Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le débat d'orientation sur les finances publiques

Philippe Marini, Sénat. Commission Des Finances, Du Contrôle Budgétaire Et Des Comptes Économiques De La Nation

Description

S'appuyant sur les constatations du rapport de M. Pébereau Rompre avec la facilité de la dette publique, paru en décembre 2005, ce rapport étudie et présente des chiffres permettant de donner un ordre de grandeur des mesures à prendre pour redresser les finances publiques : pour ramener la dette publique à 40 % du PIB en 2030, il propose de réduire le déficit public à 1 % du PIB en 2011. Pour ce faire, 40 milliards d'euros seraient nécessaires (10 milliards étant issus de la législature actuelle), 30 milliards pourraient être consolidés : 10 milliards d'euros de moindre progression des dépenses de l'Etat, 10 milliards de moindre croissance des dépenses de sécurité sociale, 10 milliards de recettes fiscales et sociales supplémentaires. Cette dernière proposition induirait une nouvelle stratégie fiscale visant à augmenter le rendement des impôts et des contributions sociales et comprendrait la réduction des allègements de charges grâce à l'instauration d'une TVA sociale qui améliorerait l'attractivité de la France.

Sujets

• Déficit budgétaire et déficit public
• Budget de l'État
• Finances publiques
• Dette publique
• PIB
• Politique budgétaire
• Proposition
• Administration
• Collectivité locale
• Protection sociale
• Économie
• Finance
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 juin 2006
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Extrait

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N° 411



S É N A T

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006



Annexe au procès-verbal de la séance du 21 juin 2006

 RAPPORT DINFORMATION     FAIT    au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur ledébatdorientationsur les finances publiques,    Par M. Philippe MARINI ,  Sénateur,  Rapporteur général.

    



( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e :M . J e a n A r t h u i s ,p r é s i d e n t B l a u d e C M . M ; a r c M e l o t , M a s s i o n , D e n i s B a d r é , T h i e r r y F o u c a u d , A y me r i d e M o n t e s q u i o u , Y a n n G a i l l a r d , J e a n - P i e r r e M a s s e r e t , J o ë l B o u r d i n ,s i d e n t sv i c e - p r é  P h i l i p p e A d n o t , ; M . K e l l e r , M M . M me F a b i e n n e F r a n ç o i s M i c h e l M o r e i g n e , T r u c y ,s e c r é t a i r e s M h i l i p p e a r i n i , M ; P . gr a p p o r t e u r é n é r a l u b a n , e r t r a n d A n g e l s , B e r n a r d A M ; B M . J a c q u e s B a u d o t , M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M M . R o g e r B e s s e , M a u r i c e B l i n , M me N i c o l e B r i c q , M M . A u g u s t e C a z a l e t , M i c h e l C h a r a s s e , Y v o n C o l l i n , P h i l i p p e D a l l i e r , S e r g e D a s s a u l t , J e a n - P i e r r e D e me r l i a t , E r i c D o l i g é , J e a n - C l a u d e F r é c o n , Y v e s F r é v i l l e , P a u l G i r o d , A d r i e n G o u t e y r o n , C l a u d e H a u t , J e a n - J a c q u e s J é g o u , R o g e r K a r o u t c h i , A l a i n L a mb e r t , G é r a r d L o n g u e t , R o l a n d d u L u a r t , F r a n ç o i s M a r c , M i c h e l M e r c i e r , G é r a r d M i q u e l , H e n r i d e R a i n c o u r t , M i c h e l S e r g e n t , H e n r i T o r r e , B e r n a r d V e r a .    

F i n a n c e s p u b l i q u e s .



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S O M M A I R E

Pages

AVANT-PROPOS.5........................................................................................................................ 

RÉSUMÉ DU PRÉSENT RAPPORT DINFORMATION.......................................................... 11 

CHAPITRE PREMIER : LES FINANCES PUBLIQUES FACE AU MUR DE LA DETTE.....15...................................................................................................................................... 

I. LE CONTRASTE ENTRE UN DIAGNOSTIC À LONG TERME ALARMISTE ET UNE INSOUCIANCE GÉNÉRALE À COURT TERME...................................................... 16 

A. DES PERSPECTIVES DAPOCALYPSE ? ............................................................................... 16  1. Le rapport Pébereau : une dette publique de 400 % du PIB en 2050 ?................................... 16  2. Un « scénario de crise » plus vraisemblable : une dette de lordre de 100 % du PIB en 2050 ?................................................................18................................................................ 

