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Sur le projet de loi relatif à la responsabilité des ministres, observations par M. le cardinal de La Luzerne

De
37 pages
Potey (Paris). 1817. In-8° , 39 p..
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SUR
LE PROJET DE LOI
RELATIF A LA RESPONSABILITÉ
DES MINISTRES.
SUR
LE PROJET DE LOI
RELATIF
A LA RESPONSABILITÉ
DES MINISTRES.
OBSERVATIONS
PAR M, LE CARDINAL DE LA LUZERNE.
PARIS,
ADRIEN EGRON, IMPRIMEUR
DE S. A. R. MONSEIGNEUR DUC D'ANGOULÊME ,
rue des Noyers , n° 67 ;
POTEY, Libraire, rue du Bac, n° 46.
1817.
SUR
LE PROJET DE LOI
RELATIF
A LA RESPONSABILITÉ
DES MINISTRES.
LE système qui soumet les Ministres du Roi à la
responsabilité envers les Chambres, pour tous les
actes de l'administration, est, selon moi, non seu-
lement faux dans son principe, et contraire à la
Charte constitutionnelle , mais funeste dans ses ef-
fets, destructif de l'autorité tutélaire du Roi, et par
là même de la monarchie. J'ai essayé de prouver
cette essentielle vérité dans,deux écrits que j'ai pu-
bliés , et il n'y a pas été répondu ; mais il s'est re-
produit dans la dernière session, muni de la respec-
table autorité de M. le gardé des sceaux, chef de
la justice : il a été présenté en forme de projet de
loi, et développé dans un discours prononcé par
le ministre. Plus cette autorité est grave, plus il est
nécessaire de prémunir contre la dangereuse er-
reur où elle entraînerait. Les raisons alléguées par
M. le garde-des-sceaux étant les mêmes que celles
qui avaient été précédemment produites, j'espère
( 6) '
qu'on ne trouvera pas mauvais que je répète les ré-
ponses que j'y ai faites précédemment, et aux-
quelles on n'a donné aucune solution.
je ne discuterai de la loi proposée que deux arti-
cles : le premier, qui déclare les Ministres respon-
sables de tous les actes de leur administration; et
le quatrième , qui, dans son dernier alinéa, met au
rang des trahisons l'atteinte portée aux droits con-
sacrés par quatre articles de la Charte.
Je commence par l'article 1er. Il est conçu en ces
termes :
Conformément à l'article 15 de la Charte
constitutionnelle, tous les Ministres sont res-
ponsables.
Chaque Ministre est responsable de tous les
actes du gouvernement dans le département qui
le boncerne.
Cet article a deux parties La première pèche en
ce qu'elle ne dit pas ce qu'elle veut faire entendre.
Elle ne dit pas que c'est aux Chambres que, d'après
l'article 15 de la Charte, les Ministres sont respon-
sables ; mais il est évident, par tout le discours de
M. le garde-des-sceaux, qui a développé la loi,
que le sens réel, quoique non exprimé . de l'article,
est que tous les Ministres sont responsables aux
Chambres.
La seconde partie du même article donne à la
responsabilité des Ministres une grandé extension
en déclarant qu'ils sont responsables de tous les
actes de leur administration; ce qui, d'après le sens
donné à là première partie de l'article, et d'après
tout le discours explicatif du Ministre , dit impli-
citement que, conformément à l'article 13 de la
(7)
Charte, les Ministres sont responsables aux Cham-
bres de tous leurs actes ministériels.
Or, je demande pourquoi ne pas s'exprimer fran-
chement ? Pourquoi ne pas dire nettement que l'ar-
ticle 15 de la Charte soumet les ministres à une
responsabilité universelle envers les Chambres?La
raison est facile à saisir : c'est que l'article 13 de la
Charte ne le prononce pas. Il énonce simplement
que les Ministres, sont responsables. Ce qui
n'exprime ni en quoi, ni sur quoi ils le sont. Le
premier article du projet, de loi pèche donc d'abord
en ce qu'il sous-entend ce qu'il n'ose pas énoncer
clairement ; en ce que la lettre de l'article n'est pas
la même chose que le sens de l'article ; ce qui est
contre le caractère essentiel dé la loi, qui doit être
nette, claire, franche, sans ambiguïté, sans réti-
cence, sans dissimulation.
