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Les décrets du 22 janvier 1852 / par M. Reverchon,...

De
91 pages
Ch. Douniol et Cie (Paris). 1871. 1 vol. (91 p.) ; in-8.
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LES DÉCRETS
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DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852
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LES DÉCRETS
DU 22 JANVIER 1852
PAR
REVERCHON
ANCIEN MAITOE DES REQUÊTES AD CONSEIL DJETÀF*
PARIS
CHARLES DOUNIOL ET C'E, LIBÈRES-ÉDITEURS
19, RUE DE TOURNON, 29
1871
LES
DÉCRETS DU 22 JANVIER 18S2
Socordiam eorum irridere libet qui
prsesenti potentia credunt exstingui
posse etiam sequentis sévi memoriam.
(Tacite, Annales, IY, 35.)
I
Dans la séance de l'Assemblée nationale du 15 septembre dernier,"
un député, M. le comte de Mérode, a demandé au rapporteur de la
commission du budget si, parmi les forêts dont les produits figu-
raient au nombre des recettes soumises au vote qui allait être émis,
ne se trouvaient pas certains biens qui avaient fait l'objet de décrets du
22 janvier 1852. J'emprunte au Journal officiel le récit de cet inci-
dent :
« Je suis convaincu, a dit l'orateur, que personne dans cette assemblée
ne voudrait autoriser la perception, au profit du Trésor, d'une recette qui
a une semblable origine. Vous savez tous ce qu'ont été les décrets du'
22 janvier 1852 ; vous savez tous quel en a été le dispositif, quels en ont ^
été les considérants, plus étranges encore. Je suis certain d'être l'inter-
prète des sentiments de l'Assemblée en demandant que cette recette soit
rayée du budget (Oui ! oui !). C'est un acte de pure justice, de simple pro-
bité que je réclame, et dont nous devons tous désirer l'accomplissement
immédiat (Très-bien ! très-bien ! Vive approbation et applaudissements,sur _
un grand nombre de bancs.)
M. Pouyer-Quertier, ministre des finances, a répondu :
« Messieurs, le gouvernement s'occupe, en ce moment, de préparer des,
mesures législatives qui doivent vous être soumises concernant les décrets
du 22 janvier 1852. Mais tant que ces décrets ne sont pas abrogés, -nous
6 LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852.
sommes bien obligés, de par la loi, de comprendre dans nos évaluations
le chiffre du produit des biens dont il est question (Très-bien!). Il y aura
matière à rectification si les décrets du 22 janvier 1852 sont abrogés...
« M. le garde des sceaux : Comme nous le désirons.
« M. le ministre des finances : Quand vous aurez été appelés à délibérer
sur cette question. »
En présence de ces déclarations, il peut y avoir quelque opportu-
nité à retracer l'histoire et à apprécier la valeur morale et légale de
ces décrets. Mais, comme ils sont bien moins connus que ne l'a sup-
posé M. lecomtedeMêrode, il importe, avant tout, d'en reproduire
le texte.
Le premier décret est ainsi conçu :
« Le président de la République,
« Considérant que tous les gouvernements qui se sont succédé ont jugé
indispensable d'obliger la famille qui cessait de régner à vendre les biens
meubles et immeubles qu'elle possédait en France;
« Qu'ainsi, le 12 janvier 1816, Louis XVIII contraignit les membres de
la famille de l'Empereur Napoléon de vendre leurs biens personnels dans
le délai de six mois, et que, le 10 avril 1832, Louis-Philippe en agit de
même à l'égard des princes de la famille aînée des Bourbons;
« Considérant que de pareilles mesures sont toujours d'ordre et d'inté-
rêt public ; *
« Qu'aujourd'hui plus que jamais de hautes considérations politiques
commandent impérieusement de diminuer l'influence que donne à la fa-
mille d'Orléans la possession de près de trois cents millions d'immeubles
en France ;
DÉCRÈTE :
Article premier. — Les membres de la famille d'Orléans, leurs époux,
épouses et leurs descendants, ne pourront posséder aucuns meubles et
immeubles en France : ils seront tenus de vendre, d'une manière défini-
tive, tous les biens qui leur appartiennent dans l'étendue du territoire de
la République.
« 2. — Celte vente sera effectuée dans le délai d'un an, à partir, pour
les biens libres, du jour de la promulgation du présent décret, et, pour les
biens susceptibles de liquidation ou discussion, à partir de l'époque à la-
quelle la propriété en aura été irrévocablement fixée sur leur tête.
« 3. — Faute d'avoir effectué la vente dans les délais ci-dessus, il y sera
procédé à la diligence de l'administration des domaines, dans la forme
prescrite par la loi du 10 avril 1832.
« Le prix des ventes sera remis aux propriétaires ou à tous autres
ayants droit. »
"■ Signé : LOUIS-NAPOLÉON.
.Par le Président de la République :
Le Ministre d'État,
. Signé : X. DE CASABIANCA.
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. . 7'
Voici le second décret :
« Le Président de la République,
« Considérant que, sans vouloir porter atteinte au droit de propriété
dans la personne des princes de la famille d'Orléans, le Président de la Ré-
publique ne justifierait pas la confiance du Peuple français s'il permettait
que des biens qui doivent appartenir à la Nation soient soustraits au do-
maine de l'État ;
« Considérant que, d'après l'ancien droit public de la France, maintenu
par le décret du 21 septembre 1790 et par la loi du 8 novembre 1814,
tous les biens qui appartenaient aux princes lors de leur avènement au
trône étaient de plein droit et à l'instant même réunis au domaine de la
couronne ;
« Qu'ainsi le décret du 21 septembre 1790, de même que la loi du 8 no-
vembre 1814, portent :
« Les biens particuliers du prince qui parvient au trône, et ceux qu'il
« avait pendant son règne, à quelque titre que ce soit, sont de plein droit
« et à l'instant même unis au domaine delà Nation, et l'effet de cette union
« est perpétuel et irrévocable ; »
« Que la consécration de ce principe remonte à des époques fort reculées
de la monarchie ; qu'on peut, entre autres, citer l'exemple de Henri IV :
ce prince ayant voulu empêcher, par des lettres patentes du 15 avril
1590, la réunion de ses biens au domaine de la couronne, le parlement de
Paris refusa d'enregistrer ces lettres patentes, aux termes d'un arrêt du«,
15 juillet 1591, et Henri IV, applaudissant plus tard à cette fermeté, rendit,
au mois de juillet 1601, un édit qui révoquait ses premières lettres
patentes ;
« Considérant que cette règle fondamentale de la monarchie a été appli-
quée sous les règnes de Louis XVIII et de Charles X, et reproduite dans la
loi du 15 janvier 1825;
« Qu'aucun acte législatif ne l'avait révoquée le 9 août 1830, lorsque
Louis-Philippe a accepté la couronne; qu'ainsi, parle fait seul de cette ac-
ceptation, tous les biens qu'il possédait à cette époque sont devenus la pro-
priété incommutable de l'État;
« Considérant que la donation universelle sous réserve d'usufruit, con-
sentie par Louis-Philippe au profit de ses enfants, à l'exclusion de l'aîné
de ses fils, le 7 août 1850, le jour môme où la royauté lui avait été déférée,
et avant son acceptation, qui eut lieu le 9 du même mois, a eu uniquement
pour but d'empêcher la réunion au domaine de l'État des biens considé-
rables possédés par le prince appelé au trône ;
« Que, plus tard, lorsqu'il fut connu, cet acte souleva la conscience
publique ;
« Que, si l'annulation n'en fut pas prononcée, c'est qu'il n'existait pas,
comme sous l'ancienne monarchie, une autorité compétente pour réprimer
la violation des principes du droit public, dont la garde était anciennement
confiée aux parlements ;
« Qu'en se réservant l'usufruit des biens compris dans la donation,
8 LES DECRETS DU 22 JANVIER 1852.
Louis-Philippe fie se dépouillait de rien, et voulait seulement assurer à sa
famille un patrimoine devenu celui de l'État ;
« Que la donation elle-même, non moins que l'exclusion du fils aîné,
dans la prévoyance de l'avènement au trône de ce fils, était, de la part du
roi Louis-Philippe, la"reconnaissance la plus formelle de cette règle fonda-
mentale, puisqu'il fallait tant de précautions pour l'éluder ; (
« Qu'on exciperait vainement de ce que l'union au domaine public des
biens du prince ne devait résulter que de l'acceptation de la couronne par
celui-ci, et de ce que cette acceptation n'ayant eu lieu que le 9 août, la
donation consentie le 7 du même mois avait dû produire son effet ;
« Considérant qu'à cette dernière date, Louis-Philippe n'était plus une
personne privée, puisque les deux Chambres l'avaient déclaré roi des Fran-
çais, sous la seule condition de prêter serment à la Charte ;
« Que, par suite de son acceptation, il était roi dès le 7 août, puisque
ce jour-là la volonté nationale s'était manifestée par l'organe des deux
Chambres, et que la fraude à une loi d'ordre public n'existe pas moins
lorsqu'elle est concertée en vue d'un fait|certain qui doit immédiatement
se réaliser ;
« Considérant que les biens compris dans la donation du 7 août, se trou-
vant irrévocablement incorporés au domaine de l'État, n'ont pu en être
distraits par les dispositions de l'article 22 de la loi du 2 mars 1832 ;
« Que ce serait, contrairement à tous les principes, attribuer un effet
rétroactif à cette loi que de lui faire valider un acte radicalement nul d'a-
près la législation existante à l'époque où cet acte a été consommé ;
« Que, d'ailleurs, cette loi, dictée dans un intérêt privé par les entraîne-
ments d'une politique de circonstance, ne saurait prévaloir contre les
droits permanents de l'État et les règles immuables du droit public ;
« Considérant, en outre, que, les droits de l'État ainsi revendiqués, il
reste encore à la famille d'Orléans plus de cent millions, avec lesquels elle
peut soutenir son rang à l'étranger ;
« Considérant aussi qu'il est convenable de continuer l'allocation an-
nuelle de trois cent mille francs portée au budget pour le douaire de la
duchesse d'Orléans ;
< DÉCRÈTE :
« Article premier. — Les biens meubles et immeubles qui sont l'objet
de la donation faite, le 7 août 1830, par le roi Louis-Philippe, sont resti-
tués au domaine de l'État.
« 2. — L'État demeure chargé du payement'des dettes de la liste civile
du dernier règne.
« 5. — Le douaire de trois cent mille francs alloué à]|la duchesse d'Or-
léans est maintenu.
« 4. — Les biens faisant retour à l'État, en vertu de l'article 1er, seront
vendus en partie à la diligence de l'administration des domaines, pour le
produit en être réparti ainsi qu'il suit :
« 5. — Dix millions sont alloués aux sociélés de secours mutuels auto-
risées par la loi du 15 juillet 1850.
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. -9
« 6. — Dix millions seront employés à améliorer les logements des ou-
vriers dans les grandes villes manufacturières.
« 7. — Dix millions seront affectés à l'établissement d'institutions de
crédit foncier dans les départements qui réclameront cette mesure, en se
soumettant aux conditions jugées nécessaires.
« 8. — Cinq millions serviront à établir une caisse de retraite au profit
des desservants les plus pauvres.
« 9. — Le surplus des biens énoncés dans l'article premier sera réuni à
la dotation de la Légion-d'Honneur, pour le revenu en être affecté aux des-
tinations suivantes, sauf, en cas d'insuffisance, à y être pourvu par les res-
sources du budget.