B. TROIS RAISONS POUR RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC ...................................................... 19  1. Parce que, sur 100 euros versés par le contribuable, 15 servent à payer la charge de la dette............................................................19........................................................................  2. Parce que les générations futures devront déjà payer les retraites.......................................... 20  3. Parce quil faut restaurer, dès à présent, les « marges de manoeuvre » de lEtat................... 20 

C. DES PROGRAMMES DE STABILITÉ « GLISSANTS » QUI NE VONT PAS AU- DELÀ DE DÉCLARATIONS DINTENTION .......................................................................... 22  1. Lobjectif de retour à léquilibre sans cesse reporté............................................................... 22  2. Le programme de stabilité 2007-2009 pas plus réaliste que les autres.................................... 24 

II. DES PROGRÈS ENCORE INSUFFISANTS AU REGARD DES DIFFICULTÉS À VENIR........52.............................................................................................................................. 

A. LES ACQUIS ET LES LIMITES DE LA LÉGISLATURE ........................................................ 26  1. La stabilisation en volume des dépenses de lEtat et ses limites.............................................. 26  2. Des comptes sociaux encore mal maîtrisés en dépit dun premier coup darrêt...................... 35 

B. LA NÉCESSITÉ DUNE DÉMARCHE GLOBALE ................................................................... 52  1. Les « sept piliers de la sagesse budgétaire » selon votre commission des finances : des préconisations proches de celles du rapport Pébereau..................................................... 52  2. La bonne gouvernance des finances publiques selon la Cour des comptes.............................. 56  3. Le repérage des leviers du changement et le balisage de lavenir........................................... 57 

CHAPITRE DEUX : UN CAP CLAIR POUR NOS FINANCES PUBLIQUES : RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC À 1 % DU PIB DANS 5 ANS ET LA DETTE PUBLIQUE À 40 % DU PIB EN 2030................................................................5..9........................ 

I. UN POINT DE PASSAGE OBLIGÉ : AMÉLIORER LE SOLDE PUBLIC DE 40 MILLIARDS DEUROS DICI 2011.......................................................................................16 

A. SE GARDER TANT DU LAXISME QUE DES DÉCLARATIONS DINTENTION ................. 61  1. Une croissance des dépenses des administrations publiques de lordre de 2 % par an en volume depuis plus de dix ans............................................16................................................  2. Un scénario réaliste : ramener le déficit public à 1 % du PIB en 2011................................... 62 

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B. TROUVER 30 MILLIARDS DEUROS SUPPLÉMENTAIRES DICI 2011 AU-DELÀ DESACQUISDELACTUELLELÉGISLATURE...................................................................64 

II. LE REPÉRAGE DES ACTIONS POSSIBLES SUR LA DÉPENSE..................................... 64 

A. LIRRÉALISME DUN EXCÉDENT STRUCTUREL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.....................................................................................................................64  1. Le souhait du gouvernement : contenir les dépenses des collectivités territoriales pour favoriser lapparition dun excédent64...............................................................................  2. Une hypothèse reconnue désormais comme irréaliste par le gouvernement............................ 66  3. La proposition du « rapport Pébereau » : stabiliser les dotations de lEtat en euros courants.................................................................................................................................67. 

B. LENJEU CENTRAL POUR LETAT : LA MAÎTRISE DE SA MASSE SALARIALE............. 68  1. Le scénario du gouvernement dici 20099....6.............................................................................  2. Dégager des économies en 2011 par rapport à la simple prolongation des tendances passées...................................................................................................................................78. 

C. QUELLES SONT LES ÉCONOMIES ENVISAGEABLES EN MATIÈRE DE PROTECTIONSOCIALE?.......................................................................................................88  1. Un préalable : la clarification des responsabilités entre lEtat et la Sécurité sociale............. 88  2. Une problématique générale : la réintroduction de mécanismes régulateurs.......................... 90  3. Où sont les gisements déconomies concrètes ?....................................................................... 97 

III. FAIRE SON CHOIX DANS LA « BOÎTE À OUTILS » DES RECETTES ET DES DÉPENSES........................................105....................................................................................... 

