L'Agriculture face aux risques climatiques : avis

Bouche Régis, Conseil Economique Et Social

Description

Créé en 1964, le dispositif français de protection contre les risques climatiques apparaît de moins en moins efficace, en raison de l'évolution de l'agriculture et alors même qu'à l'étranger se développent l'assurance récolte et des expérimentations d'assurance revenu. A l'approche de la réforme de la politique agricole commune et des négociations relatives à l'organisation mondiale du commerce, le Conseil économique et social propose des réponses adaptées aux nouvelles réalités agricoles. Source : Conseil économique et social

Sujets

• Agriculture
• Catastrophe
• Risque naturel
• Climat
• Météorologie
• Prévision
• Concurrence
• Assurance
• Financement
• Économie agricole
• PAC
• Réforme
• Proposition
• Économie
• Finance
• Alimentation
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 novembre 1998
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• Langue: Français

Extrait

III

SOMMAIRE

Pages

AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 25 novembre 1998 ...........I - 1

I - CONSTATS ...............................................................................................4

A - EN FRANCE, LA PROTECTION DU REVENU DES  AGRICULTEURS CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES A ÉTÉ PROGRESSIVEMENT CIRCONSCRITE À UNE ROUTINE DINDEMNISATION FAIBLE ET TARDIVE ................4 1. La loi du 10 juillet 1964 nest plus que partiellement appliquée ......4 2. LEtat sest désengagé fortement au cours des dernières années ......4 3. Le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) indemnise insuffisamment et tardivement ........................................4 4. Au-delà du FNGCA, la prise en compte du risque climatique est très limitée........................................................................................5

B - DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES QUI SOULIGNENT LE RETARD FRANÇAIS..........................................................................5 1. Le retard français quant au développement des « assurances récoltes » ..........................................................................................5 2. Le retard français sur la conception de lintervention publique en agriculture ........................................................................................5 3. Le retard français dans la prise en compte de cette problématique en tant que véritable outil de politique agricole .......5

II - ENJEUX ...................................................................................................6

A - DE NOUVELLES DISTORSIONS DE CONCURRENCE ................6

B - DE NOUVELLES DÉMARCHES DE PROTECTION DU REVENU DES AGRICULTEURS AU SEIN DES POLITIQUES AGRICOLES........................................................................................6

C - LES PROCHAINES NÉGOCIATIONS À LOMC ET LA RÉFORME DE LA PAC ......................................................................6

III - PROPOSITIONS ...................................................................................7

A - AMÉLIORER LES CAPACITÉS DÉPARGNE ET DE FINANCEMENT DES AGRICULTEURS ..........................................8

B - DÉVELOPPER LES « ASSURANCES RÉCOLTES ».......................9 1. Une démarche pragmatique de développement ................................9 2. La mise en place des programmes pluriannuels de développement des assurances récoltes..........................................10

IV

C - RÉFORMER LE FONDS NATIONAL DE GARANTIE DES CALAMITÉS AGRICOLES ET LA COMMISSION NATIONALE DES CALAMITÉS AGRICOLES ..............................11 1. Les interventions du FNGCA .........................................................11 2. La réassurance publique par la Caisse centrale de réassurance.......12 3. Etudier la transformation de la Commission nationale des calamités agricoles .........................................................................12

D - ÉTUDIER DES ASSURANCES « CHIFFRE DAFFAIRES ».........13 CONCLUSION ...................................................................................................14 ANNEXE A LAVIS ...........................................................................................15 SCRUTIN 15 DÉCLARATIONS DES GROUPES ...................................................................17

RAPPORT présenté au nom de la section de lagriculture et de lalimentation par M. Régis BOUCHE, rapporteur ............................................. II - 1

INTRODUCTION.................................................................................................5

TITRE I - LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES, EN FRANCE, EN EUROPE ET DANS LE MONDE..........................................................................11

CHAPITRE I - LA PROTECTION DU REVENU CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES EN FRANCE ...........................15

I - LES INSTRUMENTS DINITIATIVE PRIVÉE .................................15

A - LA TECHNICITÉ DE LAGRICULTEUR .......................................15 1. Le respect des « fondamentaux » par lagriculteur .........................15 2. Les moyens techniques de protection .............................................16

2.1. LA PROTECTION CONTRE LE VENT.................................................16

2.2. LA PROTECTION CONTRE LA GRÊLE..............................................16

2.3. LA PROTECTION CONTRE LE GEL ...................................................17

B - LA CAPACITÉ DÉPARGNE : LAUTO-ASSURANCE ................17 1. Une capacité de réaction souvent perdue........................................17 2. ...... et partiellement retrouvée avec la réforme de la dotation pour investissement (DPI) ..............................................................18

