACTIVITÉS INTRODUCTION p.6 I Lingénierie du développement territorial : champ dintervention, effectifs concernés, évolutions quantitatives et qualitatives p.9 I-1 Problématiques dun secteur en phase de structuration dans les différents échelons territoriaux où sexercent les missions dingénierie. p.10 • De la décentralisation à la territorialisation des politiques de développement : impact sur les besoins en ingénierie. p.10 • La diversité des situations en fonction du niveau de maturation des échelons territoriaux et des équipes mobilisées p.14 • Les conséquences dune structuration évolutive selon les échelons territoriaux p.16 - La situation dans les EPCI p.22 - La situation dans les Pays p.17 - p.19La situation particulière des PNR Lapproche nouvelle apportée par les PER p.19 I-2 Évaluation des effectifs employés dans lingénierie territoriale p.21 • p.17Les EPCI • Les Pays p.27 Utilisation de compétences externes par les pays p.30 • II Les coûts et les financements de lin énierie du dévelo ement territorial : appréciation dans les budgets des structures concernées. p.32 II-1 Les coûts de lIDT dans les budgets des structures concernées. p.32 • définition et le coût de lanimation générale des territoiresLa p.32 • La définition et le coût des animations thématiques p.33 • La question du coût des actions administratives (préparation et rédaction des dossiers) p.34 • Évolution des contenus et des coûts des études sous-traitées (études générales, études thématiques). p.35 4
Institut National du Développement Local II-2 Lorigine des fonds et la liste des donneurs dordres. p.37 • LÉtat p.37 • Les Régions p.38 • LUnion européenne, les fonds structurels p.39 • Autres financeurs p.39 • p.40Les systèmes incitatifs mis en place dans les régions test II-3 - Étude de cas dans la région AQUITAINE p.42 • Pays du Cur Entre Deux Mers p.42 • p.44Pays des Landes de Gascogne • p.46Pays Basque • Synthèse p.48 II-4 - Étude de cas en région MIDI-PYRÉNÉES p.49 • Le Conseil régional p.49 • Les agences régionales p.50 p.51Les Préfectures • • p.51Les Pays et EPCI II-5 - Conclusion p.53 III Les évolutions prévisibles p.54 • p.54La recherche de loptimisation des fonds publics • La mutualisation des moyens face aux incertitudes financières p.55 • La structuration future des financements p.55 • La « professionnalisation » progressive des équipes, étape vers lhomogénéisation des échelons p.57 • Lévolution de la demande vers des demandes thématiques (développement durable, tourisme, gestion de leau, santé, services aux personnes ) p.58 • La définition de cadres méthodologiques pour la définition dobjectifs évaluables. Cette question devient progressivement primordiale en fonction des exigences de lÉtat et de lUnion européenne. p.59 CONCLUSIONS LISTE DES ANNEXES
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INTRODUCTION
Lingénierie du développement territorial a connu une mutation progressive depuis 1982 en passant de la compétence dominante de lÉtat à un partage des missions au niveau territorial au travers du développement des critères de zonages, de projets et dobjectifs. Suite aux lois de décentralisation de 1982-1983, laction de lEtat a progressivement évolué parallèlement à une implication accrue des collectivités territoriales et des EPCI. Ce processus a connu une accélération à partir des lois Joxe-Marchand (1992) et Chevènement (1999) qui ont consacré des transferts de compétences et de missions, accompagné par les lois dites Pasqua (1994) et Voynet (1998). Entre 1982 et 1999 le processus législatif et réglementaire a progressivement créé une nouvelle architecture territoriale, redéployant les actions de lEtat au travers de compétences et de missions attribuées aux structures et aux entités départementales et infra départementales. Cependant cette évolution ne sest pas limitée aux aspects institutionnels. Les mutations des métiers de lingénierie ont reposé sur les principes du zonage issus des mécanismes européens, puis sur le développement du management par objectif. Lingénierie du développement territorial contemporaine cest ainsi progressivement structurée à partir dun transfert progressif de compétences et/ou de missions de lÉtat vers les collectivités territoriales et les EPCI. Ce processus fut ensuite complété par une réorganisation graduelle des missions attribuées aux services de lÉtat au profit des services des collectivités territoriales. Cette évolution a profondément marqué les métiers de lingénierie du territoire en les diffusant au niveau des EPCI puis des pays et en modifiant les modalités dintervention des Parcs Naturels Régionaux. Notre étude a été conçue en fonction de cette évolution qui a consacré léchelon territorial comme la dimension idoine pour penser le développement territorial. Ce rapport est organisé en fonction de la commande établie par la DIACT et la CDC pour étudier les évolutions des pratiques et des métiers liés à lingénierie du développement territorial.
