Les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat - Exercice 2005 -
Description
En application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, le projet de loi de règlement de l'exercice 2005 a été accompagné de deux rapports de la Cour, déposés pour la première fois avant le 1er juin, celui sur les résultats et la gestion budgétaire et celui sur les comptes de l'Etat (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000444/index.shtml). Le présent rapport sur les résultats et la gestion budgétaire remplace le rapport sur l'exécution des lois de finances tel qu'il était prévu par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il conserve son objet originel d'analyse de la régularité de la gestion budgétaire. Cependant, son contenu continue d'évoluer pour préfigurer l'examen de l'exécution des résultats et de la gestion budgétaire dans le sens prescrit par l'article 58-4° de la LOLF, tel que la Cour l'effectuera pour la première fois en 2007 sur la gestion de 2006. Ainsi, outre un état des lieux de la mise en oeuvre de la réforme budgétaire, le rapport offre une analyse renouvelée de l'exécution du budget. Il ambitionne également de mesurer la prise en compte par
l'Etat de l'impératif de performance qui concourt à la maîtrise des finances
publiques. Un troisième rapport, sur la situation et les perspectives des finances publiques préliminaire au débat d'orientation budgétaire, a été présenté en juin 2006 ((http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000475/index.shtml).
l'Etat de l'impératif de performance qui concourt à la maîtrise des finances
publiques. Un troisième rapport, sur la situation et les perspectives des finances publiques préliminaire au débat d'orientation budgétaire, a été présenté en juin 2006 ((http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000475/index.shtml).
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| Publié par | rapports-economie-finances |
| Publié le | 01 mai 2006 |
| Nombre de lectures | 21 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
Les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat - Exercice 2005 -
TABLE DES MATIÈRES
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Page Délibéré
9 Avant-propos
.. 11 Introduction
....... 13 Première partie - La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances
.. 15 Chapitre I L’Etat d’avancement énéral de la reforme budgétaire
................... 17 I - Le cadre de la réforme budgétaire et le pilotage stratégique
.. 19 A - Le cadre de la réforme budgétaire est en place
19 B - Les réformes intervenues en 2005
. 20 C - L’architecture budgétaire
25 D - La démarche stratégique des ministères
30 II - La mise en œuvre de la LOLF
37 A - Les acteurs
37 B - La gestion budgétaire en mode LOLF
42 C - La performance
... 52 III - Les outils de mise en œuvre de la LOLF
65 A - Les systèmes d’information
.. 65 B - La LOLF et la gestion des ressources humaines.. 67 C Le contrôle de gestion
.. 70 -D - La comptabilité d’analyse des coûts
.. 74 Chapitre II Comparaisons internationales
...
79 Chapitre III Analyse par mission
..
85 I - Les missions financières de l’Etat ................. 87 A - Mission Gestion et contrôle des finances publiques 87 B - Mission Engagements financiers de l’Etat
.. 99 C - Mission Pensions
.... 110
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COUR DES COMPTES
Page II - Les attributions régaliennes
..
113 A - Mission Administration générale et territoriale de l’Etat
. 113 B - Mission Sécurité civile
.. 118 C - Mission Action extérieure de l’Etat
.. 120 D - Programme Equipement des forces
128 E - Programme Environnement et prospective de la politique de défense
.. 138 F - Mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation
. 143 III - Les secteurs économiques
148 A - Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales
.. 149 IV - Santé et secteur social
. 155 A - Mission Santé
.. 155 B - Mission Ville et logement
.. 160 C - Mission Sport, jeunesse et vie associative
.. 169 V - Enseignement, recherche et culture
.. 172 A - Mission Recherche et enseignement supérieur
.. 172 B - Mission Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale
. 202 *** Deuxième partie - l’exécution budgétaire en 2005205 Chapitre I Les résultats de l’exécution
.. 207 I - Le solde budgétaire
208 II - Les opérations de trésorerie
.. 209 A - Tableau des flux de trésorerie
209 B - Le partage entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie
.. 210
TABLE DES MATIÈRES
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Page III - Les opérations de fin d’exercice
212 A - Des minorations de remboursements aux organismes de sécurité sociale
.. 212 B - Le remboursement de l’avance accordée à l’ACOFA
.. 213 C - Les prélèvements sur la trésorerie d’organismes liés à l’Etat
..
