Question sans réponse sur la loi defferre - article ; n°1 ; vol.2, pg 19-31

Douglas E.Ashford

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1982 - Volume 2 - Numéro 1 - Pages 19-31
13 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1982
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• Langue: Français
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Extrait

Douglas E. Ashford
Question sans réponse sur la loi defferre
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 2, 1982. pp. 19-31.
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Ashford Douglas E. Question sans réponse sur la loi defferre. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 2, 1982. pp. 19-31.
doi : 10.3406/coloc.1982.1571
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1982_num_2_1_1571PRÉFACES
QUESTIONS SANS RÉPONSE
SUR LA LOI DEFFERRE
Douglas E. ASHFORD
II est indéniable que la loi Defferre est, en matière de droit public local, l'œuvre
la plus importante depuis la loi napoléonienne de 1801 qui créa les préfets.
Cependant, les institutions départementales et communales ont évolué depuis deux
cents ans manifestant même une capacité remarquable à s'adapter aux change
ments de conditions sociales, économiques et politiques. Ce n'est qu'au cours de la
cinquième République qu'il est devenu évident qu'une réforme majeure
s'imposait ; cependant, jusqu'à la loi Defferre, il n'y eut que des réformes
partielles comme la loi Marcellin. Et s'il n'y a eu ni débat national prolongé ni
consultations locales étendues en ce qui concerne la loi Defferre, c'est parce que la
France a discuté et débattu la question pendant plus de vingt ans. Les dossiers des
ministères abondent de rapports, d'études et d'enquêtes. Et si les moyens
d'application de la loi Defferre semblent quelquefois arbitraires, on doit se
rappeler que vingt années de changements progressifs n'ont jamais changé les
institutions de base. Même avec beaucoup de questions qui restent sans réponse, la
loi Defferre fournit un cadre d'institutions pour le futur qu'aucun autre parti
politique de la cinquième République n'a été capable ou désireux de produire (1).
Beaucoup pensent qu'il aurait été plus sage en 1981-1982 de présenter seulement
une ou deux réformes fondamentales maintenant et d'attendre quelques années
avant d'opérer d'autres changements. L'objection la plus importante à cette
stratégie est peut-être qu'une multitude de problèmes dépendent d'une nouvelle
structure de décentralisation : le développement économique, la lutte contre le
chômage, le développement industriel, la réforme des services sociaux locaux, etc.,
sans oublier le besoin laissé de côté d'installer une vraie démocratie au niveau
local. Jusqu'à maintenant les efforts marginaux de réforme n'ont réussi qu'à
aggraver les conditions mêmes qui semblent les plus inacceptables. En fait, bien
des conditions parmi les plus contestées résultaient des changements marginaux
opérés au cours des vingt dernières années, changements conçus pour protéger
tous les intérêts à tous les échelons — une tâche pratiquement impossible : on ne
peut changer les institutions sans nuire aux intérêts de quelqu'un, mais, en se
refusant à tout changement institutionnel, les démocraties courent un danger
encore plus grand, celui de l'immobilisme. Le fait que M. Defferre ait été pendant
(1) L'article est écrit à partir du projet de loi n° 92 du 20 décembre 1981. Certaines citations d'articles
de la loi seront peut-être changées dans la version finale, mais il semble certain que les principes de base
resteront les mêmes.
— 19 — PREFACES
longtemps un maire puissant explique peut-être que la complexité du système
gouvernemental français à l'échelon local ne lui faisait pas peur — ainsi d'ailleurs
que son aversion à l'égard de l'ancien système. A cet égard, M. Defferre se
rapproche assez du modèle d'un réformateur américain car il ne refuse pas de
courir certains risques pour atteindre ses objectifs. Il ne s'est pas astreint à
répertorier toutes les solutions avant d'entreprendre une réforme d'importance.