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Notre étude a pour propos de présenter une description didactique de létat de lingénierie du développement territorial en présentant les axes dévolutions prédictibles à ce jour et en proposant des sujets de réflexions complémentaires aptes à accompagner les mutations des activités de lingénierie territoriale. Afin datteindre nos objectifs nous avons repris un ensemble détudes (cf. bibliographie) nationales et régionales qui avaient tenté de faire une évaluation de la situation de lingénierie du développement territorial au niveau des effectifs, des missions et des attentes des acteurs de lIDT. Cependant si les résultats de ces études ne sont pas contestables, il nous a semblé intéressant de mettre en exergue deux cas régionaux, les régions Aquitaine et Midi-Pyrénées (8 départements, 32 pays). Nous avons choisi ces deux régions, en accord avec les commanditaires, en raison de la localisation de lINDL : celle-ci nous a permis non seulement daccéder plus rapidement aux informations qualitatives et quantitatives nécessaires, mais aussi de décrire la situation sur une inter-région offrant une grande diversité de situations, propice à létude. Au terme de la phase détude, nous avons établi un rapport en 3 parties : I Lingénierie du développement territorial : champ dintervention, effectifs concernés, évolutions quantitatives et qualitatives II Les coûts et les financements de lingénierie du développement territorial dans le budget des structures concernées III Les évolutions prévisibles. Nous avons complété les recherches documentaires effectuées pour cette étude par des entretiens de terrains menés au niveau régional et local. Afin de mener à bien notre étude nous avons conçu nos travaux à partir dune méthodologie tenant compte des particularités des acteurs de lIDT [1-3] : - la polyvalence des postes dADL, - la polyvalence des cabinets de consultants, - :les difficultés dapprécier le rôle exact des acteurs connexes chambres consulaires, services déconcentrés de lÉtat, État central, - le caractère récent de lIDT local, - les difficultés à collecter les données permettant dévaluer le nombre dagents de lÉtat qui travaillent dans lIDT. Il faudrait également ajouter les méthodes dimputations financières qui rendent « merveilleusement délicate » lévaluation de la participation réelle des acteurs consulaires et des services départementaux.
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Pour cette raison nous avons évalué le seuil minimum dincertitude à 25% sans tenir compte dun facteur mis en exergue par la note dETD [1], le recours à des étudiants stagiaires. La difficulté qualitative est dune autre nature, les définitions multiples de lIDT rendent délicates tout travail danalyse des données car la plupart des rédacteurs des rapports ne proposent pas une grille de lecture et danalyse fixe en raison même de lorigine floue des données traitées. Au travers de nos entretiens nous avons constaté que les différents acteurs et usagers de lIDT ne possèdent pas la même définition ce qui créé une variable importante dans lestimation de la population dagents territoriaux et nationaux concernés. Nous complèterons ce propos dans les parties I, II et III, car cette confusion offre de multiples conséquences. Nos observations et les données quantitatives exposées doivent être appréciées en fonction de ces facteurs qui relativisent partiellement nos estimations et commentaires sur un sujet détude dont les contours demeurent fluctuants, aux yeux même des praticiens.
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I L’INGÉNIERIE DU DÉVELO PPEMENT TERRITORIAL : CHAMP D’INTERVENTION, EFFECTIFS CONCERNÉS, ÉVOLUTIONS QUANTITATIVES ET QUALITATIVES LIDT nationale, régionale et locale sest développée au terme dun processus politique, législatif et réglementaire qui sest progressivement structuré à partir des années soixante-dix. LIDT actuelle est le fruit dun triple processus : la décentralisation, la territorialisation des politiques publiques et la segmentation de laction publique en domaines spécialisés. Létape la plus significative de ce processus semble être la loi Voynet qui a consacré la notion de projet de territoire, notamment par les missions dévolues aux pays. Au cours des dernières années, lIDT est progressivement entrée dans les missions des EPCI et des pays qui sen sont saisis graduellement, laissant une « prime » dexpérience aux territoires qui sétaient précédemment dotés dun « savoir-faire » local au fil du développement des structures interdépartementales, infradépartementales et intercommunales. Cette transformation a également eu un impact sur larchitecture des objectifs dactions, caractérisée par un changement de terminologie : de laménagement « du » territoire au développement « des » territoires. Au delà de ces évolutions lexicales qui ont une importance certaine, cette transition politique et administrative a induit de profondes mutations dans la vision du développement des territoires : ainsi la loi Voynet, si elle a validé la place de la concertation dans le développement des projets de territoires, a surtout consacré le discours du développement endogène, en faisant du territoire le chef dorchestre de son propre développement. Lintroduction récente du concept de compétitivité, au sein même des missions de lancienne DATAR, ne fait que renforcer cette mutation. Si aujourdhui encore lhistoire des territoires au regard de lIDT se retrouve dans lanalyse de lévolution des équipes (effectifs, internalisation des travaux, spécialisation des agents, stabilisation des effectifs) [1], leur existence montre que la première conséquence de cette orientation est la restructuration ou le développement des services intercommunaux et des pays, en raison des exigences grandissantes en matière dingénierie. Au vu du caractère relativement récent de la pratique généralisée de lIDT dans les territoires infra départementaux (du début des années 90 à 2005 suivant les territoires et les structures), nous estimons quil sagit dun secteur qui, au niveau national, se trouve en phase de développement et qui, dans 15 à 20% des territoires, est encore en phase démergence.
