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4es Journées juridiques franco-bulgares (Sofia-Varna, 17-24 mai1982) - compte-rendu ; n°4 ; vol.34, pg 1253-1266

De
15 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1982 - Volume 34 - Numéro 4 - Pages 1253-1266
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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4es Journées juridiques franco-bulgares (Sofia-Varna, 17-24
mai1982)
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 34 N°4, Octobre-décembre 1982. pp. 1253-1266.
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4es Journées juridiques franco-bulgares (Sofia-Varna, 17-24 mai1982). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 34 N°4,
Octobre-décembre 1982. pp. 1253-1266.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1982_num_34_4_3976cinquième année - N° 4 Octobre-Décembre 1 982 Cent
BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ
DE LÉGISLATION COMPARÉE
4es JOURNEES (Sofia-Varna, JURIDIQUES 17-24 FRANCO-BULGARES mai 1982)
Les 4es Journées juridiques franco-bulgares organisées par la Société de
législation comparée et l'Institut des sciences de l'État et du Droit de l'Académie
bulgare des sciences, se sont tenues à Sofia et Varna, du 17 au 24 mai 1982.
Accueillie à Sofia, la délégation française (1) est d'abord reçue au Conseil
d'État par M. Jaroslav Radev, membre de l'Académie bulgare des sciences,
vice-président du Conseil d'Etat. Après leur avoir exposé le rôle et le
fonctionnement du d'État, il leur remet les textes en français de lois et
règlements concernant le droit constitutionnel (constitution, règlement de
l'Assemblée nationale, loi sur les actes normatifs...). Au nom de la délégation
française M. Roques offre au Conseil d'État des exemplaires du Règlement de Nationale et du Recueil des Pouvoirs Publics.
C'est près de Varna, à Droujba, à la Maison internationale des scientifiques
« Frédéric Joliot-Curie » que devaient se dérouler toutes les séances de travail.
Lors de la séance inaugurale, M. Radev, en tant que directeur du Centre des
sciences de l'État et du droit, ouvre les journées en rappelant les liens historiques
anciens des juristes bulgares pour le droit français. Puis il évoque la mémoire du
doyen Rodière, membre de la précédente délégation française, et pour lequel les
juristes bulgares avaient une grande admiration. C'est ensuite M. Kostandine
Liutov, procureur général de Bulgarie et directeur de l'Institut des sciences de
l'État et du droit qui accueille la délégation française et présente la délégation
bulgare. Enfin M. le Professseur Drago, président de la Société de législation
comparée, remercie les organisateurs bulgares au nom de la délégation française
et insiste sur le rôle des Journées pour resserrer les liens entre juristes et sur le soin
apporté à leur préparation tant du côté bulgare que français. Il présente l'édition
1979 de l'ouvrage des de la Société de législation comparée où ont été
publiés les travaux des 3es Journées juridiques franco-bulgares.
(1) Cette délégation conduite par M. Roland DRAGO, professeur à l'Université de
Paris II, président de la Société de législation comparée, comprenait MM. Xavier
BLANC- JOUV AN, professeur à l'Université de Paris I, secrétaire général de la Société de
législation comparée, Jean BOULOUIS, professeur à l'Université de Paris II, président du
Centre français de droit comparé, Claude- Albert COLLIARD, professeur à l'Université de
Paris I, Dieudonné MANDELKERN, maître des requêtes au Conseil d'État, directeur au
Secrétariat général du Gouvernement, André MATHIOT, honoraire de
l'Université Mme Aliette de VOINNESSON, Paris II, Xavier secrétaire ROQUES, général administrateur adjoint de à la l'Assemblée Société de législation nationale,
comparée. 1254 BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPARÉE
Le thème étudié était celui de la procédure législative (initiative législative,
délibération parlementaire, contrôle de l'élaboration des lois). Au cours des
séances de travail les différents aspects de ce sujet furent tour à tour étudiés avec
les nombreux rapports et les interventions dont un compte rendu est présenté
ci- après.