215 D - L’accroissement constant du solde et du volume des opérations de la période complémentaire
.. 217 E - La régularisation de la comptabilisation des pensions versées en décembre
.. 219 Chapitre II Les ressources budgétaires de l’Etat
. 221 I - Les recettes fiscales
. 222 A - Les recettes fiscales ont progressé plus faiblement en 2005, après la forte hausse de 2004
. 222 B - Les prévisions de recettes
229 II - Recettes non fiscales et fonds de concours
... 239 A - Les recettes non fiscales
.. 239 B - Les fonds de concours (hors Europe)
. 246 Chapitre III Les charges budgétaires de l’Etat
.... 251 I - La gestion des autorisations budgétaires
.. 252 A - Des sous-évaluations des crédits en loi de finances initiale
.. 253 B - Le droit d’information du Parlement
.. 257 C - Les ouvertures de crédits par décret d’avance
. 258 D - Les incidences de la « régulation budgétaire »
259 II - Les dotations des Pouvoirs publics
262 A - La Présidence de la République
263 B - La chaîne parlementaire
.. 264 C - Les Pouvoirs publics et la LOLF
.. 264
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COUR DES COMPTES
Page III - Les dépenses de personnel
. 265 A - Les effectifs
.. 265 B - Les dépenses de personnel
.. 273 IV - Les dépenses de fonctionnement
276 V - Les opérations budgétaires relatives à la dette de l’Etat
280 A - Le service brut de la dette
280 B - Le service net de la dette
. 283 C - Les opérations budgétaires liées à la gestion active de la dette
. 284 VI - Les dépenses d’investissement
... 285 A - Une exécution toujours marquée par la rigueur mais qui pose à terme la question du respect de certains de ses engagements par l’Etat
285 B - Les prémices d’une politique immobilière
.. 289 VII - Les dépenses d’intervention
.. 294 A - Les dépenses d’intervention sont de façon croissante gérées par des organismes tiers
295 B - La rigidité des dépenses d’intervention
.. 296 C - Les dispositifs d’évaluation des interventions ont peu progressé
. 297 D - La préfiguration de la nouvelle nomenclature
.. 298 Chapitre IV Les relations financières de l’Etat avec les collectivités territoriales et l’Union européenne
.. 301 I - Les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales
.. 302 A - La loi de finances 2005 organise la seconde étape de la réforme des concours de l’Etat aux collectivités territoriales
305 B - La réforme des dotations de péréquation vise à développer la solidarité entre collectivités
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TABLE DES MATIÈRES
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Page
II - Les relations financières avec l’Union européenne
...... 308 A - Prélèvement sur recettes au titre des ressources propres
.. 309 B - Fonds de concours en provenance de l’UE
315 C - Autres recettes et dépenses découlant de textes ou décisions adoptés au niveau de l’UE
317 Chapitre IV Les suites des recommandations du rapport sur l’exercice 2004 sur l’exécution budgétaire
. 321 I - Recommandations portant sur l’information du Parlement
322 II - Recommandations portant sur l’efficience de la dépense publique
..
. 325 III - Recommandations ortant sur la rocédure budgétaire
..
. 327 IV - Recommandations ortant sur la sincérité de la loi de finances initiale
.. 328 V - Recommandations ortant sur la con ormité aux règles budgétaires
. 329 *** Conclusion
.
.333 Liste des recommandations
..
339 Annexe prévue par le code des juridictions financières : Les subventions exceptionnelles accordées aux communes (chapitre 41-52 du budget du ministère de l’intérieur)
...345 Réponse du Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et du Ministre délégué au bud et et à la réforme de l’État
349
Glossaire ............................................................................. Index ...................................................................................