Ici je dois faire encore une observation de la plus
haute importance. L'article second du projet de loi
de M, le garde-des-sceaux est ainsi conçu : Confor-
mément aux articles 55 et 56 de la Charte
constitutionnelle , la Chambre des Députés a
le droit d'accuser les Mlinistres pour faits de
trahison et de concussion, et de les traduire,
devant la Chambre des Pairs, qui seule a droit
de les juger.
Quand une loi en cite une autre antérieure , elle
doit la citer avec une stricte exactitude. Mais la cita-
tion qui est faite ici des articles 55 et 56 de la Charte
n'est, nullement exacte. Ces articles n'énoncent pas
seulement que les ministres peuvent être accusés
par la Chambre des députés pour faits der trahison
et de concussion; ils définissent positivement et
textuellement que les Ministres ne peuvent être
(8)
accusés que dans ces deux cas. Pourquoi cette
différence d'expressions ? Pourquoi changer un
texte, et le rendre général, tandis qu'il est res-
trictif? Pourquoi omettre la restriction, qui fait
une partie essentielle dé la loi? Le motif est encore
facile a sentir : on veut donner aux accusations
contre les Ministres une extension que la Charte
réprouve expressément.
J'examine maintenant les raisons sur lesquelles
on fonde cette responsabilité universelle. Elles sont
dé trois sortes. Ou allègue : ».
La nature de là chose,
Le texte de là Charte,
L'Intérêt dé l'Etat.
On fait d'abord ce raisonnement : Nous vivons
sous un gouvernement Représentatif. Or, il est de
l'essence d'un gouvernement représentatif que les
Ministres soient responsables aux Chambres de.
toute leur administration. Donc ils le sont.
Avant d'entrer dans la discussion de ce raison-
nement , je ferai une' observation qui me parait
importante. Si nous avons un gouvernement repré-
sentatif, c'est certainement par la Charte qu'il a été
établi. Les apôtres de ce gouvernement en convien-
nent, et ils ne pourraient pas trouver d'autre appui
à leur système que la Charte. Mais si la Charte a
fondé un gouvernement représentatif, comment se
fait-il qu'elle n'en parle aucunement? qu'on n'y lise
pas un seul mot qui y soit relatif? Qu'on parcoure
a Charte article par article, on n'y trouvera nulle
part les expressions de gouvernement représenta-
tif, de représentation, de représentans. Il semble
que le royal auteur de la Charte ait affecté d'éviter
ces expressions. Toute loi doit énoncer en termes
clairs et positifs ce qu'elle établit. Notre loi consti-
tutionnelle n'énonce rien sur le gouvernement re-
présentatifs elle ne l'établit donc pas.
Je reprends les deux propositions dont est com-
posé l'argument par lequel on prétend prouver le
système de la responsabilité universelle des Mi-
nistres.
La première est que nous avons actuellement en
France un gouvernement représentatif.
J'entends Continuellement beaucoup de gens ré-
péter que nous sommes sous un gouvernement re-
présentatif, et je n'ai jamais entendu personne, je
n'ai jamais lu aucun ouvrage qui donnât la défini-
tion nette et précise de ce mot. La raison est que
beaucoup de Ceux qui répètent cette phrase n'y
attachent pas une idée précise, et que ceux qui
y attachent un sens positif s'en forment des idées
différentes, il est nécessaire , avant tout, de fixer le
sens strict du Mot gouvernement représentatif, et
de montrer ensuite les autres sens moins exacts
qu'on peut y attacher.