« 10. — Tous les officiers, sous-officiers et soldats de terre et de mer
en activité de service, qui seront à l'avenir nommés ou promus dans l'ordre
national de la Légion-d'Honneur, recevront, selon leur grade dans la Lé-
gion, l'allocation annuelle suivante :
Les légionnaires (comme par le passé) 250 fr.
Les officiers 500
Les commandeurs ' 1,000
Les grands officiers 2,000
Les grands-croix 3,000
« H. — Il est créé une médaille militaire donnant droit à cent francs
de rente viagère, en faveur des soldats et sous-officiers de l'armée déterre
et de mer placés dans les conditions qui seront fixées par un règlement
ultérieur.
« 12. —Un château national servira de maison d'éducation aux filles ou
orphelines indigentes des familles dont les chefs auraient obtenu cette
médaille.
« 13. —Le château de Saverne sera restauré et achevé, pour servir
d'asile aux veuves des hauts fonctionnaires civils et militaires morts au
service de l'État.
« 14. —'En considération des présentes, le Président de la République
renonce à toute réclamation au sujet des confiscations prononcées, en 1814
et en 1815, contre la famille Bonaparte.
« 15. — Les Ministres sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de
l'exécution du présent décret.
« Signé : LOUIS-NAPOLÉON.
« Par le Président de la République :
« Le Ministre d'Etat, ^
« Signé : X. DE CASABIAWCA. »
De ces deux décrets, le premier, quelque rigoureux qu'il fût, lais-
sait du moins au propriétaire le prix de sa chose, et se bornait à lui
interdire de conserver ou d'acquérir des immeubles en France. Une
semblable interdiction, qui n'excéderait pas les pouvoirs du législa-
teur vis-à-vis des étrangers, peut se justifier également vis-à-vis des
10 - LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852.
prétentions dynastiques qui survivent quelquefois à la chute d'un
gouvernement. Je suis certes loin d'admettre que le pouvoir de tout
faire en donne le droit, et que la politique puisse jamais se placer
au-dessus de la justice ; mais il faut bien reconnaître que le décret
dont il s'agit, confprme à d'assez nombreux précédents, ne violait
pas le droit de propriété.
Le second décret, au contraire, présentait le caractère d'une con-
fiscation pure et simple, aggravée de toutes les circonstances d'igno-
rance et de mensonge que la suite de ce travail 1 n'aura que trop de
facilité à faire ressortir.
II
On sait que, dans notre ancienne monarchie, les biens possédés
par le roi avant son avènement au trône s'unissaient de plein droit
au domaine de la couronne par le fait même de cet avènement; on
sait aussi que le roi pouvait quelquefois disposer des biens qui lui
advenaient pendant son règne par succession ou par donation, mais
qu'il ne pouvait disposer des acquisitions faites par lui à titre parti-
culier. C'était l'une des conséquences du régime de cette époque,
qui ne distinguait pas le domaine de l'État et le domaine de la cou
ronne, et sous l'empire duquel Louis XIV avait pu dire : « L'État, c'est
moi ! » Ainsi s'en expliquaient les jurisconsultes du temps. Il suffit
ici de citer Lefebvre de la Planche, qui, au dix-huitième siècle, dans son
Traité du domaine, disait formellement : « Toute distinction entre
le domaine public et le domaine privé (du roi) est inconnue aujour-
d'hui. On ne fait aucune différence entre le domaine qui appartient
au public et celui qui appartient au roi. »
C'est ce qui fut également constaté devant l'Assemblée consti-
tuante par Enjubault, rapporteur du comité des domaines :
« La réunion, dit-il, (des biens du prince régnant au domaine de la cou-
ronne) n'est point fondée sur une loi particulière ; elle avait lieu avant
l'ordonnance de 1566 : c'est une émanation, une suite naturelle de nos
lois féodales, en vertu desquelles le fief dominant est réuni de plein droit
au fief servant, lorsque l'un et l'autre se trouvent appartenir au même
propriétaire. »
Telle en étant l'origine historique et juridique, il est aisé de com-
prendre que cette idée de la dévolution des biens particuliers du
1 II a été composé en 1869 et je l'ai soumis, dans le cours de la même année, à
un honorable magistrat de la Cour de cassation, qui a bien voulu prendre la peine
de me donner alors d'utiles indications. Je reproduis purement et simplement,
sauf quelques retranchements, ma rédaction de cette époque.
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. 11
prince au domaine de l'État, cette confusion entre l'État et le roi, ce
saint et politique mariage dont parlaient nos ancêtres, devaient subir
en 1789 d'inévitables modifications. La révolution qui s'accom-
plissait ne pouvait en effet s'accommoder du système féodal qui
considérait le roi comme propriétaire des"sbieus compris dans le
domaine de l'État. De là cette grande innovation de la création de
la liste civile, qui ne pouvait pas exister et qui n'existait pas anté-
rieurement ; de là certaines dispositions de la constilution de 1791,
qui, tout en consacrant le principe "de la dévolution, permit au roi
de disposer désormais des biens qu'il acquerrait pendant son règne,
non-seulement par succession ou donation, mais à un titre particu-
lier quelconque. C'est ce qu'établit l'art. 9 (titre III, chapitre 11, sec-
tion lre) de cette constitution, ainsi conçu :
« Les biens particuliers que le roi possède à son avènement sont réunis
irrévocablement au domaine de la nation ; il a la disposition de ceux qu'il
acquiert à titre singulier. S'il n'en a pas disposé, ils sont pareillement
réunis à la fin du règne 4.»
Sur ce dernier point, Enjubault expliquait par les motifs suivants
la dérogation apportée aux anciennes traditions :
« Votre comité a pensé que, si un monarque, dispensateur [absolu des
deniers publics, était dans l'impossibilité d'acquérir pour lui-même, l'ad-
mission de la liste civile pouvait aujourd'hui faire fléchir le principe et
suspendre momentanément l'effet de la réunion. Il a même cru qu'un mo-
narque économe pourrait user de cette faculté à l'avantage de ses puînés,
que la loi prive aujourd'hui de toute possession foncière. »
III
Quel a été le sort de cette vieille règle delà dévolution, lorsque,
après l'avortement des diverses tentatives de république qui se sont
rapidement succédé, une dynastie et une monarchie nouvelles se
sont établies en France au commencement de ce siècle ? Qu'en a pensé
le fondateur de cette monarchie, le premier chef de celte dynastie?
Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII, organisant l'enlplre hé-
réditaire, fixait la liste civile dans son article 15, dont le premier
paragraphe était ainsi conçu : « La liste civile reste réglée ainsi
qu'elle l'a été par les articles 1 et 4 de la loi des 26 mai-lcr juin
1 Ce principe et cette exception résultaient déjà d'un premier décret de l'Assem-
blée, en date des 9 mai-21 septembre 1790, et des art. 6 et 7 de la loi des 22 no-
vembre-lor décembre 1790.
12 LES DECRETS DU 22 JANVIER 1852.
1791, » lesquels avaient disposé : 1° qu'il serait payé par le Trésor
public une somme de 25 millions n/>ur la dépense du roi et de sa
maison ; 2° que le roi aurait la jouissance des maisons, parcs et do-
maines énoncés dans un autre décret du même jour.
Quant aux biens personnels* de l'empereur, le sénatus-consulte de
l'an XII ne s'en occupait pas, et la loi des 26 mai-ler juin 1791 ne
s'en était pas davantage occupée.
Il fallut donc statuer ultérieurement sur oes biens. Tel fut l'objet
du sénatus-consulte du 30 janvier 1810, et j'emprunte les détails
historiques de la rédaction de cet acte à «n excellent travail que
M. Le Berquier, avocat à la Cour d'appel de Paris, a publié en 1852,
sous ce titre : Seule question : Le 7 août 1830, une loi en vigueur or-
donnait-elle la réunion à l'État des biens donnés?
« Le projet, préparé par MM. Treilhard, Cambacérès, Daru et Re-
gnault de Saint-Jean-d'Angêly, contenait un titre tout entier sur le
domaine privé de l'empereur. L'art. 43 disposait en ces termes :
« Les biens qui forment le domaine privé de l'empereur ne sont, en
aucun temps, ni sous aucun prétexte, réunis de plein droit au do-
maine de l'État. »
cf II fut soumis au conseil d'État, où se retrouvaient beaucoup
d'anciens membres de l'Assemblée constituante, et notamment
MM. Defermon et JAegnault de Saint-Jean-d'Angély, qui avaient tra-
vaillé à la constitution de 1791. Il fut discuté d'abord dans une com-
mission spéciale, ensuite au sein du conseil d'État en assemblée gé-
nérale. S'éleva-t-il une voix, une seule, pour demander l'application
du principe de la dévolution des biens de Napoléon à l'État, soit en
vertu des anciennes lois féodales, soit en vertu de la constitution de
1791? Non, et ce furent les auteurs mêmes de ces lois de 1790 et de
1791, que l'on invoque aujourd'hui, qui gardèrent le silence!
« Il y a plus. Veut-on savoir sous la sauvegarde de quelles consi-
dérations fut placé ce règlement de la fortune du prince? Le projet
de sénatus-consulte porta jusqu'à sa dernière rédaction le préambule
suivant :
« Considérant que l'acte des constitutions du 28 floréal an XII a seule-
ment posé les bases de la législation relative à la dotation de la couronne
et à celle de la famille impériale ; qu'il laisse des lacunes à remplir dans
ce qui concerne les apanages ; que la condition des biens acquis par l'Em-
pereur à titre singulier n'est pas textuellement fixée ;
« Considérant qu'on nepeut ni suppléer à la législation actuelle, ni la com-
pléter par le droit antérieur, LE SEUL DROIT EN VIGUEUR SUR CES MATIÈRES
ÉTANT CELUI QUE LES CONSTITUTIONS ONT ÉTABLI ; que cependant il ne serait pas
sans inconvénient d'abandonner, pour l'avenir, à l'incertitude des inter-
prétations des objets aussi importants, qui se lient aux droits de la souve-
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. 13
raineté ; qu'il est, au contraire, indispensable de déterminer avec préci-
sion, de développer et de compléter le système des lois qui doivent les
régir invariablement, décrète ce qui suit, etc. »
« Si ce préambule n'a point été inséré-'au" Bulletin officiel, il ne
révèle pas moins les principes généraux sur, lesquels reposait le sé-
natus-consulte. Et quels étaient ces* ^principes? C'est qu'on ne pou-
vait ni suppléer à l'acte des constitutions, ni le compléter par le droit
antérieur ; c'est que le seul droit en vigueur sur ces matières était ce-
lui que l'acte des constitutions avait établi ; c'est que le silence de
l'acte des constitutions n'autorisait point à rechercher des règles
dans le passé ; c'est que le passé n'offrait aucun principe absolu et
fondamental sur ce point. Voilà ce que pensa le conseil d'État ; voilà
ce que pensait Napoléon lui-même. On n'ignore pas que le projet de
sénatus-consulte fut longuement médité par lui, annoté et retouché
de sa main.