Les manifestations organisées par les juristes bulgares ont permis aux
participants français de découvrir certains aspects de la côte bulgare (Baltchik,
Varna...), puis rentrés à Sofia, de faire une excursion à la ville historique de
Plovdiv et au ravissant monastère de Batchkovo et enfin d'assister le 24 mai au
défilé des élèves et étudiants à l'occasion de la Fête de l'enseignement et de la
culture bulgares, des lettres slaves et de la presse bulgare.
La qualité des rapports scientifiques, la haute tenue des discussions et les
longues séances de travail sont autant de témoins de la densité et de l'intérêt des
échanges entre les juristes français et bulgares.
La chaleur et la gentillesse de l'accueil des juristes bulgares, les réceptions
offertes qui ont permis de nombreux contacts et la beauté de ce pays ont
profondément touché la délégation française, nous en remercions les organisa
teurs bulgares, MM. Radev et Liutov et plus spécialement M. le Professeur
Popov et ses collaborateurs.
SÉANCES DE TRAVAIL
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE
lre séance de travail.
(Séance tenue le 19 mai 1982 dans la salle de séances de la Maison internationale des
scientifiques (Droujba), sous la présidence de M. Kostandine Liutov,
procureur général de Bulgarie, directeur de l'Institut des sciences de l'État et du
Droit).
M. Liutov ouvre la séance en précisant la méthode de travail qui sera
adoptée. Étant donné le nombre de rapports prévus sur le thème de la procédure
législative, il propose que la présentation de chaque rapport soit immédiatement
suivie des questions et des discussions sur le sujet exposé (1).
En étudiant « la stratégie en matière législative », M. Radev, membre de
l'Académie bulgare des sciences, directeur du Centre des sciences de l'État et du
Droit, expose plus particulièrement les orientations actuelles et futures du
développement du système juridique bulgare.
Il présente un rapide tableau de l'évolution de la stratégie législative en
Bulgarie : d'abord une période transitoire, puis la loi du 10 novembre 1951 qui
marque la deuxième étape de la Société socialiste, enfin les résolutions du plenum
du Parti fin 1972 qui définissent la stratégie en matière législative et dont
l'expression juridique se trouve à l'article 4 de la Constitution.
La stratégie actuelle part du principe de la planification : l'Assemblée
nationale adopte des plans quinquennaux et annuels pour le développement social
et économique qui présuppose la planification de la législation. En outre
l'Assemblée nationale a l'obligation de travailler selon les plans adoptés, et elle est
(1) Le texte des rapports présentés au cours des Journées franco-bulgares devant être
publié ultérieurement dans l'ouvrage des Journées de la Société de législation comparée -
année 1982, nous ne présenterons qu'un très bref aperçu sur leur contenu et nous nous
étendrons plus longuement sur les discussions. BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1255
le seul organe habilité à voter les lois. A la dernière session, l'Assemblée nationale
a adopté un programme de réforme intégrale de la législation selon les
orientations stratégiques du plan. Tout un système de prévisions se construit
actuellement pour préparer la base théorique permettant de fixer les principales du développement de la législation dans le cadre de la société
socialiste avancée.
Le rapporteur décrit également les procédés d'élaboration de la loi avec une
large consultation populaire et précise le rôle de la Commission législative du
Conseil d'État en en donnant quelques exemples pratiques.
Concernant l'élaboration des textes d'application des lois, le rapporteur a
déclaré que ceux-ci étaient élaborés en Bulgarie en même temps que la loi ; à
l'opposé, en France, ceci n'existe pas et il faut même prévoir un délai assez long
avant que les textes d'application ne soient promulgués, et M. Drago aimerait
savoir si cette élaboration simultanée ne pose pas de problèmes pratiques et s'il
n'existe pas de décalage entre la loi et les textes d'application.
De son côté, M. Mathiot déclare que la préoccupation de coordonner le
développement social et juridique est commune à la France et à la Bulgarie. Il est
très frappé du souci que prennent les Bulgares de l'application pratique des lois.
Le droit de rappel des députés, des conseillers populaires, des juges et des
assesseurs judiciaires des tribunaux de district et des tribunaux départementaux,
prévu à l'article 11 de la loi électorale bulgare a-t-il déjà été exercé ?
M. Boulouis demande si dans la stratégie de prévision législative et dans les
vérifications de l'application des lois, l'informatique est utilisée en Bulgarie.
