La difficile émergence du contrôle de gestion territorial - article ; n°3 ; vol.13, pg 203-224

Patrick Gibert

Description

Politiques et management public - Année 1995 - Volume 13 - Numéro 3 - Pages 203-224
Les difficultés d'émergence des systèmes de contrôle de gestion dans les collectivités territoriales françaises proviennent des faiblesses de la phase d'élaboration de la politique du contrôle dans chaque collectivité, mais plus encore des faiblesses constatables dans la mise en œuvre de cette politique, en particulier dans l'absence fréquente d'une véritable conduite du changement. Les problèmes ne sont pas essentiellement techniques, ils relèvent plutôt d'hésitations, inconstances ou inconséquences managériales.
22 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: POLITIQUES_ET_MANAGEMENT_PUBLIC
• Publié le: 01 janvier 1995
• Nombre de lectures: 136
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Patrick Gibert
La difficile émergence du contrôle de gestion territorial
In: Politiques et management public, vol. 13 n° 3, 1995. La gestion des collectivités locales et régionales face à
l'incertitude - Actes du septième colloque international organisé en collaboration avec l'Ecole Nationale
d'Administration Publique - ENAP - du Québec - Montréal - 3/4 novembre 1994 - Tome 1 - Gérer dans l'incertain :
mutations du cadre institutionnel et nouveaux outils. pp. 203-224.
Résumé
Les difficultés d'émergence des systèmes de contrôle de gestion dans les collectivités territoriales françaises proviennent des
faiblesses de la phase d'élaboration de la politique du contrôle dans chaque collectivité, mais plus encore des faiblesses
constatables dans la mise en œuvre de cette politique, en particulier dans l'absence fréquente d'une véritable conduite du
changement. Les problèmes ne sont pas essentiellement techniques, ils relèvent plutôt d'hésitations, inconstances ou
inconséquences managériales.
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Gibert Patrick. La difficile émergence du contrôle de gestion territorial. In: Politiques et management public, vol. 13 n° 3, 1995.
La gestion des collectivités locales et régionales face à l'incertitude - Actes du septième colloque international organisé en
collaboration avec l'Ecole Nationale d'Administration Publique - ENAP - du Québec - Montréal - 3/4 novembre 1994 - Tome 1 -
Gérer dans l'incertain : mutations du cadre institutionnel et nouveaux outils. pp. 203-224.
doi : 10.3406/pomap.1995.2068
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1995_num_13_3_2068LA DIFFICILE ÉMERGENCE DU CONTRÔLE DE GESTION TERRITORIAL
Patrick GIBERT*
Résumé Les difficultés d'émergence des systèmes de contrôle de gestion dans les
collectivités territoriales françaises proviennent des faiblesses de la phase
d'élaboration de la politique du contrôle dans chaque collectivité, mais plus
encore des faiblesses constatables dans la mise en œuvre de cette politique,
en particulier dans l'absence fréquente d'une véritable conduite du
changement. Les problèmes ne sont pas essentiellement techniques, ils
relèvent plutôt d'hésitations, inconstances ou inconséquences managériales.
* Université de Paris-X Nanterre.
Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 13, n° 3, septembre 1995.
© Institut de Management Public - 1995. !
204 Patrick GIBERT
Les systèmes de contrôle de gestion ont du mal à émerger dans les
collectivités territoriales françaises.
Cette proposition est a priori contre-intuitive tant les signes de bonne santé du
contrôle de gestion territorial paraissent abonder. Les consultants sont
fréquemment sollicités pour la mise en piace d'outils de contrôle :
comptabilités analytiques, tableaux de bord, centres de responsabilité... Les
communes officialisent et multiplient les fonctions de contrôleurs de gestion
(on a pu en compter 85 en 1993)1. La littérature se développe et si elle se
manifeste parfois par l'apparition de véritables clones de travaux antérieurs2,
elle incorpore aussi des travaux académiques estimables3.
Le malaise vient de l'écart entre l'image plutôt flatteuse qui paraît résulter de
ces indices et la faible insertion réelle des outils de contrôle dans la gestion
territoriale.
Ce n'est point forcer le trait qu'énoncer que le décalage est impressionnant
entre les intentions et réalisations affichées dans la presse ou rapportées
