Changement de politique publique dans l'Union européenne : la politique agricole commune entre permanences et innovations - article ; n°1 ; vol.15, pg 117-137

Eve Fouilleux

Description

Politiques et management public - Année 1997 - Volume 15 - Numéro 1 - Pages 117-137
La Politique Agricole Commune est une des plus vieilles politiques européennes. L'analyse de son historique met en évidence l'alternance de phases de stabilité et d'épisodes de crise et de déstabilisation de la politique, qui mettent enjeu des acteurs et des configurations institutionnelles différentes au sein du système politique communautaire. On peut rapprocher l'alternance de ces deux types de phases de la politique de l'emmêlement de deux processus antagonistes. Le premier est un processus d'inertie qui tend à entretenir des permanences-fortes dans la PAC : il est caractérisé par la prégnance et la forte institutionnalisation des compromis sociaux existant autour de l'agriculture dans les Etats membres ; il est incamé en particulier par le Conseil de l'agriculture et les organisations professionnelles agricoles transversales. Le second est un processus de changement, qui existe depuis l'origine mais qui se traduit de plus en plus concrètement dans les mesures prises depuis les années 80 (seuils de garantie, quotas laitiers, stabilisateurs, réforme de 1992). Il correspond à une volonté politique construite autour d'enjeux extra-sectoriels, incarnée en particulier par le Conseil Européen, et relayée par une stratégie de légitimation de ses pratiques par la Commission des Communautés Européennes. De l'enchevêtrement et des interactions entre ces deux processus est née l'histoire de la PAC depuis son origine.
21 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: POLITIQUES_ET_MANAGEMENT_PUBLIC
• Publié le: 01 janvier 1997
• Nombre de lectures: 14
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Ève Fouilleux
Changement de politique publique dans l'Union européenne : la
politique agricole commune entre permanences et innovations
In: Politiques et management public, %vol. 15 n° 1, 1997. L'européanisation des politiques publiques : politiques
communautaires et management public. Actes du huitième colloque international organisé avec le concours de la
Commission Européenne et du Ministère de l'Education Nationale, de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche
(DISTNB) Paris - 20-21 juin 1996 - Tome I - Acteurs et processus des politiques européennes. pp. 117-137.
Résumé
La Politique Agricole Commune est une des plus vieilles politiques européennes. L'analyse de son historique met en évidence
l'alternance de phases de stabilité et d'épisodes de crise et de déstabilisation de la politique, qui mettent enjeu des acteurs et des
configurations institutionnelles différentes au sein du système politique communautaire. On peut rapprocher l'alternance de ces
deux types de phases de la politique de l'emmêlement de deux processus antagonistes. Le premier est un processus d'inertie qui
tend à entretenir des permanences-fortes dans la PAC : il est caractérisé par la prégnance et la forte institutionnalisation des
compromis sociaux existant autour de l'agriculture dans les Etats membres ; il est incamé en particulier par le Conseil de
l'agriculture et les organisations professionnelles agricoles transversales. Le second est un processus de changement, qui existe
depuis l'origine mais qui se traduit de plus en plus concrètement dans les mesures prises depuis les années 80 (seuils de
garantie, quotas laitiers, stabilisateurs, réforme de 1992). Il correspond à une volonté politique construite autour d'enjeux extra-
sectoriels, incarnée en particulier par le Conseil Européen, et relayée par une stratégie de légitimation de ses pratiques par la
Commission des Communautés Européennes. De l'enchevêtrement et des interactions entre ces deux processus est née
l'histoire de la PAC depuis son origine.
Citer ce document / Cite this document :
Fouilleux Ève. Changement de politique publique dans l'Union européenne : la politique agricole commune entre permanences
et innovations. In: Politiques et management public, %vol. 15 n° 1, 1997. L'européanisation des politiques publiques : politiques
communautaires et management public. Actes du huitième colloque international organisé avec le concours de la Commission
Européenne et du Ministère de l'Education Nationale, de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche (DISTNB) Paris - 20-21
juin 1996 - Tome I - Acteurs et processus des politiques européennes. pp. 117-137.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1997_num_15_1_2136DE POLITIQUE PUBLIQUE DANS L'UNION EUROPEENNE : CHANGEMENT
LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ENTRE PERMANENCES ET INNOVATIONS
EveFOUILLEUX*
Résumé La Politique Agricole Commune est une des plus vieilles politiques européennes.
L'analyse de son historique met en évidence l'alternance de phases de stabilité et
d'épisodes de crise et de déstabilisation de la politique, qui mettent enjeu des acteurs
et des configurations institutionnelles différentes au sein du système politique