A. RÉPARTIR LAJUSTEMENT ENTRE DÉPENSES DE LETAT, DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE, ET AUGMENTATION DES RECETTES................................................................................................................................105  1. 20 milliards deuros déconomies sur les dépenses : un montant quil serait peu réaliste de chercher à dépasser.............................5..01................................................................  2. Une remise en cause du réalisme des programmations du gouvernement ?........7..10................... 

B. COMMENT TROUVER 10 MILLIARDS DEUROS DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES?............................................................................................................111  1. Un préalable : cesser dalléger les impôts de lEtat dun milliard deuros par an..................114  2. Une voie à écarter : augmenter la TVA à lallemande115.............................................................  3. Pour une nouvelle stratégie fiscale......................................................................................15.1.. 

EXAMEN EN COMMISSION.....................................................................................................321. 

COMMUNICATION DE M. PHILIPPE MARINI, RAPPORTEUR GÉNÉRAL, SUR LE DÉBAT DORIENTATION BUDGÉTAIRE POUR 2007...................................................312.. 

AUDITION PRÉALABLE AU DÉBAT DORIENTATION BUDGÉTAIRE DE M. THIERRY BRETON, MINISTRE DE LÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE, ET DE M. JEAN-FRANÇOIS COPÉ, MINISTRE DÉLÉGUÉ AU BUDGET ET À LA RÉFORME DE LETAT..............921................................................................ 

ANNEXES1.53.....................................................................................................................................  1. A quels taux de croissance des dépenses correspondent les différentes économies envisagées ?............................................................................513................................................  2. Observations sur la nomenclature budgétaire et les objectifs et indicateurs de performance7.1...........................................................................................................................  4

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AVANT-PROPOS

Dresser, en cette fin de législature, les acquis de la période récente et les perspectives de nos finances publiques,dégager les lignes de force dune politique de reflux de la dette permettant à la France de relancer les réformessont les axes dun rapport dorientation budgétaire qui va au-, tels delà de la simple analyse de celui que le gouvernement a déposé sur Lévolution de léconomie nationale et sur les orientations des finances publiques. Deux facteurs apparaissent essentiels dans lanémie dont souffre léconomie française : le caractère ambivalent deleuro qui surprotège et anesthésie ; laugmentation de ladette qui traduit la propension de notre pays à reporter à plus tard lheure des décisions douloureuses. De ce point de vue, le rapport de M. Michel Pébereau 1 a le mérite de souligner queles Français ne pourront pas faire « comme sils ne savaient pas » et comme si la dette ne « pesait rien ». Au moment où devrait prendre fin la période de taux dintérêt historiquement bas, les réveils risquent dêtre très difficiles.

 Ne pas céder à la facilité budgétaire En tout état de cause, il ne faudrait pas, pour votre rapporteur général, céder à la tentation des largesses 2 : évitons une politique de cadeaux, dont il serait illusoire de croire que ceux qui la feraient, en tireraient le bénéfice électoral, et qui ne pourrait que compliquer la tâche de ceux qui auront la charge du redressement des finances publiques du pays. En fin de législature, lhonneur et le devoir dun gouvernement, cest de ne pas compromettre lavenir. Ce que votre rapporteur général attend des responsables actuels, cest non seulement quils sabstiennent de faire despromesses à crédit mais, plus encore, quils fassent preuve desprit de responsabilité, en donnant aux finances publiques des orientations saines. Il y a là lemeilleur placement du point de vue de lintérêt du pays. Pour avancer et, plus encore, pour rebondir, il convient de disposer dun sol stable. De ce point de vue, votre commission des finances ne peut que se féliciter des options prises par le gouvernement dans le rapport sur les orientations budgétaires pour 2007. 

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Il fait dabord un pas supplémentaire vers la norme de progression des dépenses « zéro valeur » préconisée par le rapport de M. Michel Pébereau, en présentant unbudget 2007 zéro qui, pour la première fois, ira au-delà du « volume » en voyant saun point en deçà de linflationcroissance limitée à . Remarquons également que le gouvernement a ajusté en baisse son objectif de déficit pour 2006, qui passerait donc à 2,8 points de PIB, dès lors le déficit public de 2005 sest finalement établi à 2,9 points de PIB. Il y faut y voir la manifestation dune détermination dautant plus louable que, même si lexécution des premiers mois de 2006 laisse espérer un surplus  les projections de votre commission des finances sont pour linstant en ligne avec celles du gouvernement , labsence de recettes exceptionnelles rend lobjectif particulièrement ambitieux. 