« Mais suivons ce projet au Sénat. Là, il est présenté, au nom du
chef de l'État, par Regnaullde Saint-Jean-d'Angély, qui en expose
l'économie en ces termes :
« Il ne s'agissait pas seulement de régler définitivement la dotation de la
couronne, d'abord fixée par la loi de 1791, et rétablie par l'acte des consti-
tutions du 28 floréal. Le trône et le monarque ont encore d'autres biens
dont la législation n'est pas établie... Pour mieux assurer l'inaliénabililé
du domaine de la couronne impériale, Sa Majesté a voulu le séparer de
tous les autres biens qui appartiennent à d'autres titres à la couronne, ou
à la personne même du monarque. »
Arrivant au domaine privé de l'empereur, Regnaullde Saint-Jean-
d'Angély prononça ces paroles :
« Souvent le monarque est satisfait, l'homme ne l'est pas, et le souverain
peut envier quelque chose à ses sujets... Il jouira du domaine de la cou-
ronne, mais il n'en disposera pas ; il disposera du domaine extraordinaire,
mais il n'en jouira pas. Usufruitier de ces biens à jamais substitués, dépo-
sitaire de ces trésors qu'il a le droit de distribuer, un empereur peut ce-
pendant regretter, pour lui ou pour sa famille, le plaisir attaché à la posses-
sion, à la disposition d'une propriété privée. Et si ce sentiment, ou, si l'on
veut, cette faiblesse, trouve accès dans le coeur du monarque, cette loi
serait-elle juste, serait-elle sage, qui le placerait entre le sacrifice de ses
goûts et le sacrifice de ses devoirs, qui l'obligerait à dissimuler un pen-
chant que la nature aurait mis dans son coeur, qui le forcerait de descendre
à des voies cachées pour le satisfaire ? Non, elle ne serait pas sage, elle ne
serait pas juste, cette loi : elle accuserait ceux qui l'auraient conçue...
d'avoir cru que le coeur des rois ne peut ressembler au coeur de leurs
sujets... Sa Majesté crée pour des siècles, elle prépare des lois pour une
longue succession de princes, et elle n'a pas voulu, contrariant une dispo-
14 LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852.
sition naturelle, exposer le dépositaire du pouvoir suprême à satisfaire en
secret un penchant qui peut se rattacher aux plus légitimes, aux plus
nobles, aux plus doux sentiments. »
« Le Sénat nomme aussitôt une commission chargée d'examiner
le projet de sénatus-consulte, et de décider s'il est ou non conforme
aux règles du droit, aux principes constitutionnels. Elle se compose
de MM. Garnier, Abrial, Demeunier, Lacépède et Chasset. Au bout de
vingt jours, la commission rendit compte de son examen. Elle choi-
sit pour rapporteur M. Demeunier, qui avait été l'un des auteurs de
la constitution de 1791.
« Après avoir établi la nécessité de donner une dotation à la cou-
ronne, M. Demeunier aborda la question du domaine privé :
« Le projet, dit-il, rétablit en faveur dumonarqueun domaine privé, pro-
venant, soit de donations, soit de successions, soit d'acquisitions, le tout
conformément aux règles du droit civil... Les biens immeubles et droits
incorporels faisant partie du domaine privé de l'empereur ne seront, en
aucun temps ni sous aucun prétexte, réunis de plein droit au domaine de
l'État.— Ici, se présente un quatrième principe à examiner.
« Nos rois ont toujours eu spécifiquement un domaine privé. Par un édit
de Henri IV, et après une longue opposition de la part de ce prince, en
cas de mort, la réunion de plein droit à la couronne fut établie. Il est vrai-
semblable que ses successeurs ont souvent éludé cette disposition sévère,
en dédommageant leurs familles, et ils en avaient les moyens faciles : car,
revêtus d'un pouvoir absolu, ils disposaient du trésor public à peu près
arbitrairement.
« La constitution de 1791 réunit irrévocablement au domaine de l'Etat
les biens particuliers que le roi aurait possédés à son avènement au trône ;
elle y réunit à la fin d'un règne les biens acquis par le prince à titre singu-
lier, toutefois seulement lorsqu'il n'en aurait pas disposé. Vous savez, Sé-
nateurs, qu'elle ne voulut reconnaître d'autre domaine que celui de l'Etat,
et les conséquences que, dans Vexagération de ses idées, elle tira de ce prin-
cipe fondamental, peuvent d'autant moins nous servir de guide, que le pro-
jet de sénatus-consulte donne à la couronne un domaine en toute propriété,
dont l'empereur sera simple usufruitier, et établit même un domaine extra-
ordinaire absolument distingué de celui de l'État »
« Le rétablissement d'un domaine privé paraît commandé par des raisons
de justice et de politique. — La loi ne doit jamais contrarier les sentiments
naturels. Les institutions qui contrarient ies dispositions du coeur humain
ne réussissent jamais; celles qui, dans une monarchie, blessent secrète-
ment le coeur des rois, ne tardent pas à disparaître. Un monarque, simple
usufruitier de la plus riche dotation attachée à sa couronne, regretterait
presque toujours un domaine privé dont il pût disposer au gré de ses affec-
tions. Si la justice et la morale permettaient de lui interdire un domaine
privé, cette loi serait illusoire. Les princes, dominés par des affections par-
ticulières, sauraient bien, pour les satisfaire, puiser dans le trésor public,
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. 15
ou même dénaturer le domaine de la couronne. — Qu'une dynastie com-
mence ou qu'elle soit très-ancienne, le prince doit avoir à sa disposition
les moyens d'ajouter à la splendeur de sa famille, et de créer par ses lar-
gesses ou ses bienfaits des appuis au trône. Le rétablissement du domaine
privé est donc un principe dans la monarchie. »
« Encore une fois, c'était l'un des auteurs de la constitution de
1791 qui parlait ainsi, un de ceux qui y avaient inscrit le principe
de la dévolution des biens. Qu'est devenu pour lui ce principe? Une
le rappelle que pour dire qu'il n'est point un exemple à suivre, et
qu'il ne convient point à la nouvelle monarchie. Ce qui est, au con-
traire, selon lui, un principe aujourd'hui pour la monarchie, c'est
le rétablissement du domaine privé !
« Nous n'avons point à défendre le sénatus-consulte de 1810 ; mais,
comme les attaques dirigées contre la donation du 7 août 1830 et
contre la conduite du roi Louis-Philippe retombent d'aplomb sur la
doctrine de ce sénatus-consulte, permettons à M. Demeunier de ré-
pondre, en citant la conclusion de son rapport :
« Ce projet, dit-il, règle avec sagesse plusieurs des grands intérêts delà
monarchie... L'ensemble des dispositions complète notre législation doma-
niale. Le Code civil avait, en quatre articles, résolu un grand nombre de
questions relatives au domaine public, mais il en restait beaucoup d'autres-
— Le sénatus-consulte qui vous est proposé terminera ce qui concerne
la nature et la transmission de toutes les espèces de propriétés. — Anté-
rieurement à la révolution, cette partie de la législation était obscure et
embrouillée: celle-ci sera claire et nette. Au lieu de mille arrêts du Con-
seil, édits ou ordonnances qui, d'après des principes étranges, ont régi
l'Etat sur ce point jusqu'à la fin de la troisième race, la France aura, dès
les premières années de la quatrième dynastie, une législation domaniale
simple, peu étendue, et cependant complète.
« Dans l'ensemble des dispositions du sénatus-consulte, on néretrouve pas
seulement les vastes idées, les vues profondes et les généreux sentiments de
Sa Majesté; ON Ï RECONNAÎT LES VRAIS PRINCIPES DE L\ MONARCHIE TEMPÉRÉE.
« La commission propose, à l'unanimité, l'adoption du projet de séna-
tus-consulte 1. »
« Et le Sénat déclara conforme à la constitution et aux lois du
pays le sénatus-consulte du 30 janvier 1810, qui consacrait le do-
maine privé de l'empereur, d'après les considérations développées
par les rapporteurs du conseil d'État et du Sénat. »
4 Remarquons que les paroles de M. Demeunier et l'adhésion qu'elles ont reçues
du Sénat et de l'empereur Napoléon Ior, contiennent la réfutation directe et anti-
cipée de la doctrine consignée dans le préambule du second décret du 22 janvier
1852. Remarquons aussi que les auteurs de ce décret paraissent avoir complè-
tement ignoré les faits qui viennent d'être exposés.
16 LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852.
Il n'est pas nécessaire de reproduire ici le texte complet de ce sé-
natus-consulte ; j'en indique seulement l'économie générale. Le ti-
tre I" (art. 1 à 19) est relatif à la dotation de la couronne. Le titre II
(art. 20 à 30) s'occupe du domaine extraordinaire, qui, aux termes
de l'article 20, se compose des domaines et biens mobiliers et im-
mobiliers que l'empereur, exerçant le droit de paix et de guerre,
acquiert par des conquêtes ou des traités, soit patents, soit secrets.
Le titre III (art. 31 à 53) est consacré au domaine privé, qu'il ne
confond pas le moins du monde, comme on l'a quelquefois allégué,
avec le domaine extraordinaire. Aux termes de l'article 31, « l'em-
pereur a un domaine privé, provenant soit de donations, soit de suc-
cessions, soit d'acquisitions, le tout conformément aux règles du
droit civil. » Aux termes de l'article 36, l'empereur dispose de son
domaine privé, soit par actes entre-vifs, soit par testament, sans être
lié par aucune des dispositions prohibitives du Code civil. Les arti-
cles 43 et suivants règlent le sort de la succession de l'empereur,
décédé sans avoir disposé de son domaine privé : non-seulement ils
n'attribuent pas ce domaine à l'État, mais les articles 48 et 49 pren-
nent soin de stipuler expressément que les biens immeubles et droits
incorporels faisant partie du domaine privé de l'empereur ne sont,
dans aucun temps ni sous aucun prétexte, réunis de plein droit au
domaine de l'Etat ; que la réunion ne peû*t s'opérer que par un séna-
tus-consulte, et que leur réunion n'est pas présumée même dans le
cas où l'empereur aurait jugé à propos de le faire administrer, pen-
dant quelque laps de temps que ce soit, confusément avec le do-
maine de l'État ou de la couronne. Les titres IV et V (art. 54 à 90)
règlent le douaire de l'impératrice, l'apanage des princes et la dota-
tion des princesses.
IV
Après la chute du premier empire, la Charte constitutionnelle du
4 juin 1814 se borna, dans son article 23, à disposer que « la liste
civile est fixée pour toute la durée du règne par la première légis-
lature assemblée depuis l'avènement du roi. » Nulle part elle ne fait
la moindre allusion à l'ancien principe delà dévolution; elle laisse,
par conséquent, au pouvoir législatif la liberté d'appliquer ou de ne
pas appliquer ce principe à la royauté, restaurée sans doute, mais
que le roi Louis XVIII lui-même avait déclaré restaurer en tenant
compte des progrès croissants des lumières, des rapports nouveaux que
ces progrès avaient introduits dans la société, [de la direction impri-
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. • 17
mée aux esprits depuis un demi-siècle, et des graves altérations qui en
étaient résultées.
Ici encore, je ne saurais mieux faire que de reproduire purement
et simplement le travail de M. Le Berquier.
« Dès le 28 juin 1814, M. Delhorme, membre de la Chambre des
députés, ancien membre du Corps législatif de l'empire, demande
qu'il soit slatué par une loi sur les finances particulières du prince.