C - LASSURANCE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES ..........19 1. La grêle représente presque 100 % de lassurance récolte actuellement ...................................................................................19 2. Lassurance grêle relève dun équilibre économique fragile ..........20 3. Une expérimentation de « développement de lassurance des récoltes » en France........................................................................20

II - LES INSTRUMENTS PUBLICS .........................................................22

V

A - LA PRÉVISION MÉTÉOROLOGIQUE...........................................22

B - LES « CALAMITÉS AGRICOLES » ................................................23 1. Le champ dintervention du FNGCA..............................................23 2. Le financement du FNGCA ............................................................24 3. Les dommages couverts par le FNGCA..........................................24 4. Les indemnisations par le FNGCA .................................................24 5. La procédure dindemnisation ........................................................24 6. La gestion du FNGCA ....................................................................25

C - LINCITATION À LASSURANCE .................................................25 1. Lincitation à lassurance grêle .......................................................25 2. Lincitation à lassurance en général...............................................26

D - LES DÉGRÈVEMENTS DIMPÔTS FONCIERS............................27

E - LES PRÊTS CALAMITÉS ................................................................27

F - LE FONDS DE SOLIDARITÉ VITICOLE .......................................28

G - LES AIDES EXCEPTIONNELLES ..................................................29

H - LES « CATASTROPHES NATURELLES ».....................................29

I - LES AIDES COMMUNAUTAIRES AU REVENU...........................30

CHAPITRE II - LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES DANS LES AUTRES PAYS DE LUNION EUROPÉENNE ..................................33

I - LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES EN ALLEMAGNE............................34

A - LABSENCE DE RÉGIME PUBLIC PERMANENT DINTERVENTION ..........................................................................34

B - UN RÉGIME FÉDÉRAL DASSURANCES AGRICOLES ET DES RÉGIMES SPÉCIAUX DANS CERTAINS LANDËR.............34

C - LA RÉUNIFICATION DE LALLEMAGNE ET LA QUESTION DES ASSURANCES RÉCOLTES.....................................................34

II - LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES EN ESPAGNE ...................................36

A - UNE COUVERTURE TRÈS LARGE DES RISQUES CLIMATIQUES .................................................................................36

B - DES GARANTIES DÉFINIES PAR LES POUVOIRS PUBLICS ET MISES EN OEUVRE PAR LES ASSUREURS PRIVÉS RÉUNIS EN ASSOCIATION ............................................................36

C - LES FONCTIONS PRIMORDIALES DAGROSEGURO ...............37

D - LES PLANS ANNUELS PUIS TRIENNAUX DASSURANCE .....37 1. Des plans annuels... ........................................................................37

VI

2. ...... puis des plans triennaux...........................................................37

E - UNE INTERVENTION DÉTERMINANTE DES POUVOIRS PUBLICS............................................................................................38

F - UNE SOUSCRIPTION EN MAJORITÉ COLLECTIVE ..................38

G - UNE RÉELLE FONCTION ÉCONOMIQUE, SOCIALE ET POLITIQUE .......................................................................................38

III - LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES EN ITALIE........................................39

A - DUNE ORGANISATION ÉTATIQUE À UNE ORGANISATION PLUS CONCURRENTIELLE DE LASSURANCE.................................................................................39 1. Le fonds de solidarité nationale ......................................................39 2. Lassurance .....................................................................................40

B - VERS LE DÉVELOPPEMENT DE NOUVELLES GARANTIES...41 1. De la grêle au gel...... ......................................................................41 2. .... au-delà de la grêle et du gel .......................................................42

IV - LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES AU PORTUGAL ...............................43

A - UN EFFORT IMPORTANT DE LÉTAT POUR DÉVELOPPER LASSURABILITÉ DES RISQUES ..................................................44 1. Une réassurance publique ...............................................................44 2. Des aides à la souscription « limitées » à 85 % ..............................44

B - UN « FONDS DE CALAMITÉS » COMPLÉMENTAIRE...............45

V - LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES EN AUTRICHE ................................46

A - UNE LARGE COUVERTURE DES CULTURES CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES................................................................46

B - UNE AIDE PUBLIQUE SIGNIFICATIVE POUR LASSURANCE GRÊLE ...................................................................46

C - LASSURANCE GRÊLE COMME ÉLÉMENT DE BASE DE LASSURANCE RÉCOLTE ..............................................................47

CHAPITRE III - LA PROTECTION DU REVENU CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES EN AMÉRIQUE DU NORD ..49

I - LA PROTECTION DU REVENU CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES AUX ÉTATS-UNIS .............................................49

A - DE LASSURANCE RÉCOLTE À LASSURANCE REVENU ......49 1. Une lente maturation jusquen 1994 ...............................................49 2. Depuis 1994 : une réorganisation du dispositif avec des programmes expérimentaux dassurance « revenu » ......................50

VII

B - LASSURANCE RÉCOLTE (MPCI) ................................................51 1. Les éléments du programme dassurance récolte ( MPCI ) ................51 2. Les aspects financiers du MPCI ................................................3.5.......