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I-1 de structuration dans les hase Problémati ues dun secteur en différents échelons territoriaux où sexercent les missions dingénierie. Si les cadres de la territorialisation de lIDT sont posés depuis 1999, la généralisation de la pratique dans lensemble des pays et la plupart des EPCI se situe quelque part entre 2000 et 2005 en fonction de la date de dépôt des intercommunalités, des communautés dagglomérations, de la constitution des GAL Leader et de la rédaction des chartes de pays. Nous observons donc un phénomène relativement récent dont les études dETD [1], de la fédération des Parc Naturels Régionaux ont montré quil était loin dêtre arrivé à maturité sur lensemble des collectivités territoriales et des EPCI. Nous insistons ici sur le caractère récent pour expliquer en préalable certaines sources dhétérogénéité et de confusion qui persiste dans lappréciation de la situation exacte de lIDT. • De la décentralisation à la territorialisation des politiques de développement : impact sur les besoins en ingénierie. Nous avons déjà insisté sur le rôle structurant du double processus administratif et politique dans lémergence dune IDT produite par les EPCI et par les pays. Jusquà la fin des années 80 le développement économique local est une composante de laménagement du territoire impulsé par lÉtat et dont les orientations sont mises en place par les services préfectoraux, les services de létat déconcentrés, les départements et par les régions émergentes à partir de 1983. Tel que décrite par lUMR PACTE de Grenoble [2], une nouvelle ingénierie sest développée entre 1988 et 2000 en raison de la montée en puissance des Régions dans la décentralisation et dune influence croissante de la politique régionale européenne et des fonds structurels sur les articulations des politiques nationales. La dimension régionale devint ainsi lespace de référence pour la structuration des politiques daménagement du territoire, ce qui a eu une influence très forte sur le contenu des contrats de plan État-Régions. Dans ce processus les conseils régionaux ont progressivement développé leurs services de développement économique, en incluant des chargés de missions producteurs et accompagnateurs de lingénierie. Ce processus sest également développé dans les départements qui virent fleurir les agences départementales de développement sous différentes formes (de la SEM à lassociation). Cependant il ne sagissait pas véritablement dune nouveauté, mais dune étape de généralisation.
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Ainsi le Tarn était déjà doté dun tel service lors de la création des Bassins demplois Albi Carmaux et Castres Mazamet au début des années 80. Lexemple des Bassins demplois a permis de structurer et de généraliser ce type dagences dont les effectifs ont considérablement augmenté au cours des années quatre-vingt-dix . A partir de 1994 une nouvelle phase débute dans un souci de trouver « un espace de programmation » pertinent au niveau infradépartemental. La loi Pasqua créa ainsi les communautés de communes et en 1999 la loi Voynet consacra les Pays et les communautés dagglomération comme espace de projet pour les territoires. Certes les ambitions affichées de transgresser les cadres institutionnels traditionnels (départements et régions) ne sont pas aujourdhui complètement atteints mais ces acteurs existent et ils ont consacré une nouvelle forme dingénierie au niveau dun concept aux contours variables et fortement subjectifs : « le territoire ». Cette architecture ayant été une nouvelle fois modifiée en 2004 par une redéfinition partielle des compétences entre État, régions et départements, la structuration de lIDT en fut une nouvelle fois affectée. LIDT se trouvait ainsi partagée entre lÉtat, initiateur et interlocuteur de lUnion Européenne, qui gardait la main sur la planification des infrastructures, linitiative de la loi, un fort rôle financier et des services techniques importants, une région aux compétences croissantes et une identité territoriale à développer pour pouvoir en penser lavenir. On peut décrire la situation de la manière suivante. LÉtat. -A partir de 2004, lÉtat entame une phase de repositionnement dans les espaces infranationaux, bien quil demeure lun des grands donneurs dordre au travers des appels à projets, des commandes publiques et quil en constitue encore un financeur majeur. Pour ces deux raisons, le « désengagement » de lÉtat demeure relatif, de nombreuses initiatives connectables à lIDT étant encore fortement dépendantes de la poursuite de ses interventions, surtout dans le maintien des emplois. De surcroît, les territoires les moins structurés voient leurs actions fortement soutenues par les commandes publiques, sources de financement et cadres daction balisés. La plupart des projets relevant de lIDT étant financés selon les règles du cofinancement, le rôle de conseil de lÉtat a également une importance et les services notamment départementaux (Préfectures, Direction départementale du travail et de lemploi, DDAF) participent fortement à la constitution dune IDT. EDF et dautres services publics nationaux sont également à prendre en compte, essentiellement sur les programmes dinfrastructures ou liés au développement durable et à lurbanisme.
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