Selon la signification naturelle et littérale du mot,
le gouvernement représentatif est celui qu'exercent
des représentans de la nation , c'est-à-dire des
hommes qui ont reçu de la nation des pouvoirs à
l'effet d'agir pour elle ; ce que l'on appelle des man-
dats. Il est absurde d'admettre dans le sens strict
un gouvernement représentatif sans représentation,
une représentation sans représentans, des représen-
tans sans mandats donnés par des commettans. Les
idées de commettant, de mandat, de représentant
sont des idées corrélatives qu'il est impossible de
séparer. Une représentation sans commettant et sans
mandat serait un effet sans cause. Dans l'ancien ré-
( 10)
gime,. lorsque les Etats-Généraux étaient assemblés,
il y avait un gouvernement représentatif propre-
ment dit. Les députés de chaque ordre avaient reçu
de l'assemblée de leur ordre des pouvoirs et des
mandats , et même des instructions. Dans le régime
actuel, il n'y a pas de semblables représentans.
D'abord, les pairs siégent et délibèrent dans leur
Chambre uniqucment en vertu de la nomination du
Roi : ils n'ont d'aucune partie de la nation ni man-
dats, ni instructions, ci même mission. Comment
peut-on les dire, dans le sens propre du mot, repré-
sentans de la nation ? Quant aux députés des dé-
partemens, ils ont une mission , puisqu'ils sont
choisis par les, colléges électoraux, à l'effet d'assis-
ter à la Chambre , et d'y délibérer 5 mais ils ne re-
çoivent d'eux ni mandats, ni même instructions. Il
est expressément défendu de leur en donner, ils ne
sont donc pas, à parler proprement, les représen-
tans de la nation. Il n'y a donc pas, selon la signifi-
cation stricte du mot, de gouvernement représen-
tatif.
Mais ne peut-on pas dire, dans un second sens
moins littéral et moins, strict, que nous avons un'
gouvernement-représentatif., et que les députés
des départements sont de vrais représentans de la
nation?
Je, réponds que, la dénomination de gouverne-
ment représentatifi entendue dans ce sens, est
d'abord, impropre , ensuite très-dangereuse,.
En premier lieu, c'est à tort que l'on confond la no-
tion de député avec celle de représentant, et qu'on
veut faire de ces deux mots des synonymes. Il y a entre.
l'un et l'autre une grande différence. Le député est
un,homme qui a reçu d'un autre une mission pour
( 11 )
un objet quelconque. Le représentant est celui qui
non seulement a reçu une mission, mais, ainsi que,
Je l'expliquais tout à l'heure, dont la mission ren-
ferme un mandat, un pouvoir d'agir au nom de son
commettant. Je vous envoie porter à quelqu'un des
complimens, des nouvelles; vous êtes mon, dé-
puté. Si ensuite je vous donne le pouvoir de trai-
ter en mon nom une affaire soit conjointement,
soit contradictoirement , vis-à-vis de cette personne,
vous devenez mon représentant envers elle. De ces
notions simples et claires, il s'en suit que tout re-
présentant est député, mais que tout député n'est
pas représentant. D'où résulte cette, conséquence
ultérieure, que les membres de la seconde Chambre,
de ce qu'ils sont députés des départemens, ne peu-
vent pas être, à proprement parler, appelés les re-
présentans de la nation.
En second lieu, j'ajoute que le système qui, du
titre de députés des départemens., infère que nous
avons un gouvernement représentatif, est du plus
imminent danger, en ce qu'il concentre la repré-
sentation nationale dans une seule Chambre. Pour
le montrer, je n'ai besoin d'autre preuve que de
l'expérience couplante. Dans tous les temps, la re-
présentation nationale placée dans une seule assem-
blée, a causé les désastres des monarchies : ce fut
cette funeste prétention qui, en France sous le
roi Jean , en Angleterre sous Charles 1er, causa les
terribles malheurs de ces deux royaumes ; c'est en-
core celle-là qui, renouvelée en 1785, a engendré
la criminelle révolution de laquelle sont résultés
tous les maux, qui,ont désolé, la France pendant
vingt-cinq ans, et qui pèsent; encote sur elle. Le
même principe amènerait indubitablement tôt ou
(12 )
tard les mêmes conséquences; la même cause pro-
duirait les mêmes effets.
Une troisième manière d'entendre le gouverne-
ment représentatif, est de dire que le Roi, qui était
le représentant unique de la nation, en créant les
deux Chambres, les a associées à son gouverne-
ment , et, par là, en a fait, conjointement avec lui,
les représentans de la nation.
