Jurisprudence pénale de la gestion locale - article ; n°1 ; vol.22, pg 549-568

Nathalie Laval

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2002 - Volume 22 - Numéro 1 - Pages 549-568
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2002
• Nombre de lectures: 53
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Nathalie Laval Mader
3. Jurisprudence pénale de la gestion locale
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 22, 2002. pp. 549-568.
Citer ce document / Cite this document :
Laval Mader Nathalie. 3. Jurisprudence pénale de la gestion locale. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 22, 2002. pp.
549-568.
doi : 10.3406/coloc.2002.1452
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2002_num_22_1_14523. Jurisprudence pénale
de la gestion locale
Nathalie Laval Sommaire
Introduction 551
I. Action publique - Action civile 556
IL DÉLITS NON INTENTIONNELS 558
III. 563 Introduction
d'apprécier regard du L'agent droit la légalité administratif, public des local, missions lequel élu ou lui qui nommé, est lui largement ont été ne confiées saurait familier. se par Il contenter la doit loi en uniquement outre aujourd'hui envisa au
ger son action en tenant compte d'une autre source de responsabilité, la responsabilité
pénale, qu'il découvre souvent lorsque « le mal est fait »'.
À dire vrai, l'immixtion du juge pénal dans la vie locale n'est pas une nou
veauté. Depuis le décret du 19 septembre 1870, lequel abrogea le système dit de
« garantie des fonctionnaires2 », il n'existe plus officiellement de statut pénal spécial
pour les agents publics : une infraction, est une infraction, quelqu'en soit l'auteur.
Cependant, dans la pratique judiciaire quotidienne, les juges répressifs manif
estèrent quelques retenues à condamner les administrateurs publics, en déniant toute
qualification pénale aux fautes non détachables du service commises par eux. Mais
cette immunité de fait fut renversée par le Tribunal des Conflits dans son arrêt
Thépaz, du 14 janvier 1935, qui considéra qu'une infraction pénale imputable à un
agent public n'est pas nécessairement constitutive d'une faute personnelle détachable
de l'exercice des fonctions3.
En vertu du principe d'égalité devant la loi, aucun obstacle n'empêche désor
mais le juge pénal de connaître du contentieux des collectivités publiques et de leurs
agents. Il n'y a d'ailleurs qu'à ouvrir les journaux pour se convaincre de la banalisa-
1. Voir notre ouvrage, Le Juge pénal et l'élu local, Paris, LGDJ, coll. « Systèmes », 2002.
2. En vertu duquel seul le Conseil d'État pouvait autoriser les poursuites au pénal à rencontre des
agents publics.
3. TC, 19 janvier 1935, Thépaz, Rec. 224, S. 1935.3.17.
551 :
Chroniques
tion effective du régime de la responsabilité pénale des décideurs publics : il ne se
passe pas une semaine sans que, en effet, un élu local ou national, toutes étiquettes
politiques confondues, soit mis en examen pour des faits constitutifs d'une infraction
pénale. Les qualifications pénales sont des plus diverses, certaines mettent en évi
dence un manquement à un devoir de probité (corruption passive, prise illégale
d'intérêts, détournement de fonds...), d'autres font apparaître une faute non inten
tionnelle d'imprudence, de négligence ou de mise en danger délibérée d' autrui.
Soyons clairs, les élus locaux ne sont pas devenus incompétents ou malhonnêt
es. Ce qui les rend davantage vulnérables, c'est l'exposition au risque pénal perman
ent, résultant du bouleversement du contexte d'exercice des missions publiques,
lequel alimente le sentiment d'une profonde insécurité juridique. En effet, la transfo
rmation de l'environnement juridique (1) et social (2) des mandats locaux, favorise ce
qui devient banal de nommer la pénalisation de la vie publique que les pouvoirs
publics ont tenté d'endiguer par différentes réformes législatives (3).
1. Le droit public local s'est substantiellement enrichi depuis plus de deux
décennies, affectant par conséquent le champ des responsabilités des acteurs locaux.
