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France. La Cour de cassation et le Conseil d'Etat. Une comparaison - article ; n°1 ; vol.30, pg 229-245

De
18 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1978 - Volume 30 - Numéro 1 - Pages 229-245
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Jean-Paul Calon
France. La Cour de cassation et le Conseil d'Etat. Une
comparaison
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 30 N°1, Janvier-mars 1978. pp. 229-245.
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Calon Jean-Paul. France. La Cour de cassation et le Conseil d'Etat. Une comparaison. In: Revue internationale de droit
comparé. Vol. 30 N°1, Janvier-mars 1978. pp. 229-245.
doi : 10.3406/ridc.1978.18534
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1978_num_30_1_18534FRANCE
LA COUR DE CASSATION
ET LE CONSEIL D'ÉTAT
UNE COMPARAISON
par
Jean-Paul CALON
Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation
Bien que des générations de Français y aient été soumises dès leur
jeune âge — qui n'a disserté de Racine qui peint les hommes tels qu'ils
sont et de Corneille qui les peint tels qu'ils devraient être — l'étude
comparée demeure un exercice redoutable ; entre l'académisme et la
statistique, peut-on être objectif sans être sec, vivant sans tomber dans
l'anecdote ? Et sans doute est-il plus redoutable encore lorsqu'il s'agit,
pour un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation de mettre
en parallèle les deux hautes juridictions dont il est l'auxiliaire.
Mais, en même temps, quelle position exceptionnelle, quelle admir
able liberté. Car, si brillante et si originale que soit la présentation des
deux juridictions suprêmes, elle comporte nécessairement une part d'ex
posé didactique, un rappel de réglementation. En ce qui nous concerne,
au contraire, tout vient d'être dit sur le Conseil d'Etat et tout sur la
Cour de cassation — et beaucoup mieux que nous n'aurions pu le faire.
Nous n'y reviendrons pas.
Il nous restera alors à choisir tel ou tel aspect de la vie des deux
cours suprêmes dont le rapprochement paraîtra significatif, la ressem
blance ou l'opposition marquées. Le choix comportera, sinon quelque
fantaisie, du moins une part d'arbitraire ; il présentera, en outre, des
lacunes et il ne peut en être autrement ; le sujet est à mille facettes.
Enfin — et ceci en accentue encore le caractère imparfait — ce
travail se veut libre de toute prétention scientifique. Il s'agit beaucoup
plus de remarques nées au cours d'une collaboration journalière, de
réactions personnelles, de réflexions pratiques. C'est, nous en sommes
bien conscients, une méthode comparatiste frustre et toute instinctive que
celle qui consiste à dire, lorsqu'on éprouve une satisfaction à la Cour
de cassation : « ah s'il pouvait en être de même au Conseil d'Etat » et
lorsqu'on y rencontre une difficulté : « cela n'arriverait pas au Palais- 230 LA COUR DE CASSATION ET LE CONSEIL D'ÉTAT
Royal ». Nous en avons pourtant largement usé, même si nous avons
tenté d'élargir quelque peu les perspectives d'un sujet qui aura
finalement apporté beaucoup plus que nous ne lui aurons donné.
On renoncera donc à l'introduction historique conforme aux lois
du genre ; quelques remarques préliminaires en tiendront lieu. Après
quoi, on traitera « des affaires et des hommes » pour se pencher enfin
sur « l'esprit et les méthodes » des deux cours suprêmes.
Remarques en guise d'introduction historique
Elles se limiteront à deux, dont voici la première.
1. La Cour de cassation s'inscrit dans la plus pure tradition jur
idique et administrative française ; le Conseil d'Etat est, peut-être, la
seule institution française que les anglo-saxons reconnaîtraient comme
leur.
« Pour bien déterminer le rôle spécial de la Cour de cassation dans
notre organisation judiciaire, il importe de rappeler le but que s'est
proposé le législateur en créant cette juridiction et qu'il ne faut jamais
perdre de vue. »
« Un des premiers soucis de l'Assemblée nationale avait été de
proclamer la nécessité de donner à la France une législation uniforme
en rapport avec les idées nouvelles. Mais l'œuvre projetée eût été rap
idement compromise et l'unité brisée par la diversité des jurisprudences
locales si les juges chargés d'appliquer la loi eussent été investis du
pouvoir souverain de l'interpréter sans contrôle. »
« D'où la nécessité de placer au sommet de la hiérarchie judiciaire
un pouvoir régulateur ayant pour mission de veiller à la conservation
de la loi et de rappeler les tribunaux à son observation par l'annulation
des arrêts rendus contrairement à ses prescriptions » .