Ce système pèche par le principe. L'idée que le
Roi soit le représentant de la nation était inconnue
à tous les siècles de notre monarchie. Elle a été
imaginée au commencement de la révolution , pour
établir l'affreux principe de la souveraineté de la
nation, et pour mettre en dogme que la nation,
toujours souveraine, avait droit de modifier, de
restreindre, de supprimer le pouvoir du repré-
sentant qu'elle s'est donné. Les suites qu'amena
cette prétention sont connues ; certainement On ne ,
veut pas les renouveler.
Ainsi quelle que soit celle des significations pré-
cises qu'on veuille donner au moi. gouvernement
représentatif, soit qu'on l'entende dans son sens
strict, soit qu'on lui donne une interprétation moins
propre, ce mot n'est point applicable au gouverne-
ment de France, et il est très-dangereux de l'y ap-
pliquer.
Outre l'expression de gouvernement représenta-
tif, il y en a une autre dont on abuse pareillement,
pour en tirer la même conséquence de la responsa-
bilité universelle des ministres. On dit que nous
avons une monarchie constitutionnelle; on donne à
ce mot le même sens qu'au mot gouvernement re-
présentatif: on en fait deux synonymes.
Il y a cependant entre les deux une grande dif-
férence. Dans le sens strict de l'expression, tout©
monarchie est constitutionnelle ; parce que toute mo-
narchie a une constitution quelconque. Un royaume
ne peut pas plus exister sans une constitution ,
qu'un homme ne peut vivre sans avoir un tempéra-
ment ; mais de même que dans le cours de la vie, le
tempérament de l'homme change plusieurs fois, de
même, dans le cours des siècles pendant lesquels
subsiste une monarchie, sa constitution éprouve des
changemens. Si les variations dans le tempérament
de l'homme s'opèrent insensiblement et graduelle-
ment, elles n'altèrent point sa santé et sa vigueur ;
mais si c'est une cause subite, un accident, une ma-
ladie qui altère le tempérament, il en résulte des
maux graves, et quelquefois la mort ; pareillement,
les changemens de constitution qu'amènent gra-
duellement et comme imperceptiblement les cir-
constances , soit intérieures , soit extérieures de
l'Etat, ne lui causent aucun dommage. Mais si c'est
par des moyens brusques, violens, que l'on change
la constitution du pays, il en résulte toujours des
troubles qui peuvent entraîner la ruine de. l'Etat.
Sil est vrai que tout Etat monarchique ait une
constitution, il n'est pas également vrai que tout
Etat ait une constitution écrite et rédigée dans ce
qu'on appelle une Charte. Dans le fait, plusieurs
Etats n'en ont pas, et leur constitution consiste dans
des principes reconnus d'antiquité, qui fixent l'au-
torité du souverain et les droits du peuple. Telle
était la France avant la révolution ; et la France n'en
était pas moins florissante, pas moins respectée au
dehors, pas moins tranquille et heureuse au dedans.
Le Roi a jugé dans sa sagesse que les circonstances
exigeaient qu'il donnât à son peuple 'une Charte
(14)
constitutionnelle. Si c'est à ce titré qu'on d'il que
nous vivons sous une monarchie constitutionnelle,
si on entend par monarchie constitutionnelle celle
qui est régie par une constitution écrite, par oppo-
sition à celle dont la constitution n'est pas écrite, je
ne m'y oppose pas; mais en admettant cette' inter-
prétation , je dis :
1° Il peut et il doit y avoir autant de monarchies
constitutionnelles qu'il peut y avoir de constitutions
écrites diverses; car je n'imagine pas que l'on pré-
tende que tous les Etats doivent avoir ta même
constitution écrite.
2° Il résulte de là que le mot monarchie consti-
tutionnelle, et le mot gouvernement représentatif
ne présentent pas la même idée , puisque la consti-
tution écrite peut très-bien ne pas appeler au gou-
vernement des représentans de la nation. Si ou me
nie cette vérité, je la prouverai par l'exemple tran-
chant du Danemarck.
