La lecture en ligne est gratuite
Lire Télécharger
Quels effets économiques peut-on attendre de l’organisation des Jeux Olympiques à Paris?
Emmanuel Frot, Vice-Président, Microeconomix
Julien Gooris, Economiste, Microeconomix
La perspective d’unecandidature de Paris à l’organisation des Jeux Olympiques (JO) de 2024 divise les décideurs publics surl’opportunité d’un tel événement. Empreints de gigantisme, ces événements impliquent des impacts majeurs pour les villes qui les accueillent. Au-delà des motivations en termes de reconnaissance internationalepour la ville d’accueil et des considérations électorales pour les personnalités politiques décidant de leur organisation,l’accent est souvent mis surles bénéfices économiques que ces événements engendrent pour justifier les candidatures. Celles-ci s’accompagnent généralement d’évaluations réalisées par des cabinets privés mettant en regard coûts et retombées économiques et soulignant la rationalité économique de la candidature. Ces études permettent aux décideurs publics de faire reposer leur volonté d’organisation des Jeux Olympiques sur des éléments chiffrés et sur la promesse de bénéfices pour l’ensemble des acteurs économiques de la ville d’accueil.
Cependant, une fois passéesl’euphorie de la candidature, les performances sportives et l’exaltation collective issue des cérémonies, il convient de reconnaître avec le recul nécessaire que les bénéfices attendus de ces événements ne sont que rarement atteints et les budgets initiaux systématiquement dépassés. Malheureusement, ces études menées a posteriori, dites ex-post en opposition aux études ex-ante réalisées avant le déroulement des Jeux, comparant les coûts et les bénéfices anticipés à ceux réellement réalisés sont rares, les décideurs ayant souvent peu intérêt à lancer des études aux 1 conclusions, bien souvent, peu avantageuses . Face à ce manque de recul, les études académiques sur le sujet fournissent un éclairage pertinent par leur rigueur et approche rétrospective.
Sur base des étudesd’impact ex-post existantes, issues de la recherche académique, nous passons en revue différents aspects économiques liés à l’organisation des Jeux Olympiques dansl’hypothèse d’unecandidature de la ville de Paris. Nous nous appuyons pour cela également sur les études liées à l’organisation d’autres événements majeurs d‘ampleur internationale, aussi appelé «méga évènements », comme les coupes du monde de football et les expositions universelles. Tous ont en commun la nécessité d’infrastructures d’accueil substantiellesde recevoir un afflux permettant ponctuel de visiteurs massif. Cette revue des effets économiques commence par une évaluation des coûts observés pour les événements passés et met en évidence les dépassements des coûts liés à leur organisation. Nous analysons ensuite les causes de ces dépassements,qui s’avèrent être liés aux divergences d’intérêtsdifférentes parties prenantes du processus de candidature, puis nous des étudions les retombées économiques de ces événements en termes d’activité locale, de tourisme et de commerce international.
1  Andreff, W. (2012). Pourquoi le coût des Jeux Olympiques est-il toujours sous-estimé? La «malédiction du vainqueur de l’enchère»(winners’s curse). Papeles de Europa, (25), 3-26.
P a g e|1
1
1.1
Coûts des JO
Dépassement de coûts lors des JO
Organiser des JO requiert un effort financier important de la part de la collectivité et ce coût élevé 2 concentre souvent les réticences des opposants à une candidature .Ces réticences sont d’autant plus justifiées que tous les Jeux Olympiques depuis 1968, date à laquelle nous disposons de données 3 fiables, ont affiché des dépassements substantiels des coûts anticipés lors de la candidature . Les graphiques suivant présentent les coûts anticipés et réels des infrastructures sportives des JO 4 respectivement d’été et hiver. Lesdépassements s’élèvent en moyenne à 179 % (pour les investissements et dépenses liés aux compétitions sportives), soit une valeur bien supérieure à celles d’autresmégaprojets publics ferroviaires ou routiers (avec des dépassements en moyenne inférieurs 5 à 50%) .