M. Radev répond alors à toutes les questions qui viennent de lui être posées.
D'abord à celle de M. Drago : selon la loi sur les actes normatifs (LAN), c'est
dans le texte de la loi adopté lui-même que la nécessité d'une ordonnance est
prévue dans un domaine déterminé. Le règlement devant être élaboré en vue de
l'application de la loi, il convient que la préparation soit simultanée pour
maintenir une coordination entre les deux. La LAN détermine la sphère
d'application matérielle de cette loi. On n'a pas réussi jusqu'ici à coordonner
d'une autre manière l'action des ministères les uns par rapport aux autres. C'est en
fait une bonne méthode pour qu'ils appliquent les mêmes principes envers leurs
organes subordonnés.
Dans sa réponse à M. Mathiot, M. Radev déclare que la nouvelle loi
électorale contient de nouveaux principes. Les citoyens ont le droit direct de
présenter des candidats à la deputation dans tous les organes, ils ont de même
l'initiative de demander une révocation. Chaque candidat étant élu en vue d'un
programme déterminé, la seule cause de révocation possible est lorsqu'il commet
une infraction grave à ce programme. Il existe également une méthode de
révocation directe par les électeurs.
Un système unifié d'information sociale et un système supplémentaire en vue
du contrôle des infractions contre les actes normatifs existe en Bulgarie, précise
M. Radev, dans sa réponse à M. Boulouis et il décrit rapidement le mécanisme
de rassemblement des informations.
Le premier rapport français sur « Le rôle du Gouvernement dans l'élaboration
de la loi » est présenté par M. Dieudonné Mandelkern, maître des requêtes au
Conseil d'État, directeur au Secrétariat général du Gouvernement. En France le
Gouvernement joue un rôle de plus en plus important dans la fonction législative.
M. Mandelkern évalue tout d'abord l'importance du rôle du Gouvernement en
partant de données globales dont il dispose, puis il s'attache à certains cas
particuliers (lois réservées à l'initiative gouvernementale : loi de finances, loi de
programmation et de planification, conventions internationales,...). Il expose
ensuite en détail les moyens dont dispose le Gouvernement pour élaborer ses
projets de lois et ceux qu'il peut mettre en œuvre pour les faire adopter (réflexions BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1256
préalables, élaboration technique au niveau ministériel et interministériel,
procédure d'adoption de projets, discussions, adoption, maintien d'un équilibre
politique).
La discussion s'engage alors par une question de M. Boris Spassov, membre
de l'Académie bulgare des sciences, président de l'Union des juristes bulgares, sur
le rapport quantitatif entre les projets de lois déposés par le Gouvernement et les
propositions faites par les députés ainsi que sur l'attitude de la doctrine vis-à-vis de
l'article 35 de la Constitution qui limite le domaine réglementaire. M. Ivan
Nenov, professeur émérite à la Faculté de droit de l'Université de Sofia, aimerait
savoir le rôle précis des ministères, des administrations et du Conseil des ministres
dans l'élaboration des lois.
M. Radev se demande si le mécanisme complexe d'élaboration au sein du
Conseil des ministres aboutit vraiment à des projets de lois plus efficaces et s'il ne
conviendrait pas de simplifier cette procédure. A la différence du développement
constitutionnel en France dans le passé où le pouvoir législatif du Parlement
n'était pas limité, l'article 34 ne restreint-il pas ce pouvoir, tout en renforçant les
prérogatives du Gouvernement par d'autres textes. Il aimerait connaître l'origine
de la restriction du pouvoir parlementaire en ce qui concerne la loi de finances en
France.
M. Vassil Mratchkov, professeur à la Faculté de droit à l'Université de Sofia,
est frappé par le nombre très élevé des lois promulguées sous la Ve République. Le
grand nombre de lois élaborées récemment par le Gouvernement n'est-il pas
l'indication d'un travail un peu précipité. Il souhaiterait quelques informations
concernant le pourcentage des lois élaborées par le Parlement et des règlements
pris par le Gouvernement ainsi que sur les juristes travaillant au secrétariat du
Conseil des ministres pour la préparation des lois. Précisant cette question,
M. Liutov voudrait connaître de quelle manière des spécialistes universitaires
entre autres collaborent à la préparation des lois, est-ce d'une manière temporaire
ou permanente ?