C - LASSURANCE REVENU................................................................53 1. LIncome Protection (IP) ................................................................54 2. Le Crop Revenu Coverage (CRC) ..................................................54 3. Le Revenu Assurance  (RA) ............................................................55 D - LA MONTÉE EN RÉGIME DES PROGRAMMES DASSURANCE ................................................................................55

E - VERS UN ÉTAGE SUPPLÉMENTAIRE DE PROTECTION : LE FARRM ..............................................................................................55

II - LA PROTECTION DU REVENU CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES AU CANADA ......................................................56

A - DU BESOIN À LA LOI : VINGT ANS ............................................56

B - BIENTÔT QUARANTE ANS DEXPÉRIENCE EN ASSURANCE RÉCOLTE..................................................................56

C - DE LASSURANCE RÉCOLTE À LASSURANCE « REVENU » ......................................................................................57 1. La période 1960-1990 : le développement de lassurance récolte ..57 2. La naissance de lassurance « revenu » en 1991 .............................59 3. Le régime dassurance du revenu brut : garantie de rendement et de prix ............................................................................................59

3.1. FONCTIONNEMENT ...............................................................................59

3.2. FINANCEMENT........................................................................................61

3.3. ADHÉSION DES PRODUCTEURS .........................................................61 4. Le compte de stabilisation du revenu net........................................62

CHAPITRE IV - LA PROTECTION DU REVENU CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES AU JAPON ..............................65

I - UN DISPOSITIF PUBLIC TRÈS ENCADRÉ .....................................65

A - UNE ORGANISATION MUTUALISTE PYRAMIDALE ...............65

B - UN SYSTÈME TRÈS SUBVENTIONNÉ PAR LÉTAT .................66

II - LE FONCTIONNEMENT DU DISPOSITIF......................................66

A - LES CULTURES ASSURÉES ..........................................................66

B - LES RISQUES GARANTIS ..............................................................66

C - LES GARANTIES ACCORDÉES.....................................................66

D - LES COTISATIONS .........................................................................67

E - LES EXPERTISES.............................................................................67

VIII

F - LASSURANCE DES FRUITS ..........................................................67

TITRE II - ANALYSE DES DISPOSITIFS MIS EN OEUVRE ACTUELLEMENT ET ENJEUX POUR LAVENIR .................73

CHAPITRE I - EN FRANCE : RÉUSSITES ET LIMITES DU DISPOSITIF ACTUEL ..........................................................77

I - LES CALAMITÉS AGRICOLES : UN FAIBLE « FILET DE SÉCURITÉ ».....................................................................................77

A - LE DÉSENGAGEMENT DE LÉTAT CONTRAIRE AU PRINCIPE DE PARITÉ .....................................................................78 1. Le désengagement assez récent de lEtat ........................................78 2. Le désengagement de lEtat cest moins de solidarité nationale .....78 3. Les « ajustements dopportunité » sur les taxes payées par les agriculteurs.....................................................................................79

B - LOIN DES OBJECTIFS DE LA LOI DU 10 JUILLET 1964 ...........81 1. La prévention délaissée...................................................................81 2. Le développement de lassurance a été peu encouragé...................81

C-LESINDEMNISATIONS,FAIBLESETTARDIVES,DU FNGCA...............................................................................................84 1. Un accès de plus en plus sélectif à lindemnisation ........................84 2. Les longs délais dindemnisation ....................................................87 3. Les faibles niveaux dindemnisation...............................................87

II - AU-DELÀ DU FNGCA DAUTRES INSTRUMENTS DINTERVENTION SONT PERFECTIBLES ..............................88

A - LA COMPLÉMENTARITÉ DISCUTABLE DU RÉGIME DES CATASTROPHES NATURELLES ET DU DISPOSITIF DES CALAMITÉS AGRICOLES ..............................................................88 1. Des limites discutables....................................................................88 2. Une évolution souhaitable ..............................................................88