communautaire. On peut rapprocher l'alternance de ces deux types de phases de la
politique de l'emmêlement de deux processus antagonistes. Le premier est un
processus d'inertie qui tend à entretenir des permanences-fortes dans la PAC : il est
caractérisé par la prégnance et la forte institutionnalisation des compromis sociaux
existant autour de l'agriculture dans les Etats membres ; il est incamé en particulier par
le Conseil de et les organisations professionnelles agricoles transversales.
Le second est un processus de changement, qui existe depuis l'origine mais qui se
traduit de plus en plus concrètement dans les mesures prises depuis les années 80
(seuils de garantie, quotas laitiers, stabilisateurs, réforme de 1992). Il correspond à
une volonté politique construite autour d'enjeux extra-sectoriels, incarnée en particulier
par le Conseil Européen, et relayée par une stratégie de légitimation de ses pratiques
par la Commission des Communautés Européennes. De l'enchevêtrement et des
interactions entre ces deux processus est née l'histoire de la PAC depuis son origine.
* I NRA-ESR (Rennes) / CRAP (Rennes) .
Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 15, n° 1, mars 1997.
© Institut de Management Public, 1997. 118 EveFOUILLEUX
Introduction L'analyse de l'historique de la Politique Agricole Commune amène à un constat
frappant : la lecture du fonctionnement du système politique et des institutions
européennes n'est pas la même selon que l'on se penche sur les changements
souvent soudains et violemment ressentis auxquels la politique étudiée est soumise,
ou que l'on s'attarde sur les permanences fortes de cette politique en observant
qu'organisée autour d'un compromis très fortement institutionnalisé, elle s'adapte et
change finalement très marginalement et très lentement.
Pour comprendre ce paradoxe, notre hypothèse est celle de l'existence de deux
processus dans la politique, dont la confrontation préside à ses évolutions. L'objet de
cet article est donc d'analyser ces deux processus, en resituant le jeu des différents
acteurs du système politique européen, selon qu'ils participent à l'un ou l'autre. En
effet, selon qu'il s'agisse du maintien de la politique dans ses phases de stabilité, ou
qu'il s'agisse de la faire changer, ce sont des acteurs différents ou des facettes
distinctes des mêmes acteurs qui sont mobilisés. Notre démarche consistera donc à
analyser séparément ces deux types de phases de la politique, ainsi que les
mécanismes et les configurations institutionnelles qui leur sont propres. Elle nous
permettra de mettre en évidence les mécanismes qui permettent à la politique de se
reproduire en se débarrassant de la perspective de changement d'une part, et ceux
qui lui permettent de changer sur le long terme d'autre part.
Institutionnalisation 1957-1968 : Institutionnalisation de la Politique Agricole Commune
de la politique et
entretien du
compromis Le Traité de Rome (1957) définit à son article 39 les cinq objectifs de la PAC1 ; la
fondateur en phase conférence de Stresa (1958) en a, quant à elle, fixé les grands principes, autour d'un
stable marché organisé par secteurs. L'ensemble des mécanismes institutionnels et des
gles du jeu de la politique agricole commune se sont ensuite peu à peu installés, avec
la création du Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA) en
1962 et la mise en place des Organisations Communes de Marché (OCM) organisées
autour des différents prix institutionnels des produits. Ce sont les OCM céréales,
volailles, porc, vin, et fruits et légumes qui ont été mises au point en premier (1962),
puis les OCM produits laitiers (lait écrémé en poudre et beurre), riz et viande bovine
(1963), puis enfin les OCM sucre et matières grasses (1966). Au cours des
années 60, la PAC a donc pris peu à peu la place de la politique nationale dans
chacun des Etats membres pour devenir la politique agricole de ces Etats2.
1- Accroître la productivité en développant le progrès technique et en assurant un développement rationnel
de la production et l'emploi optimal des facteurs de production, 2- Assurer un niveau de vie équitable aux
agriculteurs européens, 3- Stabiliser les marchés, 4- Garantir la sécurité des approvisionnements, 5-
Assurerdes prix raisonnables aux consommateurs européens.
A titre d'illustration de l'importance de cette européanisation de la politique agricole : 80 % des concours
publics à l'agriculture française étaient d'origine communautaire en 1992 (INSEE, 1993). Et cela sans
compter les effets redistributifs (transferts financiers) de certains instruments de la politique (prix garantis)
qui, en particulier dans le cas français, accroissent encore la part communautaire de ces concours (voir
Pouilleux, 1995). Changement de politique publique dans l'Union européenne : 119
la politique agricole commune entre permanences et innovations
La phase d'institutionnalisation de la Politique Agricole Commune s'est concrétisée
par la mise en place d'un compromis fondateur pour la politique, qui se caractérise par
des règles du jeu spécifiques :
- des règles statutaires de formulation de cette politique sectorielle commune au sein