« Au milieu, dit-il, de cet heureux bouleversement du passé, l'état
a dumonarque, sous le rapport de ses finances particulières, n'a point
« été fixé, et ne pouvait l'être; à vous seuls, Messieurs, appartenait
« le droit de le déterminer les premiers. 11 est du devoir de la nation,
« il est, j'oserai le dire, de sa justice, d'achever ce que celte lacune
« nécessaire de la Charle laisse encore d'imparfait dans la restaura-
« lion générale. — Nous aurons pour nous guider le souvenir de ce
« qui se fit en 1791, en combinant néanmoins ce souvenir avec lesdif-
« férences que de grands événements et vingt-trois années écoulées de-
ce puis lors sont susceptibles de produire. »
« Ainsi, dans la pensée de M. Delhorme, l'état du monarque, sous
le rapport de ses finances particulières, n'était pas encore fixé, et le
monarque était sur le Irône depuis plus d'un moisi Et puis, qu'était
ce, pour ceux qui allaient fixer cet état, que la constitution de 1791?
Un simple souvenir qui devait se combiner avec le nouvel ordre de
choses et les différences introduites par les événements!
« Une commission est nommée pour examiner la proposition et
pour préparer un projet de loi. Elle se compose de Mil. Clausel de
Coussergues, Faure, Jourdain, Flauguergues, Pervinquières, Gallois,
Le Marchand de Gomicourt, Lalouette et Chabaud de Lalour. En
l'absence de M. Delhorme, auteur de la proposition, c'est M. Cha-
baud de Latour qui soumet à la Chambre le projet de loi arrêté par
la commission.
« Le premier titre, dit le rapporteur, renferme tout ce qui est relatif à
la liste civile et au domaine de la couronne ; le second traite du domaine
privé du roi. S'il jouit comme souverain du domaine de la couronne,
comme tous les Français il peut hériter, acheter, vendre, contracter, enfin
jouir de tous les droits civils; ce titre consacre cesdroits et enrègle l'exer-
cice. »
Et l'article 19 du projet était conçu en ces termes : « Les biens immeu-
bles faisant partie du domaine privé ne sont, en aucun temps ni sous aucun
prétexte, réunis de plein droit au domaine de l'État ; la réunion ne peut
s'opérer que par la loi. »
« Ce système parut trop large à un député, M. Rivière, qui cher-
cha à le restreindre dans un nriy£jde loi qu'il soumit à la commis-
•OolT^X 2
18 LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852.
sion. M. Rivière voulait bien que le roi pût disposer de son domaine
privé, mais il demandait qu'il en disposât dans les dix ans du jour
où ce domaine lui serait advenu, faute de quoi il serait réuni au do-
maine de la couronne.
« Au nom de la commission centrale, M. Sylvestre de Sacy rendit
compte de l'examen du projet de M. Rivière :
« On s'est demandé, dit-il, par quels motifs on pourrait justifier le sys-
tème adopté p.ir l'auteur du projet, système qui assujettirait le roi à dis--
poser de ses domaines privés dans les dix ans à compter du jour où il en
serait devenu propriétaire ; — faute de quoi, comme aussi si le roi ve-
nait à décéder dans les dix ans sans avoir fait aucune disposition, ses do-
maines privés seraient réunis de droit au domaine inaliénable de la cou-
ronne.
« Invoquerait-on les anciens principes en celle matière? Ils seraient, il
est vrai, favorables à ce système; mais ne serait-ce pas tomber dans une
erreur très-réelle que d'appliquer à la forme actuelle de notre gouverne-
ment les principes qui régissaient le domaine, lorsque nos rois disposaient
seuls de tous les revenus de l'État, sans que la nation intervînt pour rien
dans l'emploi qui en était fait ? Alors, sans une disposition telle que celle
dont il s'agit, les revenus de l'État, les impôts mêmes auraient pu être dé-
•tournés de leur vraie destination... Aujourd'hui, si le roi achetait des
domaines privés, ce ne serait qu'au moyennes économies qu'il aurait faites
sur le revenu que l'Etat lui assigne, et dont la libre disposition lui est
assurée. — Ces motifs paraissent avoir déterminé la première commission
qui a présenté à la Chambre un travail sur cet objet. Elle vous avait pro-
posé un article ainsi conçu (voir plus haut), et qui se trouvait dans le sé-
natus-consulte du 30 janvier 1810. La commission vous propose de substi-
tuer cet article à celui que contient le projet de M. Rivière. »
« El, en eflet, l'article de la première commission fut rétabli dans
le projet.
« Comment! depuis deux mois que la Chambre s'occupait de cette
question, il n'était venu à l'esprit d'aucun de sed membres que, sui-
vant l'affirmation des défenseurs du décret du 22 janvier, « le prin-
ce cipe de la dévolution avait conservé toute sa force! »
ce Non, et l'on peut affirmer que le principe contraire eût été con-
sacré comme le voulait la commission, sans les circonstances dont
nous allons parler.
ce On sait que, dans les vingt-trois années qu'il avait passées à
l'étranger, Louis XVIII avait contracté des dettes dont le chiffre s'éle-
vait à 30 millions. Or, en même temps que la Chambre des députés
s'occupait de la liste civile et des biens particuliers du roi, elle était
saisie d'un projet de loi tendant à ce que les dettes du roi fussent
payées par l'État. Et sur quelles raisons s'appuyait cette demande?
Sur ce que l'État, par les divers changements de branche de nos rois,
LES DECHETS DU 22 JANVIER 1852. 19
s'était enrichi de leurs domaines, et de ceux-là surtout que tant
d'alliances avaient attribués à la branche des Valois et à celle des
Bourbons.
« Il y avait une évidente contradiction entre les deux projets. Ou
le roi devait garder ses biens et payer les dettes qu'il avait contrac-
tées à l'étranger, ou il devait réunir ses biens à ceux de l'État et le
charger d'acquitter ses dettes. Le roi prit ce dernier parti.
« C'est le 23 août 1814 que M. Sedillez présenta à la Chambre le
rapport de la loi relative aux dettes du roi. Dès le lendemain, M. Clau-
se! de Coussergues proposa de supprimer du projet de loi sur la liste
civile le titre qui consacrait le domaine privé du prince, et il fit cette
déclaration : « Je ne crois pas, dit-il, qu'il soit conforme, ni à la di-
gnité de nos monarques, ni à leurs sentiments paternels pour leurs
sujets, de distinguer leurs intérêts particuliers de ceux de leur cou-
ronne... Prenons nos exemples dans l'histoire de Henri IV. » — Et,
après avoir rappelé l'édit de 1607 et l'ordonnance de Moulins, l'ora-
teur ajoula :
ce Je vous proposerais donc, Messieurs, de substituer à tout le titre
ce sur le domaine privé deux articles qui sont le résumé de l'ordon-
« nance de l'Hôpital et de l'édit de Henri IV. »
« La Chambre des députés, dont la commission s'était d'ailleurs
concertée avec les ministres du roi, ne se méprit pas sur le carac-
tère de la proposition qui lui élait faite. Elle admit donc la dévolu-
tion à l'État des biens du prince.
ce La loi, ainsi modifiée, fut présentée à l'agrément de Louis XVIII,
qui l'accepta dans les termes où elle avait été arrêtée par la Chambre,
sans vouloir y rien changer 1. M. de Blacas, ministre de la maison du
roi, fut chargé de porter l'acceptation royale à la Chambre des dé-
putés, et là, il s'exprima en ces termes :
« Sa Majesté croit ne pouvoir mieux reconnaître la sagesse de vos vues
qu'en les adoptant sans réserve, comme un gage, solennel de l'union tou-
chante et inaltérable qui subsiste entre Elle et vous.
« La loi fut promulguée à la date du 8 novembre 1814, avec celte
déclaration pour préambule : « C'est avec la plus entière confiance
<e que nous agréons la demande qui nous est faite parles deux Cham-
1 L'art. 18 de cette loi permit au roi d'acquérir, après son avènement, des biens
privés. L'art. 20 ajoute : « Les biens particuliers du prince qui parvient au trône
sont, de plein droit et à l'instant même, réunis au domaine de l'État, et l'effet de
cette réunion est perpétuel et irrévocable. » Au\ termes de l'art. 21 ; « Les domaines
privés, possédés ou acquis par le roi à titre singulier et non en vertu du droit
de la couronne, sont et demeurent pendant sa vie à sa libre disposition; mais, s'il
\ ient à décéder, ils sont réunis de plein droit au domaine de 1 État. »
20 LES DECRETS DU 22 JANVIER 1852.
ce bres de proposer sur cet objet une loi conforme aux vues que leur
ce attachement à notre personne et à la majesté du trône leur a inspi-
« rées. A ces causes, nous avons proposé, les Chambres ont adopté,
ce nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit. »
ce Au moyen de ces propositions, de ces acceptations réciproques
et formelles, le pacte fut conclu.
« Quant à la loi qui mettait les 30 millions dus par le roi à la
charge de l'État, elle vint ensuile, et ne souffrit aucune difficulté.
Elle.porte la date du 21 décembre 1814.
ce Voilà comment fut consacrée la dévolution des biens de
Louis XVIII. En vertu de lois antérieures et préexistantes ayant con-
servé toute leur force? Non; personne ne crut à l'existence de pa-
reilles lois. Et cela est si vrai, que la commission de la Chambre,
que la Chambre elle-même, s'étaient d'abord prononcées pour la con-
sécration du domaine privé; cela est si vrai, que ceux-là même qui
ont fait admettre la dévolution, dans des circonstances et pour des
raisons spéciales, n'ont vu dans le passé que des souvenirs et des
exemples ; ils ont invoqué ces souvenirs et ces exemples, ils n'ont
pas fait plus. Et dans quelle loi se trouvait écrit ce principe de la dé-
volution? Dans une loi de liste civile votée pour un règne, proposée
à Louis XVIII et acceptée par lui, loi tiranUa seule force de la volonté
et du consentement réciproques de la nation et du roi. »
Au mois de septembre 1824, LouisXVIII meurt; CharlesXlui suc-
cède, et, en conformité de l'article 23 de la Charte, une nouvelle loi
est proposée et votée pour régler la liste civile de ce règne. L'article
1er de cette loi, en dale du 15 janvier 1825, réunit expressément à la
dotation de la couronne les biens acquis par le feu roi, et dont il n'avait
pas disposé, ainsi que les écuries d'Artois, provenant des biens parti-
culiers possédés par Charles X avant son avènement. En ce point, cette
foi fit évidemment l'application du principe posé dans les articles 20
et 21, ci-dessus cités, de la loi de 1814; mais elle fit celte applica-
tion parce qu'elle crut devoir la faire, parce qu'elle avait besoin de
la faire, et parce que la Chai te n'enchaînail pas à cet égard la vo-
lonté du législateur, qui aurait pu, si bon lui .avait semblé, établir
une disposition contraire. Il l'aurait si bien pu qu'il l'a fait, en res-
pectant la donation que Charles X, alors comte d'Artois et héritier
présomptif de la couronne, avait faite au duc de Berry, son second
îils, le 9 novembre 18*19l, dans des conditions absolument sembla-
bles à celles de la donation ultérieure que le roi Louis-Philippe,
encore duc d'Orléans, a faite à ses enfants le 7 août 1830.
Arrivons donc maintenant à cette dernière donation.
1 Ce précédent paraît avoir été également ignoré du rédacteur des décrets du 22
janvier 1852.
LES DECRETS DU 22 JANVIER 1852. 21
V
Les lois des 8 novembre 1814 et 15 janvier 1825 n'ayant étéjfaites,
aux termes de l'article 23 de la Charte de 1814, que pour la durée
des règnes qu'elles concernaient, une loi nouvelle devait régler la
liste civile' de la nouvelle monarchie (art. 19 de la Charte de 1850).
