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France : La Commission de contrôle des banques françaises - article ; n°3 ; vol.25, pg 521-534

De
15 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1973 - Volume 25 - Numéro 3 - Pages 521-534
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Christian Gavalda
France : La Commission de contrôle des banques françaises
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 25 N°3, Juillet-septembre 1973. pp. 521-534.
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Gavalda Christian. France : La Commission de contrôle des banques françaises. In: Revue internationale de droit comparé. Vol.
25 N°3, Juillet-septembre 1973. pp. 521-534.
doi : 10.3406/ridc.1973.15276
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1973_num_25_3_15276COMMISSION DE CONTROLE LA
DES BANQUES FRANÇAISES
par
Christian GAVALDA
Professeur à l'Université de Paris-I
Directeur de l'UER de droit des affaires
La comparaison de l'Office fédéral de contrôle de la profession
bancaire allemand (Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen) et de la
Commission de contrôle des banques françaises n'a qu'en apparence le
caractère d'un problème technique étroit et national.
Dans les sociétés industrielles modernes, le crédit est une véritable
énergie. La remarque est aujourd'hui banale. L'activité bancaire intéresse
avec la vulgarisation des comptes et de la monnaie scripturale la sécurité
de l'épargne de nombreux citoyens. Au-delà de cette protection de
l'épargne, l'ordre public monétaire est directement concerné par le
fonctionnement des banques et établissements financiers, véritables
créateurs de monnaie. La surveillance de la fonction bancaire est devenue
inévitable. Dans les pays socialistes, la direction étatique s'exerce, si l'on
peut dire « en prise directe ». Dans les pays à économie libérale ou
concertée, il a fallu équilibrer l'autonomie bancaire, considérée comme
une liberté essentielle du commerce et de l'industrie, et les intérêts de
la puissance publique. Dans l'Europe des Six, tous les Etats ont aujour
d'hui des organismes plus ou moins souples de contrôle du crédit et de
la gestion bancaire. Le professeur Robert Henrion rappelait naguère
l'affirmation du rapport de la Commission bancaire belge à l'occasion du
25e anniversaire de cet organisme. « En dernière analyse, l'instauration
d'un contrôle des banques et l'interdiction de la banque mixte ne consti
tuent que deux aspects distincts mais complémentaires de la volonté du
législateur de consacrer l'aspect public de la fonction bancaire. C'est
pour les mêmes motifs que les banques ont été soumises à un contrôle
public et soustraites à l'empire direct des groupes financiers et indust
riels » (1).
Cette police juridique du crédit et des banques ne saurait être
laissée aux organismes professionnels. Elle implique cependant une
(1) Rapport, pp. 79 et 80 ; Henrion, Journal des Tribunaux, 29 avril 1972,
« La concertation et l'autonomie bancaire ». 522 LA COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES
connaissance du milieu financier et une maîtrise des rouages de plus en
plus complexes du mécanisme bancaire moderne. L'exercice éventuel
de fonctions disciplinaires et juridictionnelles impliquait de confier cette
tâche de surveillance à un organisme étatique, mais indépendant et
techniquement compétent. Les pouvoirs confiés à ces organismes dépen
dent bien sûr, même dans un système libéral, de la philosophie écono
mique dominante. Il sera pourtant intéressant d'observer que les pouvoirs
du Bundesaufsichtsamt sont, dans un Etat, dont le libéralisme écono
mique est réputé, plus forts parfois que ceux de la C.C.B. française. A
l'inverse, les prérogatives de celle-ci sur l'accès à la profession bancaire
(appréciation libre et non motivée de l'opportunité économique de
création d'une nouvelle banque) ont inquiété les partenaires européens
de la France et notamment l'Allemagne, eu égard (2) à l'article 12 de la
Constitution fédérale (G-G). L'indispensable harmonisation des légis
lations bancaires européennes, qui est l'une des clés de la libre circulation
des marchandises, services et capitaux, appelle et implique une coordi
nation des organismes de contrôle bancaire et de leurs techniques
d'intervention. La confrontation du rôle et des pouvoirs de la CCB et
du Bundesaufsichtsamt peuvent donc servir à améliorer éventuellement
le fonctionnement de ces institutions. Cette comparaison sera, à coup
sûr, un document utile pour la Commission de la C.E.E. qui travaille à
l'harmonisation des législations bancaires et au-delà à l'élaboration d'une
politique monétaire commune.