Quant à M. Ljubomir Popov, secrétaire scientifique du Centre des sciences
de l'État et du Droit, il demande quelle est la force obligatoire des directives de la
C.E.E. en ce qui concerne les nouvelles lois à adopter et au moyen de quelle
procédure ?
M. Mandelkern répond alors aux nombreuses questions qui lui ont été
posées :
1) En ce qui concerne la proportion des projets de lois qui viennent de
parlementaires, comme l'a demandé M. Spassov, elle représente 10 à 15 % des
lois et les matières concernées sont principalement les mœurs, l'environnement et
l'éducation. En réalité, certaines propositions sont de véritables projets et arrivent
avec l'accord du Gouvernement.
2) A propos du rôle des ministères, question posée par M. Nenov, il est très
rare que les lois soient préparées par le Conseil des ministres, en général elles le
sont par les ministères concernés, sauf dans le domaine institutionnel ou quand il
n'existe pas de ministère compétent. Par exemple la modification de la
Constitution en 1974 pour la saisine du Conseil constitutionnel.
3) Quant à la question de M. Radev sur la complexité du mécanisme
d'initiative législative, M. Mandelkern estime qu'il est difficile de se substituer
aux spécialistes et que l'initiative législative est limitée sur deux plans. Le
Gouvernement est obligé de composer avec le Parlement et le Parlement n'a pas
l'initiative 2e guerre en mondiale. matière financière. Cette pratique est développée depuis la fin de la
4) II est d'accord avec M. Mratchkov sur le fait qu'il y a parfois trop de lois
mais cela tient essentiellement à un changement politique. Les décrets sont plus
importants pour le Gouvernement que les lois et la proportion est d'environ de 100 •
BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1257
sur 1.000. Certains juristes collaborent avec le Gouvernement mais il n'y en a pas
vraiment dans les administrations ; ils interviennent généralement en fin de
parcours au niveau du Conseil d'État et c'est dommage.
5) Enfin, en ce qui concerne les demandes de la C.E. E., comme l'a indiqué
M. Popov, dans certains cas le Conseil des ministres des communautés prend des
règlements qui s'appliquent directement au droit des pays membres ; dans
d'autres cas, il adresse une directive au Gouvernement des concernés qui ont
la responsabilité d'obéir aux objectifs définis et pour cela d'intervenir dans la
procédure législative de la manière décrite dans le rapport français.
Dans son rapport, M. Boris Spassov, membre correspondant de l'Académie
bulgare des sciences, président de l'Union des juristes bulgares, présente la
mission de « La Commission législative de l'Assemblée nationale ». Une des sept
commissions permanentes de l'Assemblée, elle a pour mission de seconder
l'Assemblée dans son œuvre législative. Pour ce faire, elle exerce une série de
fonctions ; tout d'abord le droit d'initiative législative, soit isolément soit
conjointement avec une commission permanente ; ensuite de participer à
l'examen préalable de tous les projets de lois déposés à l'Assemblée nationale.
M. Spassov présente ensuite les modalités d'examen des projets de lois par la
commission. Cependant, la commission ne peut saisir nationale que
des propositions et elle ne peut elle-même modifier ou compléter les projets de
lois. Elle doit également veiller à ce qu'il n'y ait aucune contradiction entre la
constitution et la loi et elle doit veiller à ce que le texte soit formulé de la façon la
plus parfaite possible. Une autre fonction importante de la commission législative
est de participer à l'application des lois adoptées par l'Assemblée et à étudier leur
efficacité. Enfin elle exerce des fonctions de contrôle sur l'activité du ministère de
la Justice et sur certains aspects de celle du ministère de l'Intérieur, de la
Procuratura et de la Cour suprême.
M. Roques demande alors comment fonctionne la coordination entre la
commission législative de l'Assemblée nationale et le Conseil législatif auprès du
Conseil d'État et à l'intérieur de l'Assemblée nationale quels types de relations
existent entre la commission législative et les différentes commissions spécialisées.