Cette loi conserverait-elle le principe de la dévolution, comme l'avait
faitla Restauration? S'écarlerait-elle de ce principe, à l'exemple du
premier Empire? nul ne le savait au mois d'août 1830. On pouvait
bien, d'après l'esprit du temps, d'après l'origine même de la royaulé
issue de la révolution de juillet, présumer que cette royauté serait
plutôt disposée, sur ces matières, à se rapprocher des souvenirs c u
premier empire, qu'à se conformer aux traditions de l'ancien régin e
et de la Restauration; mais celle conjecture était loin d'équivaloir à
une certitude. Dans celte situation, le duc d'Orléans qui, en vertu le
la déclaration émanée des deux Chambres le 7 août 1850, fut appelé
au trône, et en prit possession le 9 du même mois, crut devoir sun rc
l'exemple émané du comte d'Artois en 1819, et qu'avait implicite-
ment sanctionné, comme on vient de le voir, la loi du 15 janvier 1825.
Parade authentique du 7 août 1830, avant d'être devenu roi (puis-
qu'il ne pouvait le devenir et ne l'est devenu, conformément à la
déclaration des Chambres, que par sa prestation de serment devant
elles1), il fit donation à ses enfants, en exceptant toutefois son jils
aîné, de la nue propriété des biens patrimoniaux qui lui étaient ad-
venus : 1° de la succession de sa mère; 2° de la succession bénéfi-
ciaire de son père, et qu'il avait rachetés à la barre des tribunaux ;
5U d'acquisitions faites de 1814 à 1830. Il ne pouvait point compren-
dre et il ne comprit point dans celte donation les biens faisant partie
de l'ancien apanage d'Orléans, qui lui avaient été restitués en 1814,
mais qui, aux termes des titres constitutifs de cet apanage, étaient
formellement soumis à un droit de retour éventuel au profit de
l'État, et sont effectivement rentrés, dès 1832, dans le domaine na-
tional.
Cet acte du 7 août 1830 pouvait soulever deux questions : une
question de comenance, une question de légalité.
1 Ceci e*t si certain que, si Louis-Philippe, sans avoir fait la donation du 7 août,
était mort le 8, il serait mort duc d'Orléans et non roi des Français, et que nul as-
surément n'eût songé à le traiter, soit quant à ses biens privés, soit sous tous au-
tres rapports, comme s'il eût été roi.
22 LES DECRETS DU 22 JAîWIER 1852.
Quant à la convenance, on peut parfaitement comprendre les cri-
tiques auxquelles il a donné lieu. On peut comprendre qu'on ait dit
que le duc d'Orléans, au moment où il acceptait la couronne, aurait
dû s'abslenir de préjuger le parti que prendraient ultérieurement
les Chambres sur la liste civile et sur le domaine privé. Les événe-
menls\se sont, il est vrai, chargés de répondre à ces critiques, et de
justifier, ou tout au moins d'excuser la prévoyance du père de famille;
ils ne les ont pas pleinement réfutées si, pour apprécier ce côté de la
donation, on se reporte uniquement à sa dale.
Mais, quant à la légalité, il n'y avait pasx il ne pouvait pas y avoir
de doute. Je n'insiste pas sur ce point, d'abord parce que, nonobs-
tant l'assertion consignée dans le préambule du second décret du
22 janvier 1852, il est à l'abri de toute controverse, et parce que tel
n'est pas l'objet du présent travail. Je n'y insiste pas non plus, par
celte autre raison que, si la donation du 7 août 1850 avait constitué
une violation de la loi et une fraude des droits de l'Etat, l'autorité
judiciaire aurait été seule compétente pour en prononcer la nullité,
à la demande de l'administration des domaines, et qu'elle aurait été
aussi compétente à cet égard sous le règne qu'après la chute du roi
Louis-Philippe. Cette administration, pour ne citer qu'un seul exem-
ple, a bien su exercer contre M. le duc d'Aumale les poursuites au-
torisées par la loi du 14 ventôse an VII sur les domaines engagés, et
il a été successivement statué sur ces poursuites par une décision du
ministre des finances du 18 décembre 1839, et par un arrêt du con-
seil d'État du 22 mars 1845. Si elle a pu utilement saisir la juridic-
tion administrative, dans une matière qui était de la compétence de
celle-ci, à plus forte raison aurait-elle pu saisir les tribunaux civils
d'une revendicaiion qu'il leur aurait appartenu d'apprécier, et en-
fin, à supposer qu'elle n'eût pas osé agir sous le règne du roi Louis-
Philippe, une pareille crainte n'aurait pas conservé l'ombre d'un pré-
texte à partir du 24 février 1848.
Quoi qu'il en soit, le premier projet de loi concernant la liste civile
du roi Louis-Philippe fut présenté à la Chambre des députés par
M. Laffitte, alors président du conseil des ministres, le 15 décembre
1850. L'exposé des motifs ne faisait aucune allusion au vieux
principe de la dévolution; le projet organisait le domaine privé à
côté de la liste civile sur les bases qui ont été ultérieurement admi-
ses par la loi du 2 mars 1852, et, de plus, son article 16, se réfé-
rant à la donation du 7 août 1850, portait : ce Le roi conservera en
propre l'usufruit des biens dont il a disposé anlérieurcment à son
avènement au trône. »
Ce projet ne fut pas discuté et ne fut pas même l'objet d'un rap-
port. Mais, le même jour,M. Laffitte avait également présenté un au-
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. • 25
tre projet de loi relatif à la liquidation de la liste civile de l'ex-roi
Charles X, et ce projet contenait un article aux termes duquel les
héritiers du duc deBerry devaient conserver la propriété et Charles X
devait conserver l'usufruit des biens compris dans la donation, ci-
dessus rappelée, du 9 novembre 1819. La commission chargée de
l'examen de ce second projet fit son rapport, par l'organe deM^Thil,
le 12 février 1851. Elle se posa, quant à l'article dont il s'agit, la
question de savoir s'il y avait lieu de l'accepter, soit quant a la nue
propriété, soit quant à l'usufruit, et elle s'exprima en ces termes :
« La question de nue propriété n'a pas longtemps arrêté votre commis-
sion ; car, du moment où elle a reconnu que ces biens ne devaient pas faire
retour à l'Etat comme ayant formé un apanage, mais étaient une propriété
privée du comte d'Artois, depuis Charles X, elle n'a pas hésité à admettre
que la donation de 1819 avait valablement investi le feu duc de Berry, et
ses enfants à sa représentation, de cette nue propriété dont le domaine
utile leur appartiendra après la mort du donateur. La chute de la dynastie
et l'expulsion de la famille royale ne doivent pas enlever à ses membres
leurs biens personnels. La confiscation est abolie, et ce salutaire principe
repousse toute exception : princes et simples citoyens peuvent également
se mettre sous son abri. »
Quant à l'usufruit, la commission se demanda s'il n'aurait pas dû
être attribué à l'État dès 1825, en vertu de ce principe de la dévolu-
tion, qu'elle venait de reconnaître inapplicable à la nue propriété;
elle se refusa à l'admettre, même en présence de la législation de
1825, c'est-à-dire d'une législation qui avait établi la dévolution, et
elle termina ainsi :
e< Au surplus, si la question est douteuse, n'est-il pas bon de la ré-
soudre dans un sens large et favorable à la propriété privée? ne doit-on pas
repousser, tout ce qui aurait seulement l'apparence d'une confiscation? »
Ainsi, en 1850, après la chute de la monarchie de 1814, une com-
mission de la Chambre des députés est appelée à examiner si le
principe de h dévolution, consacré par les deux lois de la Restaura-
tion sur la liste civile, entraîne la nullité d'une donation faite par
l'héritier présomptif de la couronne sous l'empire de ces lois et à
l'effet d'en éviter l'application, et elle n'hésite pas à décider que cet
acte est valable; elle n'hésite pas à décider que l'annulation de cette
donation serait une confiscation, par la raison bien simple que la dé-
volution n'avait pas d'effet rétroactif et ne saisissait que la situation
existante au moment où elle s'opérait. Ajoutons que le rapporteur de
la commission qui tenait ce langage, M. Thil, était un jurisconsulte
éminent, devenu ultérieurement conseiller et président de chambre
à la Cour de cassation.
M LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852.
Aucun débat ne fut soulevé dans les Chambres sur cette question.
Le projet ne fut pas discuté en 1851, mais il fut repris plus tard, et
il donna lieu à la loi du 8 avril 1834, dont l'article 3 est ainsi
conçu:
« ^usufruit réservé par Charles X dans la donation authentique du 9 no-
vembi^d'819, par lui consentie à son fils le feu duc de Berry, ne fait point
pa,rti|j4u- domaine de l'Etat ; en conséquence, l'administration des Do-
maines comptera, à qui de droit, des revenus perçus par elle. »
Revenons, après cet incident, à la liste civile du roi Louis-Philippe.
Un nouveau projet de loi sur cet objet fut présenté à la Chambre des
députés, le 4 octobre 1831, par M. Casimir Périer, président du con-
seil des ministres. Ce projet, comme celui de M. Laffitte, excluait le
principe de la" dévolution, et organisait de la même manière le do-
maine privé.
La commission lit son rapport, par l'organe de M. de Schonen, le
29 décembre 1831. Après avoir admis, en ce qui concernait l'ancien
apanage d'Orléans, les dispositions de l'article 4 du projet, qui l'ont
réuni au domaine de la couronne, elle proposa de remettre en vi-
gueur, non pas le principe absolu de la dévolution, tel qu'il existait
avant 1789, mais ce principe tempéré par l'établissement partiel d'un
domaine privé, tel que l'avait admis l'Assamblée constituante, et sans
préjudice de la validité de la donation du 7 août 1830. Les articles 21
à 24 de son projet étaient, en conséquence, ainsi conçus :
« Art. 21. Les meubles ou immeubles, corporels ou incorporels, que le
roi possède lors de son avènement au trône, sont dévolus à l'Etat.
« Art. 22. Néanmoins, les biens dont le roi actuel ne s'est pas dessaisi
avant son avènement, ainsi que ceux dont il a aliéné la nue propriété, sont
placés dans son domaine privé, sans que cette exception puisse en rien
modifier pour l'avenir le principe de la dévolution et de la réunion au do-
maine de l'État.
«Art. 23. Feront également partie du domaine privé du roi tous les biens
qu'il pourra acquérir par les voies autorisées par le Code civil.
« Art. 24. Le roi peut disposer de son domaine privé, soit par actes entre-
vifs, soit par testament, sans être assujetti aux règles du Code civil qui
limitent la quotité disponible, et, s'il vient à décéder sans en avoir disposé,
son domaine privé appartiendra à l'État. »
Immédiatement après la leclure du rapport, M. Lherbetle, qui
était dès lors et n'a pas cessé d'être l'un des adversaires les plus
obstinés du roi Louis-Philippe, demanda l'impression de divers do-
cuments relatifs à la liste civile de Charles X et la communication de
la donation du 7 août 1850. Une discussion confuse s'engagea, non
pas même sur cette demande, mais à côté de cette demande; M. Odi-
• LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. 25
Ion Barrot y intervint, et déclara qu'à ses yeux la communication ré-
clamée par M. Lherbette était à peu près sans objet : car, en suppo-
sant que l'on voulût examiner si les biens donnés avaient été atteints
par la dévolution, la connaissance du texte même de l'acte- n'était
pas nécessaire pour se livrer à cet examen. M. Barrot d'ailjéjirs-ne
posait pas lui-même la question ; il croyait l'entrevoir soûs|fjp|>l4ro •
les deM. Lherbette, et il voulait simplement l'ajourner ou îa^lser-
ver. M. Dupin prit alors la parole et s'exprima ainsi : ' v "f
ce J'ai été étonné d'entendre parler comme d'une question problé-
matique, comme d'une question de droit, de la question de savoir si
les biens du domaine privé du roi auraient été ou non dévolus de
plein droit au domaine de l'État par son avènement au trône.
ce Quoi! cela ferait question à l'époque où nous sommes, en pré-
sence de la constitution de 1830! Je vais montrer que cela ne peut
faire doute ni pour l'ancien régime, ni pour le régime actuel, qui
est tout à fait nouveau.