La Commission de contrôle des banques (C.C.B.) qui continue
l'organisme créé en 1941 n'est plus au sommet des institutions de
contrôle bancaire français (3). Sa mission et ses pouvoirs sont dans
l'ensemble repris de la législation bancaire originaire de 1941 (4). Cet
organisme beaucoup plus restreint que le Conseil national du crédit est
surtout chargé de contrôler la gestion bancaire et le respect par les
diverses entreprises de crédit de la législation bancaire. Son action
d'ordre purement technique est dans l'ensemble plus aisément supportée
que celle du C.N.C. qui contribue lui, à la mise en œuvre d'une politique
économique du crédit. Sa fonction n'est toutefois plus aujourd'hui
uniquement disciplinaire et juridictionnelle. On partagera donc les regrets
émis à l'époque de la création de cette C.C.B. par le doyen Hamel sur le
titre de cet organisme qui serait mieux nommé peut être « Commission
(2) Ch. Gavalda, « L'harmonisation des législations bancaires », Clunet, 1970,
p. 5 et s. ; Louis Villaret, Revue du Marché commun, 1967 , 466.
(3) Les textes applicables sont les articles 48 à 56 de la loi du 13 juin 1941
qui forment le titre III de ladite loi ; l'art. 15 de la loi du 2 décembre 1945, modif
ié par le D. du 29 mai 1959 et le D. n° 66.8 du 3 janvier 1966 ; le D. n° 46.1247
du 28 mai 1946 ; la loi du 27 mai 1950 art. 34.
(4) Sur l'organisation initiale, cf. Hamel, Traité des opérations de banque,
t. II, éd. 1943, n° 794.14, p. 1016 et s.; adde l'article anonyme au Droit social
de mai 1942 ; Fournier, article dans l'ouvrage collectif Distribution et contrôle
du Crédit, p. 87 et s. ; et P. Dupont, Le Contrôle des banques et la direction du
Crédit en France, Dunod, 1952, p. 140 et s. COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES 523 LA
de contrôle du crédit ». La C.C.B. surveille, en effet, toute l'activité
financière bien que son rôle juridictionnel se limite jure sensu aux ban
ques inscrites et établissements financiers enregistrés (5).
Sa composition collégiale très réduite marque le souci de faire
prédominer les intérêts généraux, sur des intérêts corporatifs. L'influence
de la Banque de France est ici remarquable. Le gouverneur de l'Institut
d'émission est, en effet, le président de la C.C.B. (6).
Les quatre autres membres sont (art. 5, L. 2 déc. 1945) : le prési
dent de la Section des finances du Conseil d'Etat ; le directeur du Trésor
au ministère des Finances ; un représentant des banques désigné par
l'A.P.B. ; un représentant du personnel des banques. S'il y a lieu, un
représentant des établissements financiers (art. 7, L. 2 août 1957).
Le représentant des banques est nommé par arrêté du ministre des
Finances. Celui du personnel est nommé par arrêté sur présentation des
organisations syndicales les plus représentatives. Ils peuvent être remp
lacés par un suppléant désigné selon la même procédure. Des format
ions particulières sont prévues pour les affaires concernant la Princi
pauté de Monaco ou l'outre-mer (7).
On ajoutera que le commissaire du Gouvernement auprès du C.N.C.
a accès à toutes les séances de la C.C.B. (8).