2 La tribune de Chantal Jouanno et Laurent Lafon sur le site Atlantico en est un exemple récent dans le cas de Paris, accessible à l’adresse http://www.atlantico.fr/decryptage/candidature-paris-aux-jo-2024-idee-dangereuse-francois-hollande-laurent-lafon-chantal-jouanno-1905533.html. 3 Flyvbjerg et Stewart (2012)Olympic proportions - cost and costs overrun at the Olympics 1960-2012. SBSUniversity of Oxford. 4 Source : Microeconomix sur base de données de Flyvbjerg et Stewart 2012. 5 Flyvbjerg et Stewart (2012).
P a g e|2
Ainsi lors de la dernière édition des JO d’été à Londres, les coûts anticipés de 7,4 milliards d’euros ont étéin finede 14,8 milliards, soitle double de l’estimation initiale. La dernière fois que les JO ont été organisés en France lors des JO d’hiver d’Albertville en 1992, les coûts anticipés ont été dépassés de 6 135 % .L’édition précédente en France, avec les Jeux de Grenoble de 1968, n’a pas été plus vertueuse, avec un dépassement de 200 %. Les Jeux de Montréal en 1976 détiennent un record toujours inégalé avec une enveloppe budgétaire 9 fois plus élevée qu’initialementprévue.L’histoire des JO passés, si elle continue à se répéter comme elle le fait depuis 1968, révèle ainsi que l’estimation des coûts de l’organisation des JOau moment de la candidature sous-estime à coup sûr les coûts qui seront finalement supportés par la collectivité. La candidature de Paris, si elle a bien lieu, ne devrait pas faire exception à cette règle.
Ces efforts financiers conséquents imposent la plupart du temps de mobiliser bien au-delà de la seule ville organisatrice. Ainsi la région mais aussi l’Etat viennent généralement apporter leur contributionà l’organisation quand bien mêmeles bénéfices restent en grande partie concentrés au sein de la ville d’accueil.Cela pose la question de la pertinence de transfertsde l’ensemble dupays vers une ville majeure qui profite généralementd’un développementéconomique déjà plus avancé que le reste du pays. Est-il opportun de renforcer économiquement la capitale, relativement à la province, par les investissements liés aux JO, dans le contexted’une économie nationale déjà très centrée sur Paris ?
À cet égard, la proposition récente du comité olympique international visant à permettre à plusieurs villes de s’unir pour l’organisation de JO est bienvenue. Elle permet d’élargir la basedes localités supportant les dépenses et possiblement de diminuer le poids imposés aux autres acteurs économiques.
L’organisation de JOnécessite des ressources considérables, qui sauf exceptions, impose de recourir à l’endettement pour financerles investissements et les dépenses.Bien qu’il soit envisagé d’exploiter au maximum les infrastructures sportives existantes,l’organisation de JO à Parisimposerait un coût élevé. Pour mémoire, les candidatures de Paris et Londres en 2005 en vue des JO de 2012 affichaient 7 des budgets initiaux similaires . Les bilans financiers del’Ile de France et du pays devraient supporter
6 Ces estimations corrigent pour l’inflation entre le moment de l’estimation et celui des dépenses. Il représente donc une hausse de coûts hors inflation. 7 VoirReport of the IOC Evaluation Commission for the Games of the XXX Olympiad in 2012, accessible à l’adresse http://www.olympic.org/Documents/Host_city_elections/2012_OG-Report_of_the_Evaluation_Commission.pdf.
P a g e|3
une part considérable de ce montant dans un contexte économiqueoù l’endettement est déjà important et peu souhaité. Par ailleurs, l’État français serait le garant en cas de déficit de financement des JO de Paris, comme c’est traditionnellement le cas dans les dossiers de candidature.