B - ORIENTER DANS LIMMÉDIAT LA PRÉVENTION CONTRE LA GRÊLE VERS LES FILETS PARAGRÊLES .............................89

C - MIEUX UTILISER LA PRÉVISION MÉTÉOROLOGIQUE ..........89

D - RÉHABILITER LES « PRÊTS CALAMITÉS » ...............................89

E - LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ AGRICOLE : UN OUTIL INSUFFISAMMENT EXPLOITÉ ........................................90

F - LA DOTATION POUR INVESTISSEMENT : UN OUTIL INTÉRESSANT QUI PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉ .............91

CHAPITRE II - LINTÉRÊT DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES .........93

I - LE RETARD FRANÇAIS ......................................................................93

A - LASSURANCE MOINS DÉVELOPPÉE

........................................93

IX

1. La traduction dune politique agricole qui ne se renouvelle pas .....93 2. Incitation à lassurance, obligation ? ..........................................94 B - UN DÉSENGAGEMENT DES POUVOIRS PUBLICS UNIQUEMENT EN FRANCE...........................................................95 C - UN HANDICAP CONCURRENTIEL...............................................95 D - UNE ADMINISTRATION FRANÇAISE DISPERSÉE ...................95 II - VERS UNE NOUVELLE CONCEPTION DE LINTERVENTION PUBLIQUE ...................................................96 A - DE NOUVELLES SYNERGIES OPÉRATIONNELLES : INTERVENTION PUBLIQUE, RESPONSABILISATION DES AGRICULTEURS ET PARTICIPATION DES ASSUREURS.........96 B - LES AVANTAGES POUR LES AGRICULTEURS .........................97 1. Une juste indemnisation..................................................................97 2. Une indemnisation rapide ...............................................................97 3. Une meilleure gestion prévisionnelle..............................................97 4. Une meilleure solvabilité ................................................................97 C - LES AVANTAGES POUR LES POUVOIRS PUBLICS ..................97 1. La maîtrise de la dépense publique .................................................97 2. Un meilleur « effet de levier » de la dépense publique ...................97 3. Des avantages politiques.................................................................98 CHAPITRE III LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE - CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES AU REGARD DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET DE LORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE .......99 I - LES AIDES PUBLIQUES À LA PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES AU REGARD DE LA PAC.....................................................................99 A - LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE ............................99 1. Les règles de concurrence au sein du Traité de Rome ....................99 2. Une réglementation cadre peu opérationnelle...............................101 B - LES INITIATIVES AU SEIN DE LUNION EUROPÉENNE POUR FAIRE ÉVOLUER LA RÉGLEMENTATION ....................101 1. Le Comité économique et social européen propose en 1992 un régime communautaire dassurances agricoles.............................101 1.1. INTERVENTIONS AU TITRE DES DOMMAGES CAUSÉS PAR DES PHÉNOMÈNES OU DES ÉVÉNEMENTS À CARACTÈRE EXCEPTIONNEL DANS LE SECTEUR AGRICOLE QUI NE PEUVENT ÊTRE COUVERTS PAR LASSURANCE...................................................102 1.2. INTERVENTIONS AU TITRE DES ASSURANCES AGRICOLES ..102 1.3. INTERVENTIONS AU TITRE DE LA DÉFENSE ACTIVE ..............102



X

2. Le Conseil des ministres de lagriculture étudie le problème des risques climatiques en 1995 .........................................................103 3. Le Comité européen des assureurs préconise la création dun système communautaire dassurance agricole en 1995 ................103 4. La Confédération européenne de lagriculture demande un « cadre dorientations générales » (1997).....................................104

5. En 1997 et 1998, le Parlement européen suggère la mise en place de nouveaux outils communautaires de protection du revenu agricole contre les variations de prix et de production consécutives aux aléas climatiques...............................................105

II - LES AIDES PUBLIQUES À LA PROTECTION DU REVENU  AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES AU REGARD DE LOMC....................................................................106

A - LA FORME DES AIDES : BOÎTE BLEUE, VERTE OU JAUNE ? ........................................................................................................107

B - LOMC FAVORISE LES AIDES À LASSURANCE « REVENU » ....................................................................................107

C - LAIDE PUBLIQUE À LASSURANCE RÉCOLTE EST RENDUE DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE PAR LES RÈGLES DE LOMC .......................................................................109 1. Une réglementation moins favorable pour lassurance récolte .....109 2. Une réglementation inadaptée à lassurance .................................109

D - LE CALENDRIER DES PROCHAINES NÉGOCIATIONS À LOMC .............................................................................................110

CHAPITRE IV - INTÉRÊT ET LIMITES DE LASSURANCE « REVENU » .........................................................................111