Attributions de la C.C.B. : La a obtenu en 1945 deux nouv
elles attributions qu'il convient de mettre immédiatement à part : a)
elle remplace dans les établissements de crédit nationalisés les assemblées
ordinaires et extraordinaires d'actionnaires disparus du fait de la national
isation (art. 10. al. 3, L. 1945). La C.C.B. s'adjoint alors trois membres
du C.N.C. élus par cet organisme (art. 17, D du 25 janvier 1966) ; b)
la C.C.B. a aussi reçu mission à cette époque d'établir certaines « ratios »
qui s'imposent aux banques (D. du 28 mai 1946). Ce pouvoir lui a été
confirmé en 1966 (9). Il confère à cette institution un rôle technique et
normatif important à côté de sa traditionnelle compétence disciplinaire.
Ce rôle normatif s'exerce sous forme d'instructions (6 en 1970) ou de
(5) Hamel, Traité des opérations de banque, t. II, n° 794-16.
(6) De surcroît, le personnel d'exécution des décisions de la CCB est le corps
des inspecteurs de la Banque de France. Ces agents surveillent, d'après les direc
tives de la CCB, le secteur bancaire relevant de sa compétence.
(7) Pour les affaires concernant l'Outre-Mer, la CCB s'adjoint un membre
spécial représentant le ministre intéressé et un de l'Institut d'émission spécialisé,
D. n° 62.434 du 9 avril 1962, art. 5 (J.O. 15 avril 1962).
De même, un membre (et un suppléant) sont désignés par le Gouvernement
de Monaco. Us siègent à la CCB avec voie deliberative pour les affaires monég
asques.
(8) La tâche de surveillance confiée à la CCB est matériellement exécutée par
le corps des Inspecteur de la Banque de France qui effectuent sur place tous cont
rôles utiles (art. 51 al. 2, L. 13 juin 1941). L'ampleur de ces investigations a fait
admettre que ces inspecteurs pourraient être aidés dans l'exercice de leur mission,
tant en métropole que dans les départements et territoires d'Outre-Mer par d'autres
agents de la Banque de France, agréés au préalable par le président de la CCB
(D. 5 décembre 1968).
(9) V. sur l'aménagement de la réglementation bancaire, Ch. Gavalda, JCP
1966. I. 2013. LA COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES 524
circulaires. En revanche, la C.C.B. a été déchargée depuis la loi du
28 décembre 1966 de ses attributions en matière de bourse (10).
Surveillance du respect de la réglementation bancaire : Mis à part
ces attributs nouveaux, la C.C.B. a toujours pour tâche caractéristique
(art. 48, L. 13 juin 1941) de surveiller et contrôler le secteur bancaire.
Elle doit faire respecter la réglementation bancaire et notamment les
diverses décisions du Conseil national du crédit. Son pouvoir s'étend,
mais se limite aux banques inscrites sur la liste officielle et aux établi
ssements financiers enregistrés. Par conséquent une partie du secteur
bancaire ne relève pas de la C.C.B. Il reste que la C.C.B. aurait, bien
entendu, qualité pour poursuivre les personnes ou les firmes qui exerce
raient irrégulièrement une activité bancaire.
Il n'y a donc pas d'unité du régime disciplinaire du « sytème ban
caire » français au sens large (économique ?). Presque tout le secteur
public ou semi-public échappe à la surveillance de la C.C.B. L'observa
teur étranger ne manquera pas d'être frappé de cette précision.
Pour accomplir cette première mission, la C.C.B. a conservé en
tous cas les mêmes pouvoirs d'investigation et de contrôle qu'en 1941
(art. 15, L. 2 déc. 1945) art. 51, L. 13 juin 1941.
Elle peut faire procéder à des enquêtes (11) par les inspecteurs de
la Banque de France et se faire présenter par les banques et établi
ssements financiers tous documents qu'elle estime nécessaires pour ses
vérifications. Le secret bancaire n'est pas opposable à la C.C.B., qui
est bien entendu liée elle-même par le secret professionnel de l'article
378 du Code pénal. Les membres titulaires ou suppléants de la Commiss
ion y sont assujettis ainsi que les inspecteurs qui effectuent les contrôles
(art. 54, L. 13 juin 1941) (12).