M. Drago précise qu'en France jusqu'en 1958 en pratique le texte discuté
était celui de la ; depuis 1958, c'est celui du Gouvernement et il
aimerait savoir si la situation est semblable en Bulgarie.
M. Spassov indique que la commission législative de l'Assemblée nationale
travaille en coordination avec le Conseil législatif. Il existe même souvent une
unité de personnes, par exemple M. Radev, entre la présidence du conseil
législatif et celle de la commission législative. Des groupes de travail discutent au
préalable de projets et viennent les présenter à la commission législative. Cette
commission est l'une des moins nombreuses mais l'une des plus actives du
Parlement. De plus la commission législative participe à la gestion de l'Assemblée
nationale. C'est elle qui présente des propositions sur les projets de lois à
l'Assemblée.
Répondant à M. Roques, M. Spassov déclare que certains députés siègent
parfois dans deux ou plusieurs commissions, sauf les ministres. Il précise par
ailleurs que chaque député peut participer aux discussions d'une commission sans
droit de vote. Les séances sont quasi publiques ; y participent les personnalités et
les personnes intéressées ; le président de la commission peut rendre publiques,
s'il le désire, les délibérations et en fait c'est généralement le cas. Y assistent f
également des représentants des mass média, y compris la télévision. En outre,
bien que la possibilité de l'initiative individuelle des députés existe dans la {
constitution, elle n'est pas mise en pratique ; leur rôle se borne à poser des
questions au Gouvernement. 1258 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
M. Liutov donne quelques indications sur la participation au travail de la
commission de spécialistes non membres de celle-ci qui sont appelés en
consultation. Il en est de même quand la commission discute de l'efficacité de
l'application des lois.
2e séance de travail.
(Séance tenue le 20 mai, sous la présidence de M. Roland Drago, professeur à
l'Université de droit, d'économie et de sciences sociales de Paris, président de la
Société de législation comparée).
En ouvrant la séance de travail, M. Drago lit un télégramme que lui a adressé
le Professeur Stalev qui, dans l'impossibilité de suivre les travaux, fait tous ses
vœux de réussite pour les Journées. Puis il donne la parole à M. Nenov,
professeur émérite à la Faculté de droit de l'Université de Sofia, pour son rapport
sur « Investigations sur l'efficacité des lois ».
Selon l'article 17 de la L.A.N., il est obligatoire de procéder à l'examen des
résultats de l'application des lois promulguées. Cette nécessité est mise en relief
également par le « programme unifié de lutte contre les actes délictueux et autres
manifestations anti-sociales » du Conseil d'État. Puis il décrit le processus par
lequel chaque administration met en œuvre cette tâche permanente définie dans
son programme d'orientation.
Les résultats de ces investigations sont examinés par des formations
collégiales au sein de chaque ministère ou d'administration ; puis, avec l'assistance
du ministère de la Justice, transmis au Conseil des ministres et au Conseil d'État
qui peuvent prendre des décisions selon les résultats obtenus.
Le rapporteur présente ensuite quelques exemples de cette procédure
(analyse de la jurisprudence effectuée par différents tribunaux, importance de la
commission législative de l'Assemblée nationale, lois sur la circulation routiè-
re...).
Pour M. Boulouis il existe cependant bien des procédures qui parviennent
aux mêmes résultats en France ; un bilan est fait assez régulièrement au niveau
gouvernemental sur les résultats des décrets d'application des lois. Le Sénat
procède également devant ces commissions permanentes à un bilan du même
ordre. Enfin la commission du rapport devant le Conseil d'État peut être chargée
par le Gouvernement d'études sur telle ou telle loi. Ce ne sont pas des règles
normatives qui l'imposent mais un certain nombre de mécanismes de la pratique.
M. Roques précise que, bien que non systématiques, des investigations de ce
type existent également en France ; ainsi, le Parlement s'est particulièrement
préoccupé du problème des décrets d'application des lois, à la fois sur le plan des
retards pris pour leur parution et sur celui de la conformité de ces textes avec les
intentions du législateur. A cette fin, les commissions permanentes ont été
amenées à suivre l'application des lois qui relevaient de leur compétence et à faire
périodiquement rapport sur ce point au Bureau de la Chambre à laquelle elles
appartiennent.