Aujourd'hui, la vie sociale d'un décideur local - qu'il soit représentant d'une
petite commune rurale de 500 habitants avec de faibles moyens humains et financiers,
ou d'une grande métropole dotée de gros services juridiques - est quadrillée par plus
de 5 000 textes répartis dans 18 codes. A ce titre, des domaines aussi exposés que les
marchés publics, la gestion déléguée, l'urbanisme, l'environnement ou la sécurité de
la construction, constituent « la poudrière de la décentralisation » ils sont autant de
foyers contentieux redoutables pour les agents publics, tant par la technicité et la
complexité des procédures que par la fatale convoitise qu'ils suscitent de la part des
acteurs économiques privés.
À cette couche normative spécifiquement applicable aux collectivités locales,
s'ajoutent des textes à portée générale, étoffant par ricochet le droit de la gestion
locale. La réforme du Code pénal et du Code de procédure pénale ainsi que la multi
plication de décrets assortis de sanctions pénales - entre 1984 et 1999, 278 lois et 665
décrets ont prévu de nouvelles pénales4 - placent en particulier les acteurs
locaux sous le couperet permanent du Code pénal.
Lorsque s'ajoute à cette production juridique déjà exubérante, un principe aussi
tentaculaire et fourre-tout que le principe de précaution (sécurité civile, environne
ment, santé alimentaire. . .), les élus ne sont pas loin de penser que l'immobilisme est la
meilleure des garanties. La moindre sortie scolaire, le moindre spectacle en plein air
sont en effet sources autant de tracasseries administratives, compte tenu des exigences
exponentielles en matière de sécurité, que de dangers potentiels d'accidents.
À ce titre, c'est particulièrement la montée en puissance de la culpabilité non
intentionnelle qui suscite le plus d'inquiétude chez les élus locaux, condamnés à un
4. Rapport du Groupe d'étude de la responsabilité pénale des décideurs publics , présidé par J. Massot,
du 16 décembre 1999, remis au garde des Sceaux, p. 35.
552 pénale de la gestion locale 3 Jurisprudence
don d'ubiquité durant l'exercice de leurs fonctions, tant le risque pénal est accru par
la loi.
Le Code pénal, après avoir en effet rappelé dans l'alinéa 1er de l'article 121-3
qu'« il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre », a consacré
l'existence de délits non intentionnels, dans les cas où il est porté atteinte à la vie ou à
l'intégrité de la personne sans qu'il y ait eu intention malveillante de causer le préjudice5.
2. Cette inflation législative et réglementaire, dont la dénonciation devient un
exercice rebattu, s'accompagne d'une demande sociale caractérisée par une quête de
transparence et de moralisation de la vie publique, à laquelle paraît répondre le
recours de plus en plus systématique au juge pénal.
Les victimes d'accidents semblent aujourd'hui ne plus se résoudre à croire que
la fatalité est la source de leur préjudice. Comme le faisait remarquer Edgar Morin,
« plus les risques pour les personnes reculent, plus l'intolérance au risque augmente ».
Le déplacement de la demande des citoyens vers la justice répressive est fl
agrante en matière de responsabilité. En saisissant le juge pénal, par l'intermédiaire de
leur conseil qui les orientent plus aisément dans cette voie - non seulement parce
qu'ils connaissent la plupart du temps très mal la juridiction administrative, mais éga
lement parce que les journalistes se déplacent plus aisément dans la « salle des pas
perdus » des juridictions judiciaires - les victimes bénéficient d'un recours à double
détente : l'instruction répond au besoin de comprendre, la condamnation à celui de
stigmatiser les coupables.
Cette criminalisation des rapports sociaux est décelable par la multiplication
des plaintes au pénal, la plupart diligentées pour peu6 : contre un professeur d'éducat
ion physique ayant énergiquement séparé deux élèves qui se disputaient, contre le
maire pour une jambe cassée dans un jardin public, ou suite à l'accident dû à une fl
aque d'huile échappée d'un autobus municipal. . .
Par sa mise en scène et par la personnalisation des peines induite par le droit
pénal, le procès en correctionnelle répond dava