Les documents périodiques que se fait remettre la C.C.B. par les
entreprises soumises à sa surveillance sont une autre base de contrôle.
La surveillance s'exerce aussi bien sur les banques proprement dites que
sur les établissements financiers ainsi que sur tous intermédiaires opérant
auprès des banques (professions connexes).
La nature exacte du pouvoir de la C.C.B. est à souligner. Cet orga
nisme n'a pas un simple droit de communication (comme le Fisc), mais
(10) La CCB examinait auparavant les recours contre les décisions de caractère
individuel de l'ancien Comité des bourses de valeurs ; v. Boitard, JCP 1967. I.
2118. L'article 7 de la loi du 14 février 1942 a été abrogé par l'article 10 du décret
du 30 mars 1967.
La fonction de la Commission des opérations de bourse (COB) est de nature
très différente. La discipline des agents de change ne relève pas de cet organisme,
qui a surtout la « police économique » du marché des valeurs mobilières ; Vasseur,
Banque, 1969. 83.
(11) Douai, 25 février 1960, /. Soc, 1960.279. Une banque n'encourt pas
de responsabilité en donnant des renseignements exacts à la CCB.
(12) Les représentants des banques qui répondraient sciemment de façon
inexacte aux enquêtes de la CCB s'exposent à une amende de 3 600 F à 18 000 F.
La récidive est sanctionnée par une amende de 3 600 F à 360 000 F et un empri
sonnement d'un mois à 6 mois (art .22, L. 13 juin 1941). Une poursuite ne peut
toutefois être déclenchée en l'occurrence que sur plainte préalable de la CCB ou
de l'APB. LA COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES 525
un pouvoir d'interrogation. La différence est notable. Le Fisc voit
parfois, faute d'un tel pouvoir d'interrogation, son action fort limitée...
Mais d'importantes banques restent hors de la sphère d'action de la
C.C.B. Le Crédit foncier, le Crédit national, la B.F.C.E., la C.N.M.E.,
les banques populaires, les caisses de Crédit agricole, la Caisse centrale
de crédit coopératif, la Caisse centrale de crédit hôtelier, qui ne figurent
pas sur la liste officielle des banques ne relèvent par exemple pas davant
age de sa juridiction ou de son contrôle (13). Il est néanmoins sympto-
matique que la vérification des comptes des banques nationalisées et de
la Banque de France ait été en 1966 lors de la réforme de la réglement
ation bancaire restituée à la Commission de vérification des entreprises
publiques et enlevée à la C.C.B. L'unité du contrôle bancaire serait
pourtant (14) souhaitable...
Bien entendu, la C.C.B. veille au respect, par les entreprises de
crédit qui dépendent d'elles, de la réglementation qu'elle a compétence
à promouvoir. Elle vérifie notamment l'observation des ratios (coefficient
de liquidité par exemple) ou de la régularité des divers types de bilan
des banques, de situations périodiques ou de modèles comptables (a 16,
L. 13 juin 1941) qu'elle met au point et impose aux banques (15).
Propositions de réforme de la législation bancaire : Instruite des
lacunes et insuffisances de la réglementation bancaire par son observation
régulière des entreprises de crédit, la C.C.B. a logiquement la faculté,
en concurrence avec le C.N.C., de faire toutes propositions de réforme
de la législation bancaire. Car, l'expérience acquise à l'occasion de
l'exercice de son droit de regard sur les banques peut suggérer à cet
organisme d'utiles aménagements des structures bancaires (art. 48 al. 2,
L. 13 juin 1941). Il appartient aussi à ce même organisme de donner
son avis sur toutes propositions d'ordre législatif ou réglementaire du
C.N.C. (art. 40 et 48 al. 3, L. 13 juin 1941) ou de proposer directement
au ministre certaines modifications ou compléments. Le C.N.C. doit dans
cette dernière hypothèse formuler un avis sur la proposition de la C.C.B.