1.2
Des dépassements de coûts inévitables, mais explicables
Comment expliquer que les coûts avancés lors des candidatures soient systématiquement et 8 massivement dépassés ? Une première raison pourrait tenir à l’incertitude inhérente aux dépenses et investissements nécessaires plusieurs années avant le déroulement de l’événement. Cependant cette seule incertitude ne semble pas, d’après différentes études, pouvoir expliquer à elle seule une telle série de dépassements. Il apparaît en revanche que la divergenced’intérêts des acteurs impliqués dans les candidatures et l’approchesuivie par le CIO soient à la source des dépassements 9 structurels. Plusieurs économistes ont eu recours au mécanisme appelé la « malédiction du vainqueur »(communément désigné en anglais par l’expression « thewinner’s curse») qui caractérise communément le déroulement d’enchères. Lors d’une enchère portant sur un bien dont la valeur n’est pas connue avec précision, cette incertitude peut entraîner le vainqueur à payer le bien au-delà de sa valeur réelle. En effet, l’enchère étant remporté par le participant proposant la somme la plus élevée, il y a une forte probabilité qu’il ait surestimé cette valeur réelle. Dans le cas des JO, ceci se traduit par le vainqueur proposant le projet le plus ambitieux mais en sous -estimant les coûts réels et en surestimant les recettes.
Ce mécanisme est renforcé dans le cas des JO par les incitations propres aux différents a cteurs lors de la candidature. Le CIO et les villes candidates ne partagent pas les mêmes objectifs lors du processus de candidature. Le premiera pour objectif de choisir une ville d’accueil qui offre la meilleurequalité d’organisation, d’accueil et d’image pour le déroulement des JO, tout en s’assurant de sa faisabilité. Il ne supporte pas le coût financier de l’organisation et n’a donc pas une incitation particulière à s’assurer de la solidité des estimations de budget, au-delà de la seule faisabilité pour la ville organisatriceafin d’éviter un échec flagrant d’organisation. Les villes candidates sont généralement représentées par leurs élus locaux et nationaux au moment de la candidature. Ceux-ci ont pour objectif de maximiser les chances d’obtenir les JO pour profiter de retombéesélectorales et d’image,pour montrer leur capacité à mener à bien un projet de dimension internationale, à 10 promouvoir les intérêts nationaux et d’autresintérêts particuliers. Les décideurs publiques ont ainsi des incitations à afficher des retombées économiques considérables, même si irréalistes, en minimisant les coûts pour renforcer le soutien public du projet. Pour leur intérêt personnel, ils ont tendance à survaloriser le projet. Cette tendance est renforcée par le fait que les retombées économiques réelles de l’organisation des JO se font dans un horizon assez lointain, tandis que les gains en termes d’image se concentrent en partie lors du processus de candidature. Les autres candidats suivant les mêmes logiques, on aboutit à une surenchèred’infrastructureset sportives d’accueil.
Suivant les critères retenus par le CIO, plus la ville candidate propose un projet ambitieux en s’engageant sur des promesses de qualitéd’accueil, plus sa probabilité de remporter les jeux est élevée. Cette logique aboutit à ce que les décideurs publicsles plus désireux d’accueillir les jeux fassent monter les enchères en proposant des infrastructures ambitieuses tout en justifiant cette ambition par un coût modéré et des retombées économiques irréalistes. Tous les ingrédients de la 8 Voir Flyvbjerg et Stewart (2012). 9  Voir Andreff (2012) et Bouvet, P. (2013). Les «retombées» des évènements sportifs sont-elles celles que l’on croit?Revue de la régulation.Capitalisme, institutions, pouvoirs, (13). 10 Ainsi Tony Blair, alors premier ministre du Royaume-Uni, se rendit de manière inattendue à Singapour en 2005 la veille du choix du CIO entre Paris, alors donnée favorite, et Londres pour l’organisation des JO d’été 2012. La presse britannique salua de manière unanime l’implication personnelle de Tony Blair dans les dernières heures du processus de candidature, tandis que la presse françaisedéplorait le manque de savoir-faire de Paris.
P a g e|4
malédiction du vainqueur sont réunis : le vainqueur aura probablement surévalué les bénéfices liés à l’organisation des JO et les personnalités portant les candidatures ont tout intérêt à abonder dans le sens de cette surévaluation. Le cas de Londres constitue une bonne illustration de ce mécanisme. L’estimation budgétaire présentée lors de la candidature sous-évaluait largement les coûts de manière grossièrepuisqu’elle n’incluaitpas par exemplel’organisation des Jeux paralympiques et avait calculé la TVA à un taux inférieur à la réalité.