I - LINTÉRÊT DE LASSURANCE « REVENU » ...............................111

A - LES AVANTAGES LIÉS À LA MISE EN OEUVRE DES TECHNIQUES DASSURANCE POUR LES AGRICULTEURS..111

B - LES AVANTAGES LIÉS À LÉVOLUTION DES INTERVENTIONS PUBLIQUES ...................................................111

II - LES LIMITES DE LASSURANCE « REVENU » ..........................112

A - LES EXPÉRIENCES AMÉRICAINES NE SONT PAS DIRECTEMENT TRANSPOSABLES EN EUROPE .....................112 1. Les faibles amplitudes climatiques en Europe ..............................112 2. Les marchés à terme sont insuffisamment développés en Europe pour établir des références de prix ...............................................112 3. La dotation pour investissement fait un premier pas vers la définition de critères liés au revenu..............................................113

XI

B - LASSURANCE « REVENU » NE GARANTIT PAS UN REVENU..........................................................................................113 1. Lassurance « revenu » garantit un chiffre daffaires ....................113 2. Lassurance « revenu » ne garantit un chiffre daffaires quà court terme quand elle sappuie sur les marchés à terme..............113 3. Lagriculteur demeure responsable de la création de son revenu..114 TITRE III - ORIENTATIONS POUR UNE REFORME DU DISPOSITIF DE PROTECTION DU REVENU AGRICOLE CONTRE LES RISQUES CLIMATIQUES ..........................................................117 CHAPITRE I - UN RÉEL OUTIL DE POLITIQUE AGRICOLE ET UNE NOUVELLE ARCHITECTURE RÉGLEMENTAIRE....121 I - UN CHOIX DE POLITIQUE AGRICOLE........................................121  A - UNE PERSPECTIVE QUI DÉPASSE NOS FRONTIÈRES ..........121 1. Un outil favorisant la compétitivité des systèmes de production ..122 2. Un outil dorientation des productions .........................................122

XII

B - EN FRANCE, DÉPASSER CERTAINS BLOCAGES ....................122 1. Rechercher de nouvelles complémentarités entre lengagement du producteur, lintervention des pouvoirs publics et le savoir- faire des assureurs ........................................................................123

1.1. POUR DE NOUVELLES SYNERGIES .................................................123

1.2. MIEUX IMPLIQUER LES COLLECTIVITÉS LOCALES (RÉGIONS ET DÉPARTEMENTS) ..................................................................................123 2. Adapter les dispositifs aux réalités des secteurs de production ....123

II - UNE NOUVELLE ARCHITECTURE RÉGLEMENTAIRE..........124

A - LA RÉGLEMENTATION DE LORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE DÉTERMINE LE CADRE COMMUNAUTAIRE ......................................................................124 1. Un régime communautaire dassurance récolte napparaît pas opportun .......................................................................................124 2. Un seul cadre communautaire : les règles de lOrganisation mondiale du commerce ................................................................125

B - UN DISPOSITIF NATIONAL MIEUX ADAPTÉ, PLUS COHÉRENT ET PLUS INNOVANT ..............................................125 1. Plus de responsabilité dentrepreneur ...........................................125

1.1. REDONNER À LAGRICULTEUR DES CAPACITÉS DE RÉACTION IMMÉDIATE...................................................................................................125

1.2. DÉVELOPPER LASSURANCE............................................................126

1.3. GARANTIR UN FILET DE SÉCURITÉ MINIMUM PAR LA SOLIDARITÉ NATIONALE ET LA SOLIDARITÉ PROFESSIONNELLE ...........................................................................................................................126 2. Mieux dEtat .................................................................................126 3. Une refonte globale du dispositif sur cinq ans ..............................127

CHAPITRE II - QUATRE ORIENTATIONS POUR UNE REFORME ...129

I - AMÉLIORER LES CAPACITÉS DÉPARGNE ET DE FINANCEMENT ............................................................................129

A - LA DOTATION POUR INVESTISSEMENT AMÉLIORÉE.........129 1. Une revalorisation du plafond de la dotation pour investissement129 2. Un avantage conditionné à lobligation dassurance.....................129 3. Vers la création dun compte de stabilisation du revenu ..............129

B - LA RÉHABILITATION DES « PRÊTS CALAMITÉS » ...............130 1. Des taux réels quasi nuls...............................................................130 2. Des conditions de plafond et daccès correspondant à la réalité économique et sociale ..................................................................130

C - UNE SECTION « FRUITS ET LÉGUMES » AU SEIN DU FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ AGRICOLE ....................131