Les suggestions de réforme associent donc, on le voit, les deux
organismes.
Pouvoir coercitif de la C.C.B. : les astreintes : Pour assurer la
mission qui lui est confiée, la dispose en plus de son droit d'inves
tigation (v. supra) de certains autres moyens. Il lui appartient ainsi de
fulminer des astreintes contre les banques qui ne lui communiqueraient
pas les documents ou renseignements qu'elle estimerait indispensables à
son contrôle. Sur mise en demeure, la banque récalcitrante serait passible
d'une astreinte pouvant s'élever jusqu'à 30 F par jour. La liquidation
définitive de ladite astreinte est effectuée par la C.C.B. Il est curieux de
noter que le produit des astreintes infligées sert à assurer les dépenses
de fonctionnement de l'A.P.B. (art. 17 et 56, L. 13 juin 1941).
Pouvoir disciplinaire : Plus étendu est le pouvoir disciplinaire
(13) H. Fournier, article cité, p. 90, note 3.
(14) Gavalda, aritcle cité, JCP. 1966. I. 2013.
(15) V. sur ce règlement comptable, Fanet, Banque, 1972. 349. 526 LA COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES
conféré à la C.C.B. qui fait d'elle le juge disciplinaire de la profession
bancaire. Le principe de ce pouvoir juridictionnel est posé dans l'article
48 de la loi de 1941. En cas de manquement des entreprises bancaires
ou des établissements financiers à leurs obligations professionnelles, une
gamme de sanctions disciplinaires est prévue dans l'article 52 de la loi
du 13 juin 1941 (16). Ces peines disciplinaires se cumulent, bien
entendu, avec les sanctions pénales qu'impliqueraient les irrégularités
commises. Dans un ordre de gravité croissant, ces mesures disciplinaires
encourues sont : l'avertissement, le blâme, l'interdiction de certaines
opérations ou la limitation à l'exercice de la profession, la suspension
de certains dirigeants responsables. La radiation de la liste des banques
ou le retrait d'enregistrement s'il s'agit d'un établissement financier est
la mesure la plus redoutable. Ces peines peuvent être remplacées par
des amendes, dont le maximum est de 10 000 F. Mais la C.C.B. peut
infliger cumulativement cette amende et l'une des peines disciplinaires
sus-énumérées (17).
Procédure de l'instance disciplinaire : Selon l'article 53 de la loi du
13 juin 1941, le pouvoir s'exerce en observant une procé
dure assez minutieuse destinée à garantir les droits de la défense. Un
arrêté ministériel du 5 juin 1950 a mis fin à diverses difficultés d'inte
rprétation et précisé les modalités d'application de cette juridiction
disciplinaire.
Comme organe disciplinaire, la C.C.B. se réunit d'abord sur convo
cation du président. Une sentence ne peut être prononcée que si quatre
membres titulaires ou suppléants ont siégé (art. 53). Il est statué à la
majorité et le président a éventuellement voix prépondérante (art. 50, L.
13 juin 1941). La personne poursuivie peut se faire assister par un avocat
à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat ou par un avocat ordinaire
(18) (art. 15, L. 2 déc. 1945, mod. par L. 27 mai 1950 et arr. ministériel
du 5 juin 1950). Comme toute juridiction même dans l'ordre discipli
naire, la C.C.B. est liée par le principe du respect des droits de la défense
et ses corollaires comme le du contradictoire. Cette commission
constitue, en effet, non pas une simple autorité administrative, mais une
véritable juridiction. On en avait débattu. Mais le fonctionnement de
cette formation est typiquement celui d'un tribunal. Quand la C.C.B.
est saisie afin de prononcer des mesures disciplinaires, elle rend selon
(16) Le fait, pour une banque, de donner sciemment des renseignements
inexacts à la CCB ou pour une personne ou entreprise non agréée de se qualifier
de banque ou établissement financier, fait encourir les peines de l'art. 52, L.