Dans ces conditions, on ne saurait s’étonner du décalage observé entre prévisions budgétaires et réalité économique puisqu’il trouve ses racines dans le processus même d’attribution des JO.Les JO de Los Angeles offrent un contre-exemple intéressant des conséquences du processus d’enchères. Los Angeles était la seule ville candidate aux JO de 1984. Ces JO ont dégagé des bénéfices substantiels: en l’absence de concurrents, la ville a pu éviter la surenchère.
Les villes candidates commencent à intégrer l’existence de la malédiction du vainqueur. Ainsi les villes de Lviv, Oslo, Stockholm et Cracovie ont toutes décidé de retirer leurs candidatures aux JO d’hiver de 2022, laissant seules Pékin et Almaty (Kazakhstan) en lice. Le directeur de la communication du projet Oslo2022 a reconnu que les bénéfices liés à l’organisation des JO, bien qu’existants, ne suffisaient pas à justifier des coûts déjà révisés à la hausse depuis la décision de candidater. Stockholm a aussi jugé qu’elle nedisposaitpas d’assez de temps pour apprécier le réalisme des coûts estimés.
2
Retombées économiques
Pour être pertinente, une décision de candidature aux JO doit être pensée en termes de coût d’opportunité. Chaque euro investit dans une candidature puis dans l’organisation des JO pourrait-il être investi dans un autre projet dont les retombées économiques seraient supérieures? En d’autres termes, le retour sur investissement des JO est-il suffisant pour justifier un effort financier important dans un contexte économique d’endettement et de volonté politique de réduction de la dette nationale ? Pour répondre à cette question, il convient de se pencher sur les bénéfices attendus de ce type d’événements.
Les candidatures aux JO mettent en avant les multiples retombées économiques pour justifier leur coût financier. Il est malheureusement rarement vérifié si ces promesses mirobolantes se concrétisent.En effet les organisateurs n’ont pas vraiment intérêt à réaliser des études dont les résultats pourraient souligner leur manque de réalisme économique lors de la candidature. En outre, les retombées économiques ne peuvent par définition être mesurées que dans le long terme et après l’organisation des JO, alors que l’attention accordée au JO s’arrête à la cérémonie de clôture.
S’il est indéniable que les JO permettent la réalisation d’infrastructures de transport ou sportives, leur reconversion après les JO est parfois délicate. Ainsi le «nid d’oiseau» à Pékin peine à remplir ses 91 000 placeset ne parvient pas à couvrir ses coûts d’entretien.On pourrait de même citer la piste de Bobsleigh de la Plagne des JOd’Albertville, dont les coûts ont été près de 4 fois plus élevés que l’enveloppebudgétaire initiale, ou encore le tremplin de saut à ski de Saint-Nizier-du-Moucherotte construit pour les JO de Grenoble en 1968, aujourd’hui à l’abandon, ou les sites olympiques abandonnés en Grèce après les JO de 2004.
Il est par ailleurs souvent délicat d’attribuer la création d’infrastructure de transport aux seuls JO. S’il existe un besoin réel de ces infrastructures, il est probable que les investissements seront de to ute façon réalisés, que les JO aient lieu ou pas.
P a g e|5
2.1
Activité locale
Un autre type de retombées concernel’activité économique locale, l’emploi et les salaires. Les études académiques menées sur le sujet soulignent cependant que les effets sont généralement a u mieux faibles et parfois inexistants, voire négatifs. Une étude portant sur les jeux de Salt Lake City a ainsi démontré que les JO avaient entraîné un regain d’activité pour les hôtels et les restaurants mais avaient affecté négativement les autres types de commerces. Au total, les pertes ne suffisaient pas à compenser les gains. Ce type de conclusions se retrouve dans de nombreuses études, synthétisées dans le tableau en annexe.
Il apparaît ainsique les retombées au niveau de l’emploi et de l’activité au niveau locale sont au mieux incertaines, au pire négatives.