355 361
DELIBÉRÉ
Délibéré
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Le présent rapport de la Cour, de même que celui sur les comptes de l’année 2005 ont été établis dans le cadre de la mission que lui confère l’article 47 de la Constitution aux termes duquel «la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances».
Conformément aux articles L.O. 132-1 (pour l’ensemble du rapport) et L. 132-2 du code des juridictions financières (pour le versement de subventions exceptionnelles à certaines communes), la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté ces deux rapports.
Ces textes ont été arrêtés au vu des projets qui ont été communiqués au préalable aux administrations concernées, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles ci. Étaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Pichon, Picq, Sallois, Babusiaux, Cretin, Mmes Bazy-Malaurie, Cornette, présidents de chambre, MM. Collinet, Gastinel, Delafosse, Cieutat, Carrez, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Chartier, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Vianes, Billaud, Berthet, de Mourgues, Malingre, Paugam, Mayaud, Richard, Arnaud, Bouquet, Adhémar, Rémond, Gillette, Ganser, Martin Xavier-Henri, Bertrand, Monier, Schneider, Hernandez, Cardon, Thérond, Mmes Froment-Meurice, Ruellan, MM. Cazanave, Gasse, Moreau, Ritz, Frèches, Duchadeuil, Moulin, Lefas, Lafaure, Mmes Morell, Fradin, MM. Braunstein, Brochier, Mme Saliou, M. Levy, Deconfin, Phéline, Vialla, Tournier, Courtois, Mmes Colomé, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, Lefebvre, Couty, Sabbe, Petel, Valdiguié, Mme Trupin, MM. Corbin, Rabaté, Viveret, conseillers maîtres, MM. Audouin, Pascal, Gleizes, Cultiaux, Schaefer, d’Aboville, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Alventosa, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, Procureur général, assisté de M. Feller, avocat général.
Etait présente en qualité de rapporteur et n’a donc pas pris part aux délibérations : Mme Latare, conseiller référendaire.
Monsieur de Combles de Nayves, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 16 mai 2006.
Avant-propos
Les lois de finances pour 2005 sont les dernières à avoir été mises en œuvre sous l’égide de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Depuis le 1erla loi organique relative aux lois de en effet, janvier 2006 finances (LOLF) du 1eraoût 2001 est pleinement entrée en vigueur. En application de la loi organique, le projet de loi de règlement de l’exercice 2005 a été accompagné de deux rapports de la Cour, déposés pour la première fois avant le 1er celui sur les résultats et la gestion juin, budgétaire et celui sur les comptes de l’Etat. Le présentrapport sur les résultats et la gestion budgétaire remplace le « rapport sur l’exécution des lois de finances » tel qu’il était prévu par l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il conserve son objet originel d’analyse de la régularité de la gestion budgétaire. Cependant, son contenu continue d’évoluer pour préfigurer l’examen de l’exécution des résultats et de la gestion budgétaire dans le sens prescrit par l’article 58-4° de la LOLF, tel que la Cour l’effectuera pour la première fois en 2007 sur la gestion de 2006. Ainsi, outre un état des lieux de la mise en œuvre de la réforme budgétaire, le rapport offre une analyse renouvelée de l’exécution du budget. Il ambitionne également de mesurer la prise en compte par l’Etat de l’impératif de performance qui concourt à la maîtrise des finances publiques. Lerapport sur les comptes de l’Etatest d’existence plus récente. Il porte sur l’analyse de la comptabilité générale de l’Etat et préfigure le rapport de certification des comptes que la Cour remettra au Parlement pour la première fois en 2007 sur l’exercice 2006, conformément à l’article 58-5° de la LOLF. Cette année, ce rapport vise à la fois à porter une appréciation sur la qualité des comptes de 2005 au regard des règles comptables alors en vigueur, à analyser la mise en place par les services de l’Etat du nouveau référentiel comptable qui s’applique depuis l’ouverture de l’exercice 2006 et à formuler un ensemble de recommandations pour l’élaboration du bilan d’ouverture de l’Etat et des comptes de 2006 et des années ultérieures afin de faciliter le processus de leur certification. En application des articles 48 et 58-3° de la LOLF, la Cour publiera également au mois de juin unrapport sur la situation des finances publiques. L’objet de ce rapport, préliminaire au débat d’orientation budgétaire, sera en particulier de dresser un état d’ensemble de la situation financière des administrations publiques (Etat, organismes divers d’administration centrale, collectivités territoriales et administrations de sécurité sociale), en la resituant dans une perspective de moyen terme.