Par ailleurs, le Parlement inclut parfois dans le texte de la loi l'obligation pour
le Gouvernement de présenter dans un délai donné un rapport sur l'application de
la loi (exemple de la loi sur le prix unique du livre) ; il pose la question de savoir si
le Parlement bulgare demande des comptes au Gouvernement sur telle ou telle loi
particulière.
A une question de M. Drago désirant savoir si, comme cela existe dans
d'autres pays, il est prévu en Bulgarie une législation à disparition automatique ou BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE 1259
réglementaire expérimentale « sunset legislation », M. Nenov déclare tout
d'abord qu'il n'existe pas de législation expérimentale en Bulgarie.
D'autre part jusqu'à maintenant le Parlement n'a jamais demandé de rapport
particulier sur une loi mais la disposition générale de l'article 17 de la L.A.N.
contient cette même idée car les rapports qu'elle prescrit sont remis au Conseil
d'État, émanation du Parlement.
M. Mathiot souhaiterait connaître le rôle du ministère de la Justice sur
l'application des lois pénales. Présente-t-il un bilan et un rapport synthétique avec
l'aide d'autres ministères ou par ses moyens propres. M. Nenov précise alors que
chaque ministère connaît le mieux ses propres problèmes et que ses rapports sont
préparés pour faciliter le travail du Conseil d'État et du Conseil des ministres.
M. Boulouis aimerait savoir s'il existe une typologie des causes d'inefficacité
et les raisons de celle-ci. Il semble que la raison même de ces recherches soit
d'obtenir cette typologie.
M. Colliard se préoccupe de savoir ce qui se passe quand un texte ancien ne
correspond plus à une situation sociologique et il donne divers exemples en France
(répression pénale de l'adultère, ouverture de comptes en banque des femmes
mariées...) les tribunaux alors vont essayer de ne plus les appliquer.
Dans son rapport sur « L'examen de la loi par le Parlement », M. Xavier
Roques, administrateur à l'Assemblée Nationale, présente les trois phases du
processus d'élaboration de la loi. Il indique que le partage de l'initiative de la loi
entre le Gouvernement et les parlementaires est inégal ; d'une part, le Premier
ministre a la compétence exclusive des lois de ratification des traités (article 53 de
la Constitution et article 128 du Règlement de l'Assemblée nationale), des lois
d'habilitation (article 38 de la Constitution) et des lois de finances (article 47) ;
d'autre part, les initiatives parlementaires ne doivent pas entraîner, en vertu de
l'article 40 de la Constitution, une diminution des ressources publiques ou la
création d'une charge publique. En outre, le Gouvernement dispose d'une priorité
pour l'inscription des textes à l'ordre du jour des assemblées ; enfin, au-delà de ce
dispositif juridique, la Majorité politique qui, par hypothèse, soutient le
Gouvernement, est peu portée à demander l'inscription d'autres textes à l'ordre
du jour complémentaire. Aussi, l'essentiel de l'initiative parlementaire « ef
ficace » se manifeste-t-elle sous la forme d'amendements aux projets de loi
gouvernementaux .
Ceux-ci, une fois déposés, sont transmis à l'une des commissions permanentes
ou à une commission spéciale qui désigne en son sein un rapporteur et procède à
l'examen du texte en cause au cours de séances non publiques. Le résultat des
travaux de la commission se matérialise sous la forme d'amendements proposés
par celle-ci ou par des parlementaires, à titre individuel, ou par le Gouvernement
lui-même. Ce droit d'amendement s'exerce dans certaines limites, soit de forme,
soit de fond, qui ont reçu le titre générique d'irrecevabilités, dont certaines
s'imposent à la fois au Gouvernement et aux Parlementaires, et d'autres sont
spécifiques à ces derniers.