« Dans l'ancien ordre de choses, cela n'aurait pas fait question,
parce que la succession était dans l'ordre de légitimité. C'est ce que
prouvent ces maximes de l'ancienne monarchie : Le roi ne meurt
pas en France ! Le roi est mort, vive le roi ! Le successeur était in-
vesti à l'instant môme où le prédécesseur était décédé, et la dévolu-
lution s'opérait de plein droit, en vertu du principe de légitimité.
ce C'est donc de la légitimité que l'on fait sans le savoir, quand on
vient prétendre que, parce que Louis-Philippe est devenu roi en
1850, tout son bien est dévolu à la couronne. Cela ne peut pas être,
et l'on a même le droit de vous dire : « Cela ne sera pas *. »
« Il y a eu un établissement nouveau, et ce n'est point par ordre
de légitimité ni de quasi-légitimité, de restauration ni de quasi-res-
tauration, que Louis-Philippe est devenu roi des Français : c'est par
1 Pour le dire en passant, cette observation de M. Dupin répond d'avance à l'ar-
gument que le rédacteur du décret de 18D2 a tiré du précédent relatif à Henri IV
On peut du reste, à cet égard, consulter l'excellente histoire de ce roi, par 51. Poir-
son ; on y verra les détails de la résistance qu'il avait d'abord opposée à l'application
du principe de la dévolution et comment celte résistance à été vaincue par des mo-
tifs qui, ainsi qu'on l'a reconnu au conseil d'État et au Sénat dans la discussion
ci-dessus rappelée du sénatus-consulte de 1810, ont perdu toute autorité depuis
1789. Aussi, dans son remarquable Traité de la justice administrative, publié en
1862 (p. 259), M. Dareste a-t-il été pleinement fondé à dire :
« Ce droit (de dévolution) existait sous l'ancienne monarchie, dont il était une
règle fondamentale, moyen d'attaque contre l'aristocratie féodale et en même
temps garantie assurée à la nation contre les calculs égoïstes d'un pouvoir absolu.
11 est plus difficile de justifier aujourd'hui cette règle, et il faut reconnaître que,
sous un régime constitutionnel, rien n'empêche de distinguer le domaine de l'État,
le domaine privé du souverain et celui de la liste civile. »
28 LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852..
le plein gré de la nation, dont le voeu, exprimé par vous, a été ratifié
par tous.
« Vous avez mis vos conditions dans une charte; mais Louis-Phi-
lippe aurait pu dire : « Je n'en veux point, » et vous auriez cherché
un roiailleurs. De même que vous aviez le droit de faire vos condi-
tionà/iet'de dire : « Vous serez roi à ce titre, » il avait le droit de vous
dire?*: «ffe n'accepte point vos conditions. » Ainsi, c'est un établisse-
ment entièrement nouveau, un établissement né d'un contrat, d'une
convention entre les deux parties.
« Maintenant, après cette convention que vous avez faite pour la
politique dans la charte rédigée par vous, soumise au roi et acceptée
par lui, sanctionnée par le serment de toutes les parties, il restait
un autre établissement à faire, celui de la liste civile. De quel droit,
si ce n'est par une confiscation, venir dire : ce Louis-Philippe avait
des biens, et parce qu'il est devenu roi des Français, tous ses biens
sont dévolus à l'État? »
ce II y avait, j'en conviens, une loi pareille faite pour Louis XVIII,
pour Charles X et pour leurs successeurs dans l'ordre de légitimité,
mais il n'y en a point qui ait réglé jusqu'ici le sort des biens du roi
appelé en vertu de la charte de 1850^ C'est une convention à faire
entre lui et vous, en toute liberté ; car lui aussi est appelé à donner
sa sanction à votre loi, *
ce Voici vos droits.
ce Permis à vous, en votant la liste civile, de faire voire calcul,
d'avoir égard à ce que le roi possède ou ne possède pas, si vous vou-
lez. Ceux qui sont influencés par cette considération peuvent dire :
ce Jq donne trois millions de moins, parce que le roi possède trois
ce millions de revenu, et que je ne veux donner que tant de millions
ce à un roi qui possède tant.
« C'est à vous à examiner/à discuter ce que vous devez accorder
convenablement, décemment, nationalement. Voilà votre droit, il
n'est pas autre. Réciproquement, le roi conserve la liberté, le droit
de défendre la possession de son domaine privé, et de refuser toute
condition qui ne lui semblerait pas de nature à être acceptée.
ce En un mot, la loi est à faire. La dotation de la couronne de
1830 estime chose toute nouvelle; il y a en quelque sorte table rase.
Vous êtes obligés de voter une liste civile, mais le chiffre est libre,
et c'est là-dessus seulement que peut s'exercer votre toute-puissance,
et non sur les biens privés, dont vous ne pouvez pas dépouiller le
roi malgré lui.
ce Vous n'avez pas le droit de dire à Louis-Philippe, comme on l'au-
rait dit au fils de Charles X ou à tout autre membre de sa dynastie :
ce Vous arrivez à la succession légitime, vous êtes saisi de la cou-
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. 27
ce ronne; la légitimité vous fait roi malgré vous, et, avant même vo-
ce tre acceptation, votre patrimoine est dévolu à la couronne. »
« Voilà ce qu'on aurait pu dire dans une autre hypothèse; mais
ce n'est pas l'ordre de choses établi par la révolution de 1850. Ici,
tout est de convention. »
A la suite de ce discours, M. Lherbette, sans élever aucun doule
sur la validité de la donation, expliqua que, s'il en demandait la
communication, c'était afin que la Chambre connût l'importance des
biens donnés, et, par suite, celle de l'usufruit réservé au roi sur ces
biens, altendu que ce renseignement pouvait influer sur la fixation
du montant de la liste civile. Réduite à ces termes, la proposition fut
adoptée.
La discussion générale du projet de loi commença le 4 janvier
1852. Elle porta principalement sur d'autres points. Cependant
M. Salverte, l'un des députés les plus tenaces de l'opposition, y pro-
nonça un discours dans lequel il s'éleva déjà contre les propositions
de la commission en ce qui concernait le principe de la dévolution.
Ce principe, dit-il, s'est établi à l'époque où les rois en sont venus
à se considérer comme maîtres souverains de l'Etat; il n'a plus de
raison d'être; il n'est d'ailleurs plus qu'une fiction : l'exemple du
comte d'Artois en 1819 l'a prouvé, et il n'y a que des avantages, sans
inconvénients, à entrer dans la voie de la vérité.
Le 15 janvier 1852, dans la discussion des articles, le même dé-
puté proposa un amendement conforme à ces idées. M. le général
Bertrand soutint en trois ou quatre phrases le projet de la commis-
sion, et conclut, suivant l'habitude qu'il avait contractée, en votant
pour la liberté illimitée de la presse. M. Dupin appuya l'amende-
ment de M. Salverte: je n'analyse pas ici la discussion approfondie
à laquelle jl se livra, et dont on peut lire le résumé dans la Collec-
tion des lois, par M. Duvergier (année 1852, page 76) ; je me borne
à constater que, tout en déclarant superflue la précaution qui avait
inspiré la donation du 7 août 1850, il ajouta : ce II importe de re-
marquer qu'au moins le prince ne faisait pas fraude à une loi qui évi-
demment ne lui est pas applicable, car on ne peut pas lui appliquer
la loi de l'ancienne dynastie. » M. Mauguin répondit à M. Dupin ; M. le
garde des sceaux (M. Barthe) déclara que le gouvernement adhérait
à l'amendement, et, sans aucune autre observation, cet amende-
ment fut volé à une telle majorité, qu'il ne fut pas nécessaire, soit
de procéder au scrutin, soit défaire une seconde épreuve. En con-
séquence, les articles ci-dessus transcrits du projet de la commission
furent remplacés par ceux qui sont devenus les articles 22 et 25 de
la loi du 2 mars 1852, ainsi conçus :
28 LES DECRETS DU 22 JAKV1ER 1852.
*
« Art. 22. Le roi conservera la propriété des biens qui lui appartenaient
avant son avènement au trône ; ces biens et ceux qu'd acquerra, à litre
gratuit ou onéreux, pendant son règne, composeront son domaine privé.
.« Art. 23. Le roi peut disposer de son domaine privé, soit par actes
entre-vifs, soit par testament, sans être assujetti aux règles du Code civil
qui limitent la quotité disponible 1. »
A la Ghambre des pairs, le rapport de la commission fut présenté
le 24 février 1832, par M. le comte Mollien, ancien ministre du pre-
mier empire 1. La question de la dévolution y fut naturellement dis-
cutée; l'émincnt rapporteur exposa brièvement, mais avec force, les
motifs qui devaient faire écarter aujourd'hui l'autorité des ancien-
nes doctrines en cette matière, et la discussion de la loi ne donna
lieuj, sur ce point, qu'à quelques regrets exprimés, sans aucune con-
clusion, par M. le baron Mounier.
Ajoutons enfin que, par une juste conséquence des dispositions qui
venaient d'être adoptées : 1° l'article 21 de la loi mettait à la charge
du domaine privé, sauf le cas d'insuffisance, les dotations des fils
puînés du roi et les dotations de ses filles; 2° l'article 26 réserva sur
le domaine privé qu'aurait délaissé le roi décédé, les droits de ses
créanciers et les droits des employés de sa maison auxquels despen-
sions de retraite seraient dues par imputation sur un fonds prove-
nant de retenues faites sur leurs appointements. Une règle analogue
avait déjà été consacrée, par les mêmes motifs, dans les articles 17
et 18 du sénatus-consulte du 50 janvier 1810.
Eût-elle été votée sous la pression de la terreur qui pendant un
certain temps a enchaîné la Convention ; eût-elle été votée par une
de ces assemblées de muets auxquelles le premier empire n'avait
pas même laissé l'apparence ou le fantôme de la discussion ; eût-elle,
en d'autres termes, porté le stigmate de l'une ou de l'autre de ces
deux formes de la violence qui s'appellent l'anarchie ou le despo-
tisme, la loi du 2 mars 1832 n'aurait pas moins dû, comme toutes
les lois, obtenir l'obéissance et le respect des pouvoirs publics et
des citoyens, tant qu'elle n'aurait pas été légalement abrogée par
1 II faut remarquer que ce texte n'a pas reproduit la disposition finale de l'art.
24 du projet de la commission, de telle sorte que, si le roi était décédé sans avoir
disposé de son domaine privé, ce domaine n'aurait pas appartenu à l'iitat, mais
aux héritiers du roi, d'après les règles du droit commun. Telle eût été d'ailleurs la
conséquence de l'art. 24 de la loi, qui, sauf l'e.\ception relative à la quotité dispo-
nible, déclarait que les propriétés du domaine privé seraient soumises à toutes les lois
qui régissent les autres propriétés
2 C'est par erreur que M. Duvergier, dans sa collection précitée, indique que ce
rapport a été fait par M. Mounier.