Intégrer dans le raisonnement linterdépendance des comptes de lEtat et de la Sécurité sociale Au surplus, la réalisation de cet objectif dépend largement des comptes sociaux. Pour ce qui est de 2006, la commission des comptes de la sécurité sociale a souligné, lors de sa réunion du 8 juin dernier, que ceux-ci pourraient bien faire apparaître une dérive de lONDAM de quelque 600 millions deuros. Par ailleurs, le gouvernement espère que les légères révisions à la baisse des soldes 2006 de la CNAV et de la CNAF seront compensées par une situation de lUNEDIC meilleure quescomptée. Cette interdépendance conforte le choix du Sénat dorganiser, cette année,seule et même discussion pour les débats dorientationune budgétaire et dorientation des finances sociales, consacrant lanécessité dune vision consolidée de lévolution des finances publiques en et, particulier des déficits, au regard certes du respect du traité de Maastricht mais aussi de leur soutenabilité pour léconomie française. 

Amorcer un effort nécessaire de pédagogie budgétaire Pour ce qui concerne le moyen terme, votre commission des finances tient à saluer la démarche consistant à proposer à la représentation nationale dadhérer à unEngagement national de désendettement. Il sagit effectivement dunepriorité nationale siveut accroître les marges de manuvre dont lon nous avons besoin pour préparer lavenir. Un tel engagement passe par létablissement dun constat partagé  un certain consensus semble se faire jour sur le caractère insoutenable de lévolution de lendettement du pays  ainsi que par la recherche  plus difficile, il est vrai  de convergences sur les moyens. La conférence nationale des finances publiques mais aussi, tout simplement, le Parlement ont un rôle essentiel à tenir dans la mise en uvre dunepédagogiequi doit accompagner

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unepolitique de rigueur budgétaire certes,mais aussi de rigueur tout court en termes de cohérence et de sens des responsabilités. A cet égard, votre commission des finances ne peut quadhérer aux «règles de gouvernance vertueuses et stables»  au demeurant proches de celles quelle avait exposées, lannée dernière, quand elle avait présenté les « sept piliers de la sagesse budgétaire » 1  que met en avant le rapport déposé par le gouvernement en vue du présent débat dorientation budgétaire : - lamobilisation de lEtat et des administrations de sécurité sociale pour revenir rapidement en dessous du « solde stabilisant de la dette »et réduire le taux dendettement des administrations publiques ; - larecherche déconomies structurelles, qui devraient permettre, notamment sur la base de la centaine daudits de modernisation déjà engagés, de maîtriser la dépense publique ; lamélioration de la gouvernance en mode LOLF, au sujet de - laquelle votre commission des finances note avec intérêt le souci du gouvernement de valoriser la performance lors des arbitrages internes aux ministères mais, surtout, tient à saluer sa volonté de mieuxprendre en compte des dépenses fiscales dans la procédure budgétaire. Cette stratégie de désendettement à moyen terme proposée par le gouvernement, satisfaisante dans ses principes,doit subir une forme de test de cohérenceAu-delà des mesures de court terme,. il convient de sinterroger tant sur le réalisme des objectifs et donc des efforts quelle assigne à la collectivité,que sur la faisabilité du cheminement quelle propose.  Ne pas se contenter de la réduction annoncée du nombre de fonctionnaires A court terme, votre commission des finances ne peut que saluer lattitude responsable du gouvernement. Non seulement il articule ses propositions autour dune stratégie déterminée de réforme de lEtat, mais encore, il prend le risque dafficher des objectifs en matière demploi public qui montrent quen dépit dune conjoncture préélectorale,le gouvernement est décidé, enfin, à saisir lopportunité que constitue le départ en retraite des premières cohortes de la génération du baby boom. Votre rapporteur général voudrait, demblée,relativiser cet objectif qui apparaît comme résultante dune politique active de gestion des la ressources humainesde lEtat. Sagissant, en outre, non pas de postes mais déquivalents temps plein, il doit être clair quela réductionne représente pas des suppressions de postes maisconstitue le solde dopérations de sens contraire: desnon-