Après avoir décrit le régime juridique et la réalité pratique des diverses
irrecevabilités, M. Roques aborde la phase de la séance publique ; celle-ci débute
par une discussion générale, assortie éventuellement de motions de procédure, et
se poursuit par l'examen du texte article par article, avec parfois, recours à
certaines procédures spéciales (vote sans débat, débat restreint, seconde
délibération). Enfin, le texte adopté par une Chambre est transmis à l'autre afin
de rechercher un accord sur une rédaction commune aux deux assemblées du
Parlement ; en cas de désaccord persistant et après un essai de conciliation grâce à
la procédure de la Commission Mixte Paritaire, l'Assemblée nationale possède
toutefois le dernier mot. 1260 BULLETIN DE LA SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE
En conclusion, M. Roques met l'accent sur l'importance du travail effectué
au sein du Parlement et sur sa technicité qui le rend parfois aride et peu
perceptible à l'opinion.
M. Radev pose alors plusieurs questions très précises sur la limitation de
l'initiative parlementaire et, en particulier, sur la différence dans les modalités
d'application de l'article 40 à l'Assemblée nationale et au Sénat, les pouvoirs du
Parlement en matière de contrôle de la politique étrangère, l'organisation de
l'ordre du jour, la création des groupes politiques et les modalités de leurs travaux,
l'examen des lois de finances et les rapports entre les lois organiques et notamment
ceux relatifs aux lois de et la Constitution, enfin, la procédure de l'article
49, alinéa 3.
M. Roques admet que l'inégalité d'application de l'article 40 entre
l'Assemblée nationale et le Sénat privilégie paradoxalement les sénateurs par
rapport aux députés.
En matière de politique étrangère, le Président de la République élu au
suffrage universel est lui aussi un représentant du peuple, au même titre que le
Parlement. Aussi, n'est-il pas contraire à la souveraineté populaire qu'il ait un rôle
particulier en matière de relations extérieures ; en outre, le Parlement n'est pas
dépourvu de tout moyen en ce domaine : il est rare qu'un engagement
international n'ait pas de conséquences financières et le Parlement peut donc être
amené à traiter, au moment où il accorde les crédits correspondants ou ceux du
buget du ministère des Affaires Étrangères, de l'opportunité de telle ou telle
action. M. Roques illustre d'ailleurs son propos par l'exemple du récent contrat
de gaz avec l'Algérie qui a donné lieu, au Parlement, à un certain nombre de
réactions.
M. Drago rappelle qu'il existe une longue tradition française qui veut que le
Chef de l'État assisté du ministre des Affaires Étrangères ait la maîtrise de la
politique étrangère de la France depuis la IIIe République.
M. Boulouis précise que le Conseil constitutionnel peut être saisi en vertu de
l'article 54, des problèmes de compatibilité entre un traité et la Constitution.
M. Roques indique que les lois organiques sont prévues par la Constitution
elle-même et ont, pour l'essentiel, été rédigées en 1958 par le Gouvernement qui a
lui-même rédigé la Constitution ; on peut donc dire qu'il ne peut y avoir à l'origine
contradiction entre celle-ci et celles-là. Les restrictions supplémentaires apportées
aux pouvoirs du Parlement par la loi organique relative aux lois de finances ont
donc bien été voulues par le Constituant de 1958.
S'agissant de l'article 49, alinéa 3, qui permet de faire adopter un texte sans
vote, M. Roques rappelle l'historique de cette procédure : sous la IVe
République, il arrivait que, tout en adoptant une question de confiance,
l'Assemblée nationale repousse un texte que le Gouvernement jugeait indispen
sable à son action. Pour éviter une telle contradiction, le Constituant de 1958 a lié
les deux votes ; si le Gouvernement engage sa responsabilité sur un texte qu'il
estime fondamental pour sa politique, il appartient aux Parlementaires de choisir
entre leurs réticences à l'égard de ce texte et leur appui à ce Gouvernement. Cette
procédure est donc destinée à rallier les éléments hésitants d'une majorité ou à les
forcer à prendre leurs responsabilités en renversant le Loin de
constituer un tour de « passe-passe », elle est le corollaire logique de la solidarité
qui doit exister entre un Gouvernement et la majorité qui l'appuie. C'est d'ailleurs
en ce sens qu'elle a été utilisée quand un Gouvernement avait des difficultés avec
une fraction de sa majorité, notamment au cours de la période 1976-1981.