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. 29
une loi contraire, et sans que, même dans ce dernier cas, la loi nou-
velle pût porter atteinte aux droits privés que la première aurait
couverts de son égide. Ces principes n'ont jamais été contestés en ce
qui concerne les lois proprement dites; la cour de cassation en a
même étendu l'application aux. décrets les plus notoirement incon-
stitutionnels du premier empire. A plus forte raison devaient-ils
mettre à l'abri de toute attaque une loi votée par des députés libre-
ment élus, par des Chambres dont les débals jouissaient aussi de la
plus entière liberté, et sous le feu d'une presse dont les écarts n'é-
taient soumis qu'à l'appréciation du jury. Aussi ne faut-il pas s'é-
tonner si la donation du 7 août 1850, définitivement sanctionnée par
la loi précitée, a servi de base à de nombreux contrats, notamment
aux contrats de mariage de la plupart des fils et des filles du roi
Louis-Philippe, à des acquisitions faites à l'amiable ou aux enchères
par dhers particuliers, et qui ont dépassé ensemble la somme de
9 millions, à des baux, etc.
VI
Survient la révolution de février 1848. Dès le 26 février, le gou-
vernement provisoire prend un arrêté dont l'article 1er réunit au do-
maine de l'Etat les biens de la liste civile qui venait de finir avec la
royauté, mais se borne à placer sous le séquestre, en réservant tous
les droits, les biens du domaine privé. De plus, un autre arrêté, du
1" mars suivant, charge M, Armand Marrast de l'administration :
1° de tous les biens meubles et immeubles qui composaient l'an-
cienne liste civile; 2° de tous les biens meubles et immeubles sous
séquestre, appartenant soit au domaine privé, soit aux princes et
princesses de l'ancienne famille royale.
Le 9 mars, dans un rapport sur la situation des finances, M. Gar-
nier-Pagès, membre du gouvernement provisoire et ministre des
finances, s'est exprimé ainsi : « Les biens de l'ancienne liste civile
ont fait retour au domaine de l'Étal. Il est bien entendu que le do-
maine privé n'est point compris dans cette mesure, et qu'il reste pro-
visoirement sous le séquestre, à la disposition de l'Assemblée na-
tionale. » L'Assemblée nationale, en effet, pouvait seule prendre
des dispositions définitives, et le gouvernement provisoire ne devait
rien préjuger à cet égard ; mais il pouvait manifester et il manifes-
tait formellement son opinion sur le droit 1.
1 On peut aussi consulter, dans le même sens, l'exposé de la situation financière
présenté à l'Assemblée constituante, le 12 juin 1848, par M. Duclerc, alors mi-
nistre des finances
50 LES DECRET» DU 22 JANVIER 1S52.
"-■0:
Le 26 mai 1848, sur la proposition du gouvernement, l'Assem-
blée constituante vota une loi par laquelle, le territoire de la France
et de ses colonies, interdit à la branche aînée des Bourbons par la
loi du 10 avril 1852, fut également interdit à l'ex-roi Louis-Phi-
lippe et à sa famille; mais nul ne songea, en ce moment, à les dé-
pouiller de leurs biens.
Le 5 juillet, M. Jules Favre soumit à l'Assemblée constituante là
proposition suivante :
>i
« Les biens meubles et immeubles de l'ex-roi Louis-Philippe sont déclarés
acquis au domaine de l'État. —Une commission de dix membres, nommée
par le ministre des finances, surveillera la liquidation des créances grevant
lesdits biens. — Les princes de la maison d'Orléans, propriétaires d'im-
meubles situés sur le territoire de la République, seront tenus d'en opérer
la vente dans le délai de six mois. Faute par eux de s'être conformés à
celte disposition, les immeubles seront vendus à la diligence de l'adminis
tration des Domaines pour le prix en être distribué à qui de droit. »
Conformément au règlement de l'Assemblée, qui était divisée en
un certain nombre de comités, cette proposition fut renvoyée au co-
milé des finances, et elle fit l'objet, le 10 octobre 1848, d'un rapport
présenté au nom de ce comité par M. 1 Berrycr. Le rapporteur exposa
d'abord que, dans la première séance du comité où la proposition
avait été discutée, quelques membres en avaient demandé l'ajourne-
ment, craignant que les questions qu'elle soulevait ne rencontras-
sent trop d'esprits prévenus et trop de dispositions passionnées.
« Mais, ajouta-t-il, la majorité de votre comité a pensé, au contraire,
que le devoir et le besoin d'être juste, que le respect du droit, impo-
seraient silence aux ressentiments et aux passions politiques; qu'en-
fin, dans les premiers temps de la république, en présence de théo-
ries téméraires ou coupables qui inquiètent et menacent les droits
fondamentaux de la société, il fallait saisir toute occasion solennelle
de poser avec calme et fermeté les principes du gouvernement de la
France, et les règles de modération et de justice que l'Assemblée
constituante veut proclamer au nom de la nation. »
Puis, après avoir rappelé les actes ci-dessus mentionnés du gou-
vernement provisoire et du ministre des finances, M. Berryer conti-
nua ainsi :
ce La proposition sur laquelle vous êtes appelés à prononcer pré-
sente évidemment un autre caraclère et aurait d'autres cffels que
les actes du gouvernement provisoire et que les projets ministériels
dont nous n'avons pas à nous occuper en ce moment. Pour préciser
l'objet de la proposition qui vous est soumise, votre comité a de-
mandé à l'honorable M. Favre ce qu'il comprenait dans la désignation
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. ' 31
de biens metfbïes et immeubles composant le domaine privé de l'ex-
roi, qu'il s'agirait de déclarer acquis à la nation.
ce M. Jules Favre a expliqué sa pensée, en rappelant au comité que,
le 7 août 1850, au moment où la Chambre des députés délibérait sur
la charte nouvelle qui allait appeler au trône M. le duc d'Orléans, ce
prince fit à ses enfants, par un acte authentique, donation entre-vifs
de la nue propriété de tous les biens qu'il possédait en France à titre
particulier, et ne se réserva sur ces biens qu'un droit d'usufruit.
Lcjour où il fut déclaré roi, ce droit d'usufruit constituait seul tout
le domaine privé, qui s'accrut depuis, et de quelques acquisitions
faites pendant la durée du règne, et des droits légués par Madame
Adélaïde à son frère.
« Suivant M. Favre, cette donation du 7 août 1850 doit être con-
sidérée comme nulle, non avenue et entachée de fraude. Purement
fictif, cet acte n'aurait eu pour but que d'empêcher la réunion lé-
gale des biens de M. le duc d'Orléans au domaine de la couronne,
conformément aux anciens principes du droit domanial.
ce Nous devons vous faire remarquer qu'il ne s'agit ici que des
biens propres et patrimoniaux advenus à la maison d'Orléans par
successions ou acquisitions. La donation entre-vifs du 7 août ne dis-
pose d'aucuns des biens qui ont fait partie de l'apanage constitué
par Louis XIV en faveur de son frère, conformément à l'édit de 1631,
à la déclaration de 1672 et aux lettres patentes de 1692. Ceux de ces
biens apanagers qui se trouvaient invendus au moment de la restau-
ration ont été remis par le roi Louis XVIII à M. le duc d'Orléans,
aux termes de ses ordonnances des 18 et 20 mai, 17 septembre et 7
octobre 1814. Cette restitution fut confirmée et consacrée, àl'avéne-
•ment du roi Charles X, par l'article 4 de la loi du 15 janvier 1825,
et une ordonnance du 20 décembre de la même année enjoignit à
M. le duc d'Orléans de ce faire dresser les étals, par départements,
« de la consistance des biens, de quelque nature qu'ils soient,
ce composant l'apanage dont il avait été remis en possession. »
Mais, à l'époque du 9 août 1850, tous ces biens dépendant de
l'apanage ont fait retour au domaine d'é l'État ; et plus tard-, ces mê-
mes biens ayant été réunis, par l'article 4 de la loi du 2 mars 1852,
à la dotation immobilière de la liste civile, en ce moment ils ont de
nouveau fait retour au domaine public, en vertu du décret du gou-
vernement provisoire qui a fait rentrer dans le domaine de l'État
tous les biens dépendants de la dotation de la liste civile.
ce C'est donc exclusivement et spécialement à l'égard des biens pro-
pres et patrimoniaux de la maison d'Orléans que M. Jules Favre re-
vendique l'application des principes du droit de réunion.
ce C'était, en effet, une maxime de l'ancienne monarchie, maxime
52 LES DECRETS DU 22 JANVIER 1852.
consacrée depuis plusieurs siècles, et notamment par llflil de 1607,
ce que les biens possédés par les rois avant leur avènement à la cou-
ce ronne s'unissent au domaine dans l'instant. » Mais il importe de
bien connaître l'origine de cette dévolution, et d'en discerner le
principe pour en faire une saine et légitime application.
ce Par le saint et politique mariage, disaient les jurisconsultes 1,
ce par le saint et politique mariage entre nos rois et leur couronne,
« les seigneuries qui leur appartiennent particulièrement sont cen-
ce sées, par même moyen, appartenir au royaume. »
ce La loi de dévolution était une conséquence de la loi de successi-
bilité au trône.
ce Par cette loi immuable, la personne du prince héritier de la
souveraineté était acquise à la nation, ses droits et ses biens per-
sonnels devenaient le droit et le bien de l'État.,ce La personne pri-
« vée, dit un vieil auteur 2, ne peut plus exercer de droit de posses-
cc sion ni de propriété; elle est entrée dans un nouvel être dans le-
ce quel elle se confond, et elle y est entrée telle qu'elle était, avec
ce tous ses droits. Le prince se donne lui-même sans réserve, et pour
c< l'éternité; il n'a nulle inquiétude à avoir pour l'avenir; sa posté-
ce rite est celle de l'État, ses enfants sont les enfants de la France. »
ce C'est ainsi que le domaine public ^'est formé des grands fiefs
de Hugues Capet et des riches possessions de ses fils, les Valois et les
Bourbons.
« Quand Louis XVIII monta sur le trône, en vertu des lois antiques
de la monarchie, le vieux droit domanial dut être aussi remis en vi-
gueur, et l'article 20 de la loi du 8 novembre 1814 fut ainsi conçu :
« Les biens particuliers du prince qui parvient au trône sont, de
ce plein droit et à l'instant même, réunis au domaine de l'État, et
ce l'effet de celte réunion est perpétuel et irrévocable. »
ce Mais n'est-ce pas confondre et les temps, et les principes, et
leurs conséquences légales, que d'appliquer ces maximes de l'as
cien régime français au gouvernement fondé en 1830? La Chambre
des députés proclamant alors^ au nom du peuple, des droits inalié-
nables, invoquant et la nécessité des circonstances et l'intérêt mo-
mentané de la nation, constitua sur ces bases une royauté nouvelle,
soumise évidemment, par son principe même, à tous les change-
' menls de la volonté nationale.