5° On ne peut pas non plus, de la monarchie-
constitutionnelle, inférer la, responsabilité des Mi-
nistres à d'autres qu'au Roi, puisque la constitution
écrite peut très-bien ne pas établir celte responsa-
bilité,
Je crois avoir suffisamment répondu à la première
proposition de l'argument sur lequel on fonde la
responsabilité universelle des Ministres aux Cham-
bres, et montré que nous n'avons pas en France un
gouvernement représentatif , quelque sens , soit
strict, soit impropre que l'on donne à ce mot. Je
passe à la seconde proposition de l'argument, la-»
quelle consiste à dire qu'il est de l'essence du gou-
vernement représentatif que les Ministres soient
( 15 )
responsables aux Chambres de tous les actes de leur
administration.
Je demande d'abord comment des personnes, qui
ne s'accordent pas sur la notion du mot gouverne-
ment représentatif, peuvent tomber d'accord sur la
conséquence de celte notion. De ceux qui emploient
cette expression, beaucoup n'y attachent pas une
idée précise : ils la répètent, parce qu'ils l'ont en-
tendu répéter à d'autres; ceux là certainement ne
sont pas fondés à tirer une conséquence précise d'un
principe qui dans leur tête ne l'est pas. Ceux qui se
forment une idée positive du gouvernement repré-
sentatif, s'en forment des idées différentes, Ils atta-
chent la représentation nationale , les uns au Roi et
aux deux Chambres, les autres aux deux Chambres;
d'autres enfin seulement à la Chambre des députés,
Comment, de ces principes divers, peut-il résulter
une même conséquence? Avant de soumettre les
Ministres à la responsabilité universelle envers les
représentans de la nation, il faut commencer par
déterminer positivement quels sont ces représen-
tans.
Mais voici qui est plus décisif encore. Avant d'é-
tablir que les Ministres sont responsables de la to-
talité des actes de l'administration, il faudrait prou-
ver que les Chambres , non seulement représentent
la nation, mais qu'elles la représentent pour l'admi-
nistration, et même pour toutes les parties de l'ad-
ministration. Je m'explique : une représentation
peut être totale ou partielle ; un homme peut être
le représentant d'un autre pour la totalité de ses af-
faires, ou seulement pour quelques-unes, et même
pour une seule de ces affaires. Le Roi a chez les
puissances étrangères des ambassadeurs chargés de
( 16 )
toutes ses relations avec ces puissances , mais il ar-
rive souvent que, sur quelque affaire particulière,
le Roi envoyé un délégué spécial chargé de la trai-
ter; ce délégué a, de même que l'ambassadeur,
le caractère de représentant du Roi, mais il ne l'est
que partiellement, que pour une seule affaire, et il
n'a pas le pouvoir de se mêler des autres, qui ne
lui sont pas confiées.
Ce principe posé, je veux bien pour un moment
supposer, sans l'admettre, que les membres, ou
d'une seule Chambre, ou des deux Chambres, sont
les représentans de la nation ; mais il reste à exa-
miner s ils sont ses représentans sur la totalité du
gouvernement; spécialement si leurs pouvoirs en
cette qualité s'étendent à l'administration , et à
toute l'administration Que l'on veuille que ce soit
le Roi, ou que ce soient les assemblées électorales
qui les aient constitués représentans, ils ne le sont
que sur les objets dont le Roi ou les. assemblées
électorales les ont chargés. Or, le Roi ne leur a
donné de pouvoirs que ceux qu'il leur a conférés
par sa Charte. Les assemblées électorales n'ont pas
pu donner à leurs députés des pouvoirs plus éten-
dus que ceux qui leur sont attribués par la Charte ,
puisque ce n'est qu'en vertu de la Charte qu'elles
ont pu les députer. Donc, en supposant les mem-
bres des Chambres représentans de la nation, ils ne
le sont que par la Charte , et dans la mesure dans
laquelle la Charte les a faits tels.
La question consiste donc à savoir si la Charte
donne aux Chambres une part à l'administration ; si
elle les autorise à surveiller l'administration, à se
faire rendre compte des actes de l'administration.
D'abord, pour qu'on pût croire qu'un pouvoir

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