2.2
Tourisme
Le secteur du tourisme pourrait directement bénéficierde l’organisation des JO en profitant de l’effet de vitrine offert à la ville ainsi que de l’afflux d’amateurs de sports. En pratique, les quelques estimations fiables démontrent que cet effet est limité, notamment du fait de l’éviction du tourisme « traditionnel » par le tourisme sportif. Les touristes attirés par les JO se substituent aux autres personnes décidant de ne pas se rendre dans la ville pour cause de JO. Ceci est d’autant plus le cas dans les villes touristiques comme Paris ou Londres. Cette dernière avait subi une baisse du nombre de touristes durant les JO de 2012. Ces phénomènes d’éviction modifient aussile type de tourisme : le centre de Londres a ainsi été victimed’une baisse d’activité durant les JO, si bien que les gains générés autour des sites olympiquesn’ont pas compensé les pertes provenant des autres sites touristiques.
2.3
Commerce international
L’organisation de Jeux Olympiques constitue pour beaucoup une vitrine nationale renforçant l’attractivité du pays accueilcelle de ses produits. Une étude réalisée par deux économistes et renommés a démontré, à leur grande surprise, que la tenue de JO semblait avoir un impact positif 11 sur les exportations . Ce type de méga-événement pourrait ainsi profiter aux entreprises exportatrices en mettant en avant leur pays d’origine. Cependant la même étude établitque cet effet ne concerne pas uniquement le pays organisateurmais aussi les pays candidats qui n’ont pas été sélectionné par le CIO. Les auteurs de l’étude attribuent cephénomène au fait que les pays candidats signalent au reste du monde leur positionnement parmi les nations disposant des capacités économiques pour organiser des JO. Or ce positionnement va de pair avec une libéralisation des échanges et donc une hausse des exportations. Ainsi, Pékin a remporté la candidature des JO de 2008 en 2001, deux mois avant de conclure les négociations avec l’OMC. Rome obtint l’organisation des JO de 1960 en 1955, deux ans avant de signer le Traité de Rome qui créa la Communauté Economique Européenne. Les JO de Tokyo en 1964 coïncidèrent avec son entrée au FMI et à l’OCDE. Barcelone remporta la candidature des JO de 1992 en 1986, année durant laquelle l’Espagne rejoignit la Communauté Economique Européenne. Ce n’est donc pas l’organisation des JO qui promeut le commerce international au travers d’une activité économique renforcée ou grâce à un investissement dans des infrastructures au développement économique du pays mais la libéralisation économique qui va souvent de pair avec une candidature aux JO, qu’elle soit retenue ou pas. 11 Rose, A. K., & Spiegel, M. M. (2011).The Olympic Effect. The Economic Journal, 121(553), 652-677.
P a g e|6
Conclusion
Quelle conclusion tirer des enseignements des JO passés? D’un point de vuedu bilan économique, il apparaît qu’il est généralement négatif. Les impacts en termes d’activité économique sont incertains tandis que les coûts sont élevés et dépassent de loin les estimations initiales présentés lors des candidatures. Le secteur du tourisme lui-même ne devrait pas particulièrement bénéficier des JO, surtout pour une ville comme Paris se situant déjà dans les trois villes les plus touristiques au monde avec Londres et Bangkok, tandis que la France reste le pays accueillant le plus de tour istes. Historiquement, les éventuels bénéfices sont généralement inférieurs aux coûts consentis pour accueillir les JO, notamment du fait d’une surenchère destinées à s’assurer la victoire lors du processus de sélection par le CIO.
Ce processus pour les JO de 2024 ne devrait pas faire exception tant les risques de surenchère semblent réels. En effet, la malédiction du vainqueur a moins de chance de se produire lorsque la concurrence entre ville candidates est faible, par exemple si une seule candidature pos sède effectivement les moyens d’organiser des JO.Pour ceux de 2024, la compétition s’annonce au contraireimportante. En plus d’une hypothétique candidature de Paris, Rome et Boston ont déjà annoncé leur candidature.
D’après ces résultats, une candidature de Paris aux JO de 2024 est-elle opportune? D’un point de vue strictement économique, cela paraît douteux. Un argument mis en avant concernera probablement la réalisation d’infrastructures notamment de transport dans l’agglomération parisienne. Cependant, si la ville, la région et l’Etat sont prêts à investir dans ces infrastructuresalors il est difficile de voir pourquoi les dépenses additionnelles liées aux JO devraient être faites, d’autant que les recettes additionnelles sont incertaines. Le projet d’infrastructure du «Grand Paris » en fournit l’illustration. On ne saurait donc imputer aux JO le bénéfice d’investissements qui ne dépendent pas du succès de la candidature.