Contrairement à ce qui se passe habituellement en France en matière de réforme
institutionnelle, M. Defferre préfère voir en premier lieu les principes adoptés,
quitte à façonner les procédures par la suite. On ne peut pas pour autant dire qu'il
n'est pas déterminé sur les procédures qu'il préfère, mais il est d'accord pour laisser
certaines questions sans réponse afin de lancer une réforme d'importance
primordiale. Nous ignorons de quelle façon le nouvel équilibre des pouvoirs entre
le centre et les organismes périphériques fonctionnera dans la pratique, mais nous
savons que ce sera différent de ce qui existait dans le passé.
Une véritable révolution à l'échelon local ?
En comparaison avec l'ancien système, les intentions révolutionnaires ne font
aucun doute, bien qu'il leur faudra un certain temps pour se manifester. La
dévolution de pouvoirs exécutifs aux futurs conseils régionaux et départementaux
(art. 25, 45, 61) et l'élargissement des pouvoirs de la commune (art. 2) représentent
un changement essentiel. A vrai dire, le sens complet de ces changements ne sera
pas connu avant que les lois sur les compétences, les ressources et le personnel ne
soient adoptées. Néanmoins, tout effort à l'avenir de réinstaurer une tutelle a
priori à l'échelon local rencontrera une farouche opposition si la commune, le
département ou la région s'y décident. De même, il faut reconnaître que le
« représentant de l'État » demeure le délégué du Gouvernement à chaque
échelon, surtout en ce qui concerne les problèmes de sûreté et de sécurité (art. 21).
De plus, le « représentant de l'État » se fait l'interprète de la loi nationale auprès
des conseils locaux et, avec les précautions appropriées, peut très bien plaider sa
cause devant les tribunaux administratifs. Le préfet a peut-être perdu son rôle de
médiateur entre l'État et les collectivités locales (2), mais il n'a pas perdu son rôle
national. En fait, le rôle préfectoral est depuis longtemps plus diplomatique
qu'administratif, et ceci plus particulièrement dans les grandes villes. Si l'on tient
compte du fait que depuis les élections municipales de 1977, 154 grandes villes sur
221 sont passées sans grands conflits, sous des administrations de gauche, l'on peut
être optimiste en ce qui concerne les capacités des mêmes personnes à agir avec
prudence et discernement à l'avenir.
La deuxième innovation d'importance primordiale est bien sûr d'avoir institué
des conseils régionaux élus au suffrage universel. Quoi qu'il arrive à l'égard des lois
(2) Les relations de complicité qui se sont instaurées dans le passé entre le préfet et les élus locaux
ont été considérées par certains auteurs comme une force de résistance au changement. On se reportera
en particulier au célèbre article de Jean-Pierre Worms, Le préfet et ses notables : Sociologie du travail,
juil.-sept. 1966, pp. 249-273 (N.C.L.R.).
— 20 — PRÉFACES
à adopter, les différences politiques seront exprimées avec plus d'intensité à
l'échelon local. Sur le moment, cela peut ne pas présenter de problème car le
même parti majoritaire domine à tous les échelons gouvernementaux. Pourtant, il
existe des tendances divergentes au sein des partis, aussi bien à gauche qu'à droite
— à l'exception probablement du P. CF. Il est facile d'imaginer la possibilité
d'avoir des objectifs très différents au sein d'un même conseil à n'importe quel
échelon, ou d'avoir des intérêts partisans divergents entre conseils au même
échelon. Ce n'est pas un fait nouveau que le prix de la démocratie est
l'accroissement des divergences, mais des divergences aiguës peuvent amener une
paralysie — ce qui est probablement le problème classique de la démocratie
occidentale. Dans le passé, les conseils locaux et l'État pouvaient compter sur les
préfets pour minimiser de telles divergences et montrer la voie du compromis. De
toute évidence, le nouveau système dépend bien plus de la maturité politique des
élus au sein des conseils, entre conseils au même échelon et entre conseils à divers
échelons. Dans le cadre de « l'État providence », il y a une augmentation
considérabl