13 juin 1941.
(17) L'APB recueille ici encore le produit de ces amendes pour assurer son
financement. Les peines disciplinaires ne peuvent se cumuler entre elles (CE.
5 mars 1954, RlDCo, 1954. 847 ; Banque, 1954, 382).
(18) La jurisprudence administrative avait, avant l'arrêté de 1950, qui autorise
expressément cette présence, écarté les avocats de la procédure disciplinaire,
Cons. d'Etat, 31 mars 1950, S. 1950. III. 76 ; D. 1950. 370. Les avocats n'ont
aucun monopole de représentation en l'occurrence. On peut être représenté par un
membre de l'APB ou de l'APEF ou même par un dirigeant d'une société adhérente
de ces associations (art. 15, L. 1945). COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES 527 LA
une stricte procédure légale des décisions motivées. Les décisions qu'elle
prend sont de véritables actes juridictionnels qui sont susceptibles de
recours devant le Conseil d'Etat.
Les recours contre les décisions disciplinaires de la C.C.B. : La
controverse subsiste sur la nature dudit recours. Il s'agit d'un recours en
cassation (19). Le premier rôle juridictionnel de la C.C.B. est donc assez
clair. C'est un tribunal chargé d'appliquer des peines disciplinaires dans
le cadre de l'article 52 de la loi du 13 juin 1941. Malgré les termes pourt
ant explicites de cette disposition : « Les décisions de la C.C.B... ne
sont susceptibles de recours que pour excès de pouvoir devant le Conseil
d'Etat », le seul recours est le recours en cassation (20). On notera au
demeurant, que la C.C.B. n'engage pas à l'occasion de l'accomplissement
de sa mission juridictionnelle l'éventuelle responsabilité de l'Etat (21).
Il découle enfin de la nature du recours (cassation) ouvert en
l'occurrence à la banque frappée d'une condamnation disciplinaire que
le Conseil d'Etat, juge de cassation, n'a pas le pouvoir de reconsidérer
le degré de sanction choisi par la C.C.B. La haute juridiction administ
rative ne peut donc ni diminuer ni aggraver la peine (22).
Pour achever de tracer le régime de cette procédure disciplinaire,
on ajoutera que si la mesure a été prise par défaut, une opposition contre
cette décision resterait possible (23).
En dehors de toute poursuite disciplinaire ou pénale, il appartient
à la C.C.B. de nommer un administrateur provisoire aux banques dont
les dirigeants ou gérants ne peuvent plus, « quel que soit le motif de
cette carence » exercer leur profession (al. 9, art. 15, L. 1945). Les
pouvoirs nécessaires à l'administration, la gérance ou la direction sont
transmis à cet administrateur. Ainsi, Me Bévière avait-il été nommé
en 1969, administrateur de la succursale parisienne de l'Intrabank. Bien
que ce genre de décision soit considéré comme un acte juridictionnel,
susceptible de recours en cassation devant le Conseil d'Etat (24), il n'y
aurait pas lieu, avant de nommer un liquidateur, de suivre les formes
procédurales de l'article 52 de la loi du 13 juin 1941 (25).
La C.C.B. peut, bien entendu, nommer un administrateur aux
(19) CE., 12 juin 1959, Rev. pr. dr. adm., 1959 § 240 ; Banque, 1959. 600,
obs. X. Marin.
(20) CE. 31 mars 1950, Banque, 1950.704; 5 mars 1954, Banque, 1954.
382 ; 15 octobre 1954, Banque, 1955, p. 38 ; 12 juin 1959, Banque, 1959. 600.
(21) CE. 28 juin 1963, Banque, 1963.781 ; Actualité jurid. dr. adm., 1963.