« * « Ainsi était écartée de notre droit politique la doctrine de l'ina-
missibililé du droit à la couronne, et avec elle disparaissait la règle
1 Remontrances de M. de la Guesle, 1591.
2 M. Lefevre de Laplanche, Traité du domaine.
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. * 55
de la dévolution nécessaire des biens personnels du prince à l'État,
et de leur union au domaine public.
ce C'est dans ce nouvel ordre d'idées que fut conçue la loi du 2 mars
1852, qui régla l'établissement de la nouvelle liste civile. Des prin-
cipes contraires à ceux de l'ancien droit furent adoptés et consacrés
en ces termes par l'article 22 de cette loi : « Le roi conservera la
« propriété des biens qui lui appartenaient avant son avènement au
ce trône ; ces biens, et ceux qu'il acquerra à titre gratuit ou onéreux,
ce pendant son règne, composeront son domaine privé. »
« Il a paru à votre comité des finances qu'en présence d'une dis-
position aussi formelle, il était impossible d'invoquer les principes
antérieurs; qu'il n'était pas permis de prétendre que ces anciens
principes auraient dû continuer de recevoir leur application sous
l'empire du régime nouveau. Le droit de propriété privée et person-
nelle étant maintenu en faveur du chef de l'Etat, le domaine public
ne pouvait être considéré comme frustré par une donation faite par
le prince antérieurement à l'acceptation de la couronne, et d'autant
moins que l'article 25 de cette même loi du 2 mars 1832 dit expres-
sément : ce Le roi peut disposer de son domaine privé soit par acte
« entre-vifs, soit par testament, etc. »
ce Mais, a dit l'auteur de la proposition qui nous occupe, cette loi
même a fait fraude au domaine; le vote des Chambres ne fut pas li-
bre, la délibération fut influencée par l'ascendant de la volonté
royale.
ce Votre comité n'a point pensé que de telles objections fussent sé-
rieuses. Si de pareils arguments étaient accueillis contre une loi votée
dans les formes constitutionnelles, tous les droits réglés par la législa-
tion pourraient, à chaque changement de gouvernement, être remis en
question, et $ur toutes les matières il faudrait attribuer un effet rétro-
actif aux décisions législatives de tout pouvoir nouveau. D'ailleurs, il
n'est pas exact de dire que la disposition de l'article 22 ait été dictée
par des volontés royales ou des complaisances ministérielles : ce fut un
des orateurs les plus ardents et les plus persévérants de l'opposition,
M. Eusèbe Salverte, qui proposa cette rédaction. Son amendement,
adopté par l'Assemblée, est devenu textuellement l'article 22, dont
nous venons d'avoir l'honneur de vous donner lecture.
« Il ne faut pas oublier que, par une juste déduction du principe,
il fut écrit dans la même loi qu'il ne serait constitué de dotation pour
les fils puînés et les filles du roi qu'en cas d'insuffisance du domaine 3
privé. De celte disposition légale et du fait de la donation du 7 août
1830, s'élevèrent plus tard les objections les plus sérieuses et les
mieux fondées contre les demandes de dotations princières, qui fu-
rent vainement présentées aux deux Chambres à diverses reprises.
3
34 LES DECRETS DU 22 JANVIER 1852.
« Enfin la loi de 1852 n'existât-elle pas, la donation du 7 août
n'en serait pas moins un contrat librement consenti à une époque
où son auteur n'était enchaîné, quant à la disposition de ses biens,
par aucun lien de notre droit public."Jusqu'au jour où il a accepté le
pacte révocable qui s'est iormé entre lui et la Chambre des députés,
le prince, comme propriétaire, n'était assujetti, ainsi que tous les
citoyens français, qu'aux règles du droit commun. Il est monté au
trône sous la foi de la validité de l'acte qu'il avait pu faire à son gré
en faveur de ses enfants. L'événement qui l'en a fait descendre et qui
en a éloigné sa famille, en fondant la république, justifie toutes les
prévisions de la donation. Loin de rechercher dans les circonstances
présentes une occasion d'annuler un tel acte, la justice, la bonne foi,
la dignité nationale doivent l'entourer d'un respect plus sévère. Désor-
mais les donataires de la nue propriété des biens patrimoniaux de la
maison d'Orléans n'en peuvent être dépossédés que par une violation
manifeste du contrat. Déclarer ces biens acquis à VÈtat, ce serait con-
sacrer une atteinte violente au droit de propriété, ce serait prononcer
une confiscation arbitraire.
ce La confiscation est rayée de nos codes, elle ne doit plus y repa-
raître.
« Le principe de la confiscation est contraire aux règles fonda-
mentales de notre législation. Confisquer, ce n'est point infliger une
peine personnelle, c'est frapper la descendance d'un châtiment im-
mérité. Rétablie sous le faux prétexte de la raison d'État et de l'inté-
rêt politique, la confiscation ne sera pour l'ordre et la paix publique
qu'une yaine et funeste ressource. Toute iniquité se trahit elle-même;
le temps combat pour les droits violés, et l'expérience des révolu-
tions nous doit enseigner qu'on ne saurait sauver ni le pouvoir ni la
liberté par l'injustice.
« Qu'il s'agisse d'un monarque ou d'un simple particulier, que la
spoliation atteigne des palais ou des chaumières, de modestes champs
ou de vastes domaines, il n'imporle! le mal est le même, et ce mal
est contagieux. En nos jours, plus qu'en aucun temps, l'envahisse-
ment de la propriété, l'oubliées droits, le mépris des contrats, se-
raient des exemples pleins de périls pour la sécurité de toutes les
conditions sociales, et tout gouvernement doit être convaincu que
sa dignité, sa force, son influence sur les intérêts de tous, seront
jugées et mesurées dans l'esprit des peuples par le respect qu'il
saura garder pour le droit, la justice et l'honnêteté publique.
ce Dans la seconde partie de sa proposition, M. J. Favre demande
qu'une commission de dix membres, nommés par M. le ministre des
finances, soit chargée de surveiller la liquidation des créances dont
le domaine privé peut être grevé. Il avait été pourvu à cet égard par
LES DÉCRETS DU 22 JANVIER 1852. 35
le décret du 26 février, que nous avons rappelé au commencement
de ce rapport ; aujourd'hui, M. le ministre des finances, en modifiant
le séquestre provisoirement établi sur les biens des membres de la
famille d'Orléans, reconnaît la nécessité de prendre des mesures
pour opérer une liquidation définitive, conformément à la loi et au'
droit, et pour assurer le payement soit de l'État, soit des particuliers
régulièrement reconnus créanciers de l'ancienne liste civile ou du
domaine privé.
ce L'affectation des biens qui composaient le domaine privé au
payement des dettes de la liste civile est conforme aux dispositions
de l'article 26 de la loi du 2 mars 1852, ainsi conçu :
ce Demeurent toujours réservés sur le domaine privé, délaissé par
ce le roi décédé, les droits de ses créanciers elles droits des employés
ce de sa maison à qui des pensions de retraite seraient dues par im-
cc putation sur un fonds provenant de retenues faites sur leurs ap-
« pointements. »
« Mais, aux termes de l'article 24 de la même loi, ce les proprié-
ce lés du domaine privé sont soumises à toutes les lois qui régissent
ce les autres propriétés. » Et c'est conformément à ces règles du droit
commun que la liquidation des dettes de la liste civile doit être sui-
vie.
ce Enfin, par un dernier article, notre honorable collègue voudrait
que les princes de la maison d'Orléans, propriétaires d'immeubles
situés sur le territoire de la république, fussent tenus d'en opérer la
vente dans un délai de six mois, faute de quoi les immeubles se-
raient vendus à la diligence de l'administration des domaines, pour
le prix en être distribué à qui de droit,
ce Cette injonction, ainsi proposée, peut ne pas paraître renfermer
une atteinte formelle au droit de propriété ; elle serait, dit-on, justi-
fiée par les circonstances et par l'intérêt politique. Mais est-elle, en
effet, une conséquence nécessaire de l'interdiction du territoire pro-
noncée par le décret de l'Assemblée nationale contre tous les mem-
bres de la famille d'Orléans? La nature même des biens immeubles
n'offre-t-elle pas une garantie à l'intérêt politique? Le séquestre éta-
bli par le gouvernement provisoire sur tous les biens meubles et im-
meubles appartenant aux princes et princesses de l'ancienne famille
royale, nous a paru présenter, au point de vue de la tranquillité pu-
blique, une sécurité plus grande que la conversion de ces vastes do-
maines en capitaux disponibles.
ce Tels sont les divers motifs qui déterminent votre comité des
finances à vous proposer de ne point prendre en considération la
proposition de M. Jules Favre. »
Cependant, comme diverses réclamations avaient été formées par
36 LES DECRETS DU 22 JANVIER 1852.
des créanciers, soit de l'ancienne liste civile, soit du domaine privé,
soit de quelques-uns des membres de la famille d'Orléans, et que, vu
l'absence forcée et la situation exceptionnelle des débiteurs, il était
nécessaire de prendre des mesures pour arriver à donner satisfaction
aux créanciers, parmi lesquels l'État lui-même figurait, le comité
soumit à l'Assemblée des dispositions conçues dans ce dernier
sens.
Ces dispositions furent discutées dans la séance du 25 octo-
bre 1848. Le rapport de M. Berryer avait sans doute éclairé M. Jules
Favre lui-même : car l'honorable orateur, qui alors aimait et abor-
dait volontiers la tribune, s'abstint de soutenir sa proposition. Une
seule observation fut faite : M. Flocon, à propos de l'article 3 qui
autorisait éventuellement le liquidateur à contracter un emprunt,
demanda que cet emprunt fût soumis à l'approbation de l'Assem-
blée nationale, et il se fonda sur ce qu'il fallait que l'emprunt ne fût
garanti que par des biens dont la propriété ne serait sujette à aucune
contestation. M. Berryer lui répondit :
e< Il est expliqué dans le rapport queles biens dont il s'agit, sur lesquels
il doit être pris et consenti des hypothèques et sur lesquels des emprunts
peuvent être conti actes, sont spécialement et exclusivement des biens
propres et patrimoniaux ; que tous les biens qui ont été, à une époque
quelconque, détenus par la maison d'Orléans* et qui avaient une origine do-
maniale, ont aujourd'hui fait retour complet au domaine de l'État ; en telle
sorte qu'il n'y a que les biens provenant de successions et acquisitions à
titres de propres, les biens purement et exclusivement patrimoniaux, qui
seront l'objet d'hypothèques. »
Sur celte explication, M. Flocon retira sa demande, et le décret
fut voté dans les termes suivants (25 octobre 1848) :
« Art. 1er. Le ministre des finances est autorisé à prendre les mesures
administratives qu'il jugera convenables pour opérer l'entière liquidation
des dettes de l'ancienne liste civile et du domaine privé, soit envers l'État,
soit envers les particuliers, sauf le recours des ayants droit devant les
juridictions compétentes, conformément aux»règles du droit commun. Le
liquidateur général sera nommé par arrêté du chef du pouvoir exécutif.
« Ait. 2. Les créanciers devront, dans les trois mois de la promulgation
du présent décret, adresser leurs demandes et produire leurs titres au
liquidateur général. Jusqu'au 31 décembre 1849, il ne pourra être intenté
d'action ni exercé de poursuites sur les biens séquestrés.
«Art. 3. Le liquidateur général pourra, dans l'intérêt, de la liquidation,
stipuler toutes hypothèques et prendre toutes inscriptions sur les biens
compris dans le séquestre, en son nom, pour la masse des créanciers.
Dans le cas où, pour activer la liquidation, un emprunt sera jugé néces-
saire, il sera négocié par les mandataires des propriétaires, avec le cou-