dans des colloques professionnels, d'une part, et la réalité ainsi que l'impact
des systèmes sur le fonctionnement des organisations territoriales, d'autre
part.
Si les travaux de type bilan-analyse de l'existant en arrivent à donner l'idée
d'un véritable foisonnement et d'une grande variété des modes d'application
des systèmes de contrôle, c'est au prix d'une importante dilution du concept
même de contrôle de gestion . L'absence de tout système de contrôle est incluse dans ces travaux comme un type de contrôle
La fertilisation croisée entre les évaluations de politiques et les systèmes de
contrôle de gestion dont l'opportunité a été depuis longtemps soulignée5 a
beaucoup de mal à s'opérer et les deux domaines semblent, dans la plupart
des cas, demeurer étrangers l'un à l'autre.
Comme les travaux pionniers, aussi bien pratiques que théoriques, datent
d'une vingtaine d'années, la gestation du contrôle de gestion territorial se
révèle très lente.
Le présent article a pour objet de cerner les causes de cette lenteur. Il
ambitionne également de repérer les conditions auxquelles un véritable
décollage des systèmes de contrôle est possible dans les collectivités
territoriales.
Les développements qui suivent s'appuient sur les travaux de conseil
effectués par l'auteur auprès de différentes collectivités ainsi que sur les
études qu'il a pilotées dans des communes et départements divers6.
La problématique de l'analyse de politique nous permet d'ordonner l'étude des
phénomènes dont la conjonction explique la faible réussite moyenne des
expériences de contrôle de gestion territorial. Elle permet aussi de rendre
compte des écarts que l'on peut constater entre les collectivités où un difficile émergence du contrôle de gestion territorial 205 La
véritable décollage du système de contrôle a eu lieu et celles où il s'est produit
un enlisement de la démarche.
Toute introduction ou modification d'un contrôle de gestion dans une
organisation peut en effet s'analyser comme une politique instrumentale ^
puisqu'elle vise à modifier certaines des caractéristiques du système social
constitutif de cette organisation.
On sait que, pour qu'une politique réussisse, il convient que trois conditions
soient simultanément réunies :
- que la théorie du changement qui la sous-tend soit bonne,
- que les circonstances dans lesquelles on met la politique en œuvre soient
celles que l'on avait anticipées,
- que la mise en œuvre de la politique soit correcte.
La première condition renvoie à la qualité de la phase d'élaboration. La
deuxième nécessite une certaine capacité de prévision et un peu de chance.
La troisième requiert une bonne gestion du changement.
Il est donc souhaitable de s'interroger sur les conditions dans lesquelles la
politique ou action de changement a été élaborée en même temps que sur
celles qui ont présidé à sa mise en œuvre.
En matière d'instauration de systèmes de contrôle de gestion dans les
collectivités publiques, la phase d'élaboration présente d'importants écarts
par rapport au modèle idéal-type mais c'est la phase de mise en œuvre qui
révèle souvent des travers dirimants pour la réussite des opérations.
Les faiblesses La variété des façons dont le contrôle de gestion est inscrit à l'agenda des
de la phase directions générales des collectivités territoriales, le caractère incertain de
d'élaboration l'identification du problème en jeu ainsi que l'existence de biais dans le choix
de la solution retenue constituent des facteurs explicatifs de la faiblesse
constatée de certains systèmes de contrôle de gestion territoriaux.
Des mises à l'agenda d'origines variées
On sait que parmi les interrogations de la phase d'élaboration de politiques la
première est celle de la mise à l'agenda du problème. Toute attitude normative,
ici, est à proscrire. Il ne saurait y avoir de bonnes ou de mauvaises mises à
l'agenda ; la mise à l'agenda est, tout simplement. La prise en compte par les
dirigeants territoriaux - bien plus souvent en fait par les fonctionnaires,
secrétaire général en tête, que par les élus - de la mise en place d'un contrôle
de gestion parmi leurs préoccupations paraît avoir des origines fort variées.
a) L'influence de facteurs externes est forte. Le démarchage effectué par un
consultant, la bonne parole reçue lors d'une formation, l'écoute dans un 206 Patrick GIBERT
colloque de la relation d'une expérience menée par une autre
collectivité... donnent souvent