J. 499 ; et surtout la note de M. M. Waline, Rev. dr. public, 1965, p. 75 et s.
(22) CE. 15 octobre 1954, Act. jur., 1954, p. 461, concl. Laurent, note
J.L. ; CE. 12 déc. 1958, Act. jur. D.A., 1959. II n° 18, p. 24. Les pouvoirs du
Conseil d'Etat, juge de cassation, sont à vrai dire supérieurs à ceux du juge de
cassation de l'ordre judiciaire (Pizzio, Les établissements financiers, thèse Dijon
(dactylographiée) 1972, n° 133 ; Auby et Drago, Traité de contentieux de droit
administratif, t. II, 1962, n° 1406 et s.). Le Conseil d'Etat vérifie, en effet, l'exacti
tude matérielle des faits et pas seulement leur qualification juridique.
(23) CE. 12 octobre 1956, D. 1956. J. 758.
(24) Lagarde et Jauffret, op. cit., t. II, n° 1552 ; CE. 18 mars 1959, Lebon,
Tables 1959, p. 926.
(25) CE. 15 octobre 1954, Lebon, p. 384. LA COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES 528
banques et établissements financiers qui sont rayés de la liste ou cessent
d'être enregistrés.
Le même pouvoir lui appartient du reste dès qu'une notification leur
a été faite d'avoir à cesser leur activité dans un certain délai. Il est
remarquable d'observer que faute de faire respecter ses instructions la
responsabilité de cet organisme serait éventuellement mise en jeu (26).
Il faudrait tout de même qu'une faute lourde soit relevée.
Parmi les mesures les plus graves que peut infliger la C.C.B. figure
la radiation d'une banque de la liste ou le retrait d'enregistrement d'un
établissement. L'exécution de cette mesure, assurée en fait par la Direc
tion du service des banques et établissements financiers de la Banque de
France peut toutefois appeler certaines modalités. La Banque de France
est chargée pour le compte du C.N.C. d'exécuter la décision disciplinaire
de la C.C.B. (art. 13 al. 12, L. 2 déc. 1945). Elle n'a dès lors dans
l'accomplissement de cette tâche aucun pouvoir propre d'appréciation.
Aucun recours n'est donc possible devant la juridiction administrative
contre les actes d'exécution de la Banque de France, sauf si sa décision
contenait certains « vices propres » (27).
La fonction disciplinaire de la C.C.B. peut du reste être partie
llement déléguée à l'Association professionnelle des banques. Lorsque
cette association s'est vu confier certains attributs disciplinaires, elle ne
rend toutefois que les décisions toujours « susceptibles d'appel devant
la C.C.B. » (art. 26 al. 2, L. 13 juin 1941).
Il convient enfin de rapprocher — sans les confondre — de ce rôle
sanctionnateur, la compétence de la C.C.B. pour poursuivre devant les
juridictions pénales de droit commun diverses infractions (28). Citons
en particulier les manquements à la règle interdisant toute activité ban
caire à une personne ou à une société non inscrite ou l'usage abusif du
terme « banque » ou « établissement financier » . Le fait de qualifier
« banque » dans un écrit public une entreprise ou personne non inscrite
justifie encore une plainte au parquet de la C.C.B. (art. 23, L. 13 juin
1941). Il est remarquable de souligner qu'une poursuite pénale de ce
chef, implique plainte ou constitution de partie civile de la C.C.B. ou
de l'A.P.B. (29). Cet organisme est habilité (avec le C.N.C. et l'A.P.B.)
à autoriser le parquet à exercer une action publique relative à la régl
ementation bancaire. C'est l'une des rares hypothèses du droit pénal
français où l'action du ministère public est ainsi subordonnée au « feu
vert » d'une personne ou d'une administration. La motivation écono
mique de cette solution est contestable, mais assez solide. Seul cet
organisme aurait les moyens d'apprécier la situation d'ensemble et de
mesurer les inconvénients généraux, pour le système bancaire et le crédit,
(26) CE. 28 juin 1963, Banque, 1963. 781.
(27) CE. 30 novembre 1956, Banque, 1959. 599, obs. X. Marin.