Introduction
La LOLF prévoit que la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment «le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme l'exécution des crédits».
La Cour des comptes ne pourra analyser l’exécution des crédits selon le périmètre des missions et programmes que dans son rapport remis au Parlement en 2007, relatif à l’exercice 2006, qui est le premier exercice exécuté selon cette nouvelle nomenclature budgétaire. L’exercice 2005 est le dernier exercice exécuté selon la nomenclature de l’ordonnance de 1959, par chapitres budgétaires.
Le présent rapport traite dans une première partie la mise en place de la nouvelle organisation budgétaire issue de la LOLF. Cette partie analyse la mise en place des nouvelles missions et programmes et leur préfiguration dans les expérimentations effectuées dans le cadre de l’exécution du budget 2005.
Les administrations ont beaucoup travaillé depuis plusieurs années et notamment en 2005 pour préparer la mise en œuvre complète de la LOLF au 1er janvier 2006. Après la définition en 2004 de la nouvelle architecture budgétaire en missions, programmes et actions, qui a été peu modifiée en 2005, les outils de mesure de la performance, objectifs et indicateurs de résultats, qui sont un élément majeur de la réforme, ont été complétés et améliorés au cours de l’année écoulée. Ceux-ci ne peuvent cependant jouer pleinement leur rôle dans l’amélioration de la gestion publique que s’ils s’appuient sur la définition d’orientations stratégiques claires pour les différentes politiques publiques concernées. Des progrès importants restent à accomplir sur ce point. La Cour a examiné également la mise en place au cours des derniers mois de l’année 2005 du cadre budgétaire de gestion (budgets opérationnels de programme et unités opérationnelles), ainsi que celle du contrôle de gestion et de l’analyse des coûts.
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COUR DES COMPTES
Le rapport donne un éclairage particulier sur onze missions du budget général et deux comptes spéciaux, ainsi que sur deux programmes de la missionDéfense. La Cour prévoit de porter son attention chaque année de manière plus approfondie sur un échantillon suffisant de missions et programmes de façon à couvrir sur plusieurs années les principales missions de l’Etat. Les missions et programmes examinés cette année le sont exclusivement sous l’angle de leur préparation à la mise en œuvre de la LOLF, et non sous l’angle de l’exécution budgétaire 2005, puisque celle-ci ne suivait pas le périmètre des missions.
Dans une deuxième partie, la Cour examine les résultats de l’exécution budgétaire selon l’ancienne nomenclature, en distinguant l’évolution du solde budgétaire, les recettes, les dépenses par nature de dépense et enfin les relations financières de l’Etat avec les collectivités territoriales et l’Union européenne, qui se traduisent principalement dans le budget de l’Etat par des prélèvements sur recettes.
L’exécution budgétaire de l’exercice 2005 est examinée au regard des règles applicables au budget 2005, le dernier à être régi par l’ordonnance organique de 1959. Cependant, cet examen et notamment les recommandations qu’il suscite sont replacés dans la perspective du nouveau régime instauré par la LOLF, qui crée à la fois de nouvelles libertés et de nouvelles contraintes, et nécessite sur certains points une plus grande rigueur. Une attention particulière a été portée au respect des principes consacrés par la LOLF de sincérité budgétaire, appliqué à la fois aux lois de finances et à l’exécution, et de bonne information du Parlement.
Enfin, un chapitre particulier a été consacré au suivi des recommandations du rapport précédent. Si celui-ci contenait encore peu de recommandations formalisées, le présent rapport en formule davantage et celles-ci feront également l’objet d’un suivi dans le rapport sur l’exercice 2006. Le suivi des recommandations est retracé au chapitre V de la deuxième partie.
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