Une candidature honnête devrait reconnaître que les gains économiques à attendre de l’organisation des JO sont faibles, voire nuls, et qu’il convient de limiter une éventuelle surenchère des projets pour éviter de faire peser sur les dépenses publiques un investissement trop lourd et aux retombées incertaines. Elle devrait aussi reconnaître que, si les gains économiques ne suffisent pas à justifier l’organisation de JO, il est nécessaire de se pencher sur d’autres impacts: bénéfice social, bien-être collectif, fierté nationale, etc., autant d’éléments intangibles, bien plus subjectifs, qu’il ne s’agit pas de négliger pour autant.
La question n’est ainsi plus véritablement d’ordre économique mais politique: combien une ville et un pays sont-ilsprêt à payer pour s’assurer ces bénéficesnon-économiques ? Au-delà de quel budget juge-t-on que l’investissement requis pour des JO dépasse ces bénéfices sociaux, et qu’il serait préférable de retirer sa candidature ?L’impact économique des JO ne peut, peut-être malheureusement, pas justifier leur organisation. Recentrons donc le débat sur la qualité des estimations budgétaires, comme Oslo et Stockholm ont pu le faire, sur la prévention de la surenchère et sur le consentement des citoyens à payer pour des événements aux retombées économiques inexistantes.
P a g e|7
Annexe
Tableau 1.
Synthèse des principales études d’impact académiques
Source Baade, Baumann et Matheson, V. (2005) Selling the big game: Estimating the economic impact of mega-events through taxable sales.
Billings et Holladay (2010) Should cities go for the Gold?
Jasmand et Maennig 2007 Regional Income and Employment Effects of the Munich OG Baade et Matheson (2002) Bidding for the Olympics: Fools Gold. Hotchkiss, Moore et Zobay (2003) Impact of the 1996 Summer Olympic Games on employment and wages in Georgia.Southern Economic Journal,691-704. Feddersen, Arne et Wolfgang Maennig (2009) Wage and employment effects of the Olympic Games in Atlanta 1996 reconsidered.Hamburg contemporary economic discussions. No. 25. Feddersen, A., & Maennig, W. (2013). Mega‐ Events and Sectoral Employment: The Case of the 1996 Olympic Games.Contemporary Economic Policy,31(3), 580-603. Baade, Baumann et Matheson, (2008) Slippery Slope? Assessing the Economic Impact of the 2002 Winter Olympic Games in Salt Lake City, Utah.
Lybbert et Thilmany (2000) Migration effects of Olympic siting: A pooled time series cross-sectional analysis of host regions.The Annals of Regional Science,34(3), 405-420.
Événement
Multiples JO
Multiples JO (de 1950 à 2005)
JO de Munich (été 1972)
JO d’Atlanta (été 1996)
JO d’Atlanta (été 1996)
JO d’Atlanta (été 1996)
JO d’Atlanta (été 1996)
JO de Salt Lake City (hiver 2002)
JO de Salt lake City (hiver 2002)
Variables étudiées
Recettes fiscales (données locales mensuelles) Croissance économique et ouverture au commerce Emploi et revenus
Emploi
Emploi et salaires
Emploi et salaires
Emploi sectoriel (données mensuelles)
Recettes fiscales par secteur et activité
Emploi et migration
Impacts économiques
Négatifsur l’activité et pertes de recettes fiscales sur l’événement.
Absence d’effets de long terme sur l’activité et l’ouverture au commerce.
Pas d’effet sur l’emploi, mais un effet positif sur les revenus. Croissance de l’emploi àcourt terme, mais perted’emploissur le long terme
Création d’emplois sur le long terme, mais absenced’impact sur les salaires
Absenced’effet sur l’emploi et les salaires.
Création d’emploi dans l’hôtellerie, pas dans les autres secteurs.
Gain de recettes fiscales dans l’hôtellerie mais pertes pour les autres secteurs, impliquant des pertes nettes pour l’ensemble de l’économie.
Création d’emploi avecdes migrationsvers la ville d’accueil. Mais pas d’effet sur les salaires.
P a g e|8