(28) Fournier, op. cit., p. 93 ; art. 21, 22 et 23, L. 13 juin 1941.
(29) T.G.I. Paris, 8 octobre 1969, D. 1969. J. 736, note Gavalda. La CCB
peut toutefois contraindre au déclenchement de l'action publique en se constituant
partie civile auprès du juge d'instruction. En fait, la CCB ne s'est jamais, à notre
connaissance jusqu'à ce jour, constituée partie civile ? COMMISSION DE CONTROLE DES BANQUES FRANÇAISES 529 LA
d'une poursuite (30). En 1970, la C.C.B. n'a pas estimé possible dans
quatre cas d'user de son droit de plainte.
Il est notable que la C.C.B. , qui n'a pas reçu la « personnalité
morale » (31), soit néanmoins expressément qualifiée pour « ester en
justice » (art. 48, L. 13 juin 1941).
Le rôle administratif de la C.C.B. touchant l'accès ou l'exclusion
de la profession bancaire : De ce rôle sanctionnateur et juridictionnel de
la C.C.B., il convient de distinguer ses fonctions d'autorité administrative
bancaire.
Parfois, la C.C.B. prend comme autorité administrative diverses
décisions de caractère individuel. Cet organisme désigne sous cette forme
par exemple les banques qui doivent présenter des situations périodiques
mensuelles au lieu de situations trimestrielles.
En revanche, la C.C.B. intervient-elle comme juridiction, lorsqu'elle
est saisie de décisions individuelles du C.N.C. relatives à l'inscription, au
classement ou à la radiation d'une personne ou d'une firme de la liste
officielle des banques ? (32) Dans ce cas, le seul recours ouvert à l'inté
ressé est, dans les huit jours de la décision de la C.C.B., un recours pour
excès de pouvoir devant le tribunal administratif territorialement
compétent (33). Il y a eu sur ce point un important revirement de la
jurisprudence du Conseil d'Etat. Cette haute juridiction avait décidé dans
une affaire Roux (34) que lorsque la C.C.B. avait connu de décisions à
caractère individuel du C.N.C. (en vertu de l'article 34, L. 13 juin 1941),
seul un recours en cassation devant le Conseil d'Etat statuant au content
ieux était ouvert. Le Conseil d'Etat estimait que la C.C.B. avait en effet
agi comme organe juridictionnel. Dans un arrêt remarqué du 12 juillet
1955, le Conseil d'Etat modifia sa position (35) et affirma que « les
décisions prises par la C.C.B. en matière d'inscription sur la liste des
banques et sur la liste des établissements financiers n'ont pas, eu égard
à la nature de cette matière et quelles que soient les formes dans les
quelles elles interviennent, le caractère de décisions rendues par une
juridiction » (36).
L'ouverture d'un recours pour excès de pouvoir au lieu d'un recours
en cassation contre une décision juridictionnelle a des conséquences
pratiques non négligeables. Le recours est dispensé en l'occurrence
du ministère obligatoire d'un avocat aux Conseils, alors qu'un pourvoi
(30) V. note Gavalda, T.G.I. Paris, 8 octobre 1969, D. 1969. J. 736.
(31) CE. 13 juin 1964, Rev. dr. pub., 1965.70.
(32) II en est de même touchant l'enregistrement comme établissement finan
cier ou le retrait dudit enregistrement.
(33) CE., 27 mai 1959, Lebon, 1959, p. 319; Banque, 1959, p. 599, obs.
Marin ; Rev. pratique Dr. Adm., 1959 § 216.
(34) CE. (aff. Roux), 1er février 1946, Lebon, 1946. 30 ; Banque, 1946, p. 43,
obs. X Marin.
(35) Lebon, 1955, p. 420 (Soc. Régionale du Jura) ; Conseil d'Etat, 5 déc.
1958, Lebon, 1958. 622.
(36) Cette jurisprudence s'est maintenue depuis.