La fonction publique territoriale - article ; n°1 ; vol.25, pg 441-464

Pierre-François Fressoz

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2005 - Volume 25 - Numéro 1 - Pages 441-464
24 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2005
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• Langue: Français
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Extrait

Pierre-François Fressoz
5. La fonction publique territoriale
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 25, 2005. pp. 441-464.
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Fressoz Pierre-François. 5. La fonction publique territoriale. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 25, 2005. pp. 441-464.
doi : 10.3406/coloc.2005.1714
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2005_num_25_1_1714. La fonction publique 5
territoriale
Pierre-François Fressoz Sommaire
I. Les vingt ans de la fonction publique territoriale.... 444
II. Les évolutions de la
TERRITORIALE EN 2004 450 La fonction publique territoriale 5
Vingt ans, le bel âge ! Cette chronique annuelle devrait présenter les évolu
tions de la fonction publique territoriale de l'année 2004. Mais l'on ne peut que saisir
avec une certaine appétence l'occasion de cet anniversaire symbolique pour accomp
lir un pèlerinage sur la construction du statut ; cette envie est, au demeurant, renfor
cée par la relative atonie de l'actualité législative et réglementaire. L'année 2004
devait, en effet, être celle d'une loi importante ; mais de retouches successives en
reports à répétition, cette réforme attendue a perdu sa visibilité. . . au point de disparaît
re du paysage législatif en 2004. Initialement présentée comme une réformé
d'ensemble relative à la fois aux aspects institutionnels et statutaires de la fonction
publique, elle a été scindée en deux projets. Ces « Arlésiennes » sont désormais pr
udemment annoncées pour 2005. Mais, à l'heure où nous écrivons ces lignes, seul le
projet de loi relatif à la transposition du droit communautaire à la fonction publique
avait été présenté en Conseil des ministres, à l'occasion de sa réunion du 2 février
2005 (malgré un avis défavorable rendu par le Conseil supérieur de la fonction publi
que territoriale [CSFPT] le 22 décembre 2004) et immédiatement déposé au bureau
du Sénat l. Quant au projet de loi modernisant la fonction publique territoriale, il
n'avait pas encore été soumis au CSFPT mais était toujours promis. . . pour plus tard.
Afin de replacer l'année 2004 dans son contexte plus général, il conviendra de
porter un regard non pas nostalgique, mais au contraire analytique et prospectif, sur
les vingt ans du processus itératif de construction d'une nouvelle fonction publique,
puis de présenter les dernières évolutions institutionnelles, statutaires et statistiques
de la fonction publique territoriale.
1. Pour consulter ce projet de loi, voir ministère de la Fonction publique et de la Réforme de l'État,
Dossier de presse, 2 février 2005, 26^p. : <http://www. fonction-publique, gouv. fr/communications/dos-
siers-presse/projet_loi_20050202.pdf> ; « Projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit
communautaire à la fonction publique [. . .] », JO Sénat, n° 172 (2004-2005), 2 février 2005 ; J. Gourault,
« Rapport [...] sur le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la
fonction publique », JO Sénat, n° 251 (2004-2005), 16 mars 2005, 150 p.
443 Chroniques
I. Les vingt ans de la fonction publique
TERRITORIALE
La fonction publique territoriale a fêté en 2004 la vingtième année de sa créa
tion par la loi Le Pors du 26 janvier 1984 l. Le titre III du statut général de la fonction
publique a parcouru bien du chemin depuis 2. Un parcours sans faute, selon certains 3 ;
mais aussi un parcours du combattant, semé d'écueils que le législateur n'a pas tou
jours su éviter. D'innombrables adaptations ont fait évoluer les dispositions initiales
soit par de subtiles touches pointillistes, soit par des apports plus fondamentaux et
dogmatiques. S'agissant de la première catégorie de changements, il suffira de rappel
er que le seul titre III a fait l'objet d'une trentaine de rectifications (ou déformat