M. Lazarov, maître de recherche à l'Institut des sciences de l'État et du
Droit, présente alors le rapport qu'il a rédigé avec M. Dio Stantchev, chef du
Département juridique du Conseil d'État, sur « La planification des projets de loi
en R.P. de Bulgarie ». BULLETIN DE LA SOCIETE DE LEGISLATION COMPAREE 1261
La nouvelle Constitution de 1971 a considérablement élargi le cercle des
organismes et des personnes ayant le droit d'initiative législative. Elle prévoit en
effet que ce droit appartient au Conseil d'État, au Conseil des ministres, aux
commissions permanentes de l'Assemblée nationale, aux députés, à la Cour
suprême, au procureur général, ainsi qu'à certaines organisations sociales
désignées. La multiplicité de ces organes a conduit le législateur bulgare à
coordonner leur action par l'adoption de la L. A.N. Cette fonction de coordination
est l'élément le plus important de l'activité créatrice de normes juridiques et elle a
été confiée au Conseil d'État. Celui-ci a adopté au cours des dernières années une
série d'actes à cet effet d'une très grande importance. M. Lazarov présente
ensuite les modalités selon lesquelles cette action est exercée.
A l'issue de l'exposé M. Radev précise que le plan ne devient obligatoire
qu'après son adoption par l'Assemblée nationale ; le rapport remis par le Conseil
d'État n'a qu'une fonction d'organisation du projet de loi.
Dans son rapport sur « L'initiative législative en R.P. de Bulgarie », M. Jivko
Milanov, chef du secteur de droit public du Centre des sciences de l'Etat et du
Droit, étudie plus particulièrement ces problèmes du point de vue de l'Assemblée
nationale, des députés, des commissions permanentes de l'Assemblée dont la
commission législative. Il présente alors quelques exemples pour illustrer à la fois
la discussion des projets soumis par les différentes organisations habilitées à le
faire et fournit quelques données numériques sur les différentes lois votées par
l'Assemblée nationale.
MM. Drago et Roques demandent quelques précisions supplémentaires
quant aux chiffres pour atteindre le quota des députés pouvant proposer un projet
de loi selon la Constitution de 1947 et sur le nombre de projets prévus au plan et
non venus en discussion.
M. Stantchev répond que les projets doivent être signés par au moins l/5e des
députés présents et que les projets non discutés mais prévus dans le plan sont
inclus dans le plan suivant.
A la demande de M. Liutov, M. Milanov précise la notion d'initiative
législative selon les termes de la constitution car il semblerait qu'en France on ne
lui donne pas exactement le même sens. Le droit d'initiative législative est celui
d'un organe déterminé à déposer un projet de loi tout préparé à l'Assemblée
nationale lié à l'obligation de l'Assemblée nationale de l'inclure dans l'ordre du
jour. Quant au terme amendement en Bulgarie, cela veut aussi dire projet de loi
modifiant une loi existante, il n'est pas inclus dans le droit d'initiative.
L'orientation principale de « L'élaboration des projets de loi » consiste, selon
le rapport de M. Liutov, directeur de l'Institut des sciences de l'État et du Droit, à
renforcer la planification dans ce domaine et à étendre de manière plus
approfondie les rapports sociaux et les problèmes devant faire l'objet d'une
réglementation juridique. Il décrit d'abord le mode d'élaboration des projets de
lois auxquels participe un vaste cercle d'organisations et de spécialistes. Puis il les
étudie, d'abord l'organe responsable de l'élaboration du projet, puis la rédaction
du projet de loi par des équipes de spécialistes, puis les organes du Conseil d'État,
du Conseil des ministres, du ministère de la Justice chargés de l'organisation de
cette activité, enfin, certaines organisations scientifiques spécialisées comme le
Centre des sciences de l'État et du Droit. Il résume les tâches accomplies lors de
l'élaboration des projets de loi et les différentes étapes de celle-ci. Tout ce travail
se résume dans un dossier contenant la documentation sur l'ensemble du processus
d'élaboration, constitué en deux exemplaires, l'un par l'organe ayant
préparé la loi et l'autre au Conseil législatif, et déposé au Conseil législatif.
M. Drago demande alors quelle différence existe entre l'introduction d'un
projet de loi et les motifs de cette loi.

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