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remplacements de départs en retraite à concurrence dun peu plus de 19.000 emplois et desaffectations de moyens nouveaux en personnel dans dautres secteurs à concurrence de 4.000 emplois. Bref, il sagit dune opération de redéploiement ayant pour objet de tenir compte de lévolution des besoins et de lorganisation du travail. Le gouvernement prend en quelque sorte acte de ce que, comme toutes les organisations,lEtat doit sadapter à son environnement; il ne peut considérer que son mode de fonctionnement est figé une fois pour toutes et quil peut persévérer dans son être comme sil était dans une bulle. Cet effort, aussi méritoire, soit-il est dailleurs relatif, puisquilne conduira quà effacer un tiers des créations demplois intervenues au cours de la précédente législature. Au surplus, il intègrea prioriau moins en ce qui concerne la défense la suppression de postes non pourvus, ce qui signifie quil est moins ambitieux quil ny paraît. Dans le corps du présent rapport dinformation, votre rapporteur général sest efforcé, chiffres à lappui, de montrer quil était indispensable de faire preuve dun volontarisme sans faiblesse en matière de politique de la fonction publique, si lon voulait se donner une chance de réduire le déficit et lendettement publics à un niveau soutenable :selon les calculs de votre commission des finances, une stricte politique de maîtrise de la masse salariale de la fonction publique permettrait de gagner 5 milliards deuros à lhorizon 2011.  Préparer un sol stable pour la prochaine législature tout en ménageant lavenir Le présent gouvernement semble en passe de sacquitter de cette tâche en ne faisant peser aucune hypothèque sur la marge de manuvre de la nouvelle majorité qui sortira des urnes en 2007. Il doit prolonger cetteattitude sérieuseen adoptant uneposition minimaliste sur le volet recettes. Il nest plus temps, selon votre rapporteur général,pour engager des réformes denvergure. Celles-ci supposent une phase de maturation, de mise au point et, bien entendu, de discussion que le présent gouvernement nest pas en mesure de mener à bien dans le temps limité qui lui reste. En particulier, il esttrop tard, selon votre rapporteur général,pour chercher à donner des suites immédiates aux travaux sur lélargissement de lassiette des cotisations employeurs de la sécurité sociale. Le gouvernement a par ailleurs suffisamment de « pain sur la planche » aveclachèvement des réformessouvent importantes quil a entreprises, quil sagisse de la taxe professionnelle, de limpôt sur les sociétés ou de limpôt sur le revenu. Avec modestie du fait du caractère encore trop général des informations techniques sur lesquelles il peut sappuyer, le présent rapport entend contribuer au débat en livrant à lopinion unexercice de cadrage permettant de chiffrer de façon aussi cohérente que possible,lordre de

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grandeur des mesures de nature à permettre le redressement de nos finances publiques. Un certain nombre de choses ont déjà été faites. Mais, dans un contexte mondialisé celui, qui navance pas plus vite que les autres, recule. Cest vrai pour lEurope de la zone euro en général, et pour la France en particulier. Notre pays risque dêtre décroché du peloton sil ne trouve pas en lui- même lénergie dun nouvel élan, dont le socle est à lévidence constitué par des finances publiques saines. Il est maintes manifestations de cette interdépendance entre sphère réelle et sphère financièrequi montre quele laisser-aller est sanctionné comme en témoigne lexemple de la Hongrie 1 . Votre commission des finances souligne, sans vouloir alimenter la morosité et linquiétude naturelles des Français, quil est des signes  comme ledéséquilibre du commerce extérieursur la nature duquel votre rapporteur général est en train de se pencher  qui pourraient faire penser que la France est sur la mauvaise pente et quelle doit avoir lecourage de procéder à des réformes de structures radicales. La conduite du changement passe par une série détapes : un diagnostic sans concession mais dont il convient de sassurer quil soit autant que possible partagé, le repérage des points de nature à servir de leviers du changement, le balisage de lhorizon des possibles, autant déléments qui devraient permettre, à travers la poursuite dun effort de pédagogie, decréer la confiance dont la France a besoin pour rétablir ses finances publiques et retrouver la croissance.  

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