ions ?) successives. Au titre des réformes fondamentales, l'on retiendra surtout les
lois du 13 juillet 1987 4 et 27 décembre 1994 5.
Il ne s'agit pas ici de retracer vingt années de bouleversements statutaires,
mais de prendre le temps de jeter un regard sur les problématiques qui ont structuré
ces évolutions. Ces problématiques se décomposent en trois questions : faut-il orien
ter le régime juridique applicable aux agents des collectivités locales :
— vers un statut général ou bien vers la libre administration des collectivités
locales ?
— vers la parité avec la fonction publique de l'État ou bien vers la promotion
de la spécificité des collectivités locales ?
— vers la protection des agents ou bien vers la souplesse de la gestion des res
sources humaines ?
L'on pourrait croire ces questions tranchées depuis la fin du xixe siècle ; il
n'en est rien. Leur actualité s'avère même brûlante dans certains cas : c'est pourquoi
il paraît opportun de revenir sur les réponses apportées à chacune de ces trois quest
ions.
1. Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique ter
ritoriale, JO, 27 janvier 1984, p. 441.
2. J. Bourdon, « La fonction publique territoriale, vingt ans d'évolutions permanentes », AJDA, n° 3,
26janvier2004,p. 121.
3. E. Piriot et F. Meyer, « La territoriale a 20 ans... Un bilan positif, mais quelles perspectives ? »,
La Gazette des communes, n° 1726, 26 janvier 2004, p. 34.
4. Loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territo
riale, JO, 16 juillet 1987, p. 7918 (dite « loi Galland »).
5. Loi n° 94-1 134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publi
que territoriale, JO, 28 décembre 1994, p. 18531.
444 La fonction publique territoriale 5
I) Statut général ou bien libre administration
des collectivités territoriales ?
Cette question recouvre en fait deux aspects bien différents : la collectivisation
de la gestion des ressources humaines d'une part et l'étatisation des sources du droit
de la fonction publique territoriale d'autre part.
1) La collectivisation de la gestion des ressources humaines
L'antagonisme entre la libre administration des collectivités territoriales et
l'unité d'un statut général de la fonction publique est traditionnel : « [L']unité
sous-entend un certain degré de centralisation, qui est en opposition avec le principe
de la libre administration des collectivités territoriales 6 » ; « Administrer librement,
c'est notamment gérer, de manière autonome, son personnel, et ne pas être soumis à
la contrainte du pouvoir étatique7 ».
Dans ses dispositions initiales, la loi du 26 janvier 1984 avait toutefois trouvé
un compromis, qui organisait la fonction publique territoriale en corps de fonctionn
aires, collecti visait l'organisation des concours et la gestion des ressources humai
nes au sein d'établissements publics et mettait ainsi en œuvre le système de la carrière
dans la fonction publique territoriale. Ce compromis était conforme à l'article 72,
alinéa 2, de la Constitution : la loi peut, « en vue d'instituer des garanties statutaires
communes à l'ensemble des agents des collectivités territoriales, attribuer compét
ence à des centres de gestion [. . .] pour effectuer des tâches de recrutement et de ges
tion de leurs personnels [. . .] 8 ».
La loi du 13 juillet 1987 a remis en cause ce compromis initial, en donnant au
principe de libre administration une interprétation maximaliste, au demeurant null
ement exigée par l'article 72, alinéa 2, de la Constitution : elle a transformé dans la
fonction publique territoriale les corps de fonctionnaires en cadres d'emplois, dont la
gestion est essentiellement locale. Il en est résulté deux phénomènes importants.
D'une part, un renforcement des pouvoirs de l'autorité territoriale sur ses subordonn
és, à propos desquels le professeur Yves Jégouzo observe que « ce qui constitue, en
fait, le véritable principe directeur de la réforme [est] l'accroissement considérable de
la liberté des élus locaux tant en ce qui concerne le recrutement de leur personnel que
sa gestion9 ». D'autre part, d'importantes difficultés de gestion des ressources humai-
6. J. Bourdon, « Les systèmes de fonction publique locale », dans F.-P. Benoit (dir.), Collectivités
locales, Paris, Dallo