Ce passage, emprunté à un ouvrage (1) qui, presque centenaire,
demeure la Bible des praticiens de la Cour de cassation — et cela est,
d'ailleurs, significatif — souligne assez exactement la mission originale
confiée dès octobre 1789 à la Cour de cassation dans la nouvelle orga
nisation judiciaire. La cour suprême a été conçue comme l'un des in
struments essentiels de la centralisation législative et judiciaire dont la
Monarchie avait rêvé, que la Révolution réalisait et à laquelle l'Empire
allait donner sa pérennité. Ce rôle, elle a pu le remplir immédiatement,
conformément au vœu du législateur et avec les hommes et les moyens
qui lui étaient donnés. Et si l'on veut bien considérer que, pratiquement,
la première réforme qui, depuis sa création, a affecté la Cour de cassa
tion, se situe en 1938 avec l'adjonction de la Chambre sociale, un esprit
cartésien reconnaîtra satisfaction pour sienne une institution qui,
adulte dès sa naissance, a, pendant plus de 150 ans, assumé dans le cadre
de son statut d'origine, le rôle eminent qui lui avait été assigné.
fl) Faye, La Cour de cassation, p. 1. UNE COMPARAISON 231
A l'opposé, c'est beaucoup plus du pragmatisme anglo-saxon que
relève le Conseil d'Etat, juridiction suprême administrative ; il est le
fruit d'une lente évolution où la pratique tient plus de place que la loi
et qui a vu l'administration elle-même se soumettre progressivement au
contrôle d'un juge choisi en son sein.
On serait ici tenté de parodier Teilhard de Chardin décrivant
l'émergence de la Vie sur la Terre et de suivre la lente éclosion du
contentieux administratif depuis le « magma » originel de la justice rete
nue, exercée avec l'avis de la Commission du Contentieux jusqu'au jour
où l'on put enfin s'écrier : « Voici le juge administratif !... »
Car l'administration s'est donné un juge.
« Le droit public français à son origine, se trouvait placé, à cet
égard, devant une difficulté en apparence insurmontable. N'est-il pas,
en effet, dans la nature du pouvoir de ne s'accommoder d'aucune autre
restriction que des limites politiques posées par la Constitution ? En
acceptant toute autre borne, ne résigne-t-il pas, dès lors, sa qualité de
pouvoir ? D'ailleurs, à cette contradiction logique, n'est-ce pas en ajouter
une autre que de parler d'autolimitation, fut-ce par une juridiction ?
Qu'est-ce qu'une limitation dont le limité peut se libérer lui-même ?
A ces antinomies troublantes, la vie a répondu par les faits. Par eux,
elle a prouvé que l'une des fonctions du droit — et sans doute la prin
cipale — consiste à établir précisément que de telles antinomies ne
résistent pas à son action » (2).
Le juge administratif est aujourd'hui un juge, au plein sens du terme
et le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, une juridiction. Un memb
re de l'une des assemblées passerait-il à l'autre, comme cela s'est pro
duit au cours du xixe siècle (3), qu'il ne serait certes pas dépaysé et c'est
bien le même langage que parlent les membres du Tribunal des conflits
lorsqu'ils délibèrent.
2. Deux siècles se seront bientôt écoulés depuis que naissaient,
superbement, la Cour de cassation, humblement, la Commission du
contentieux. Quelle est aujourd'hui la situation ? Elle semble inversée.
Non pas que l'une, de superbe, soit devenue humble et que l'autre tire
orgueil de sa réussite. Mais alors que le Conseil d'Etat paraît être par
venu à une sorte de perfection qui devrait marquer au moins une halte
dans son devenir, la Cour de cassation est entrée depuis quelques années une zone de turbulence qui la conduira nécessairement à d'import
antes transformations ; on peut prédire, sans grand risque d'erreur, que
d'ici dix à quinze ans son visage aura assez profondément changé.
Le Conseil d'Etat ne s'est pas seulement constitué en juridiction,
dégageant les principes de sa compétence, les règles de sa procédure, les
moyens de son contrôle ; il a su adapter exactement l'instrument qu'il
a peu à peu créé à la mission qui est la sienne. Et ceci est un phénomène
récent. C'est en 1953, que, cessant d'être juge de droit commun, le
(2) R. Latournerie, in Le Conseil d'Etat. Livre Jubilaire, p. 251.
(3) de Lapanouse, eod. loc, p. 351. 232 LA COUR DE CASSATION ET LE CONSEIL D'ÉTAT
Conseil d'Etat s'est allégé d'un grand nombre de dossiers, tout en gar
dant la haute main sur le contentieux administratif et en pouvant appli
quer à un nombre raisonnable d'affaires des méthodes d'investigation et
de décisions particulièrement élaborées. En outre, ont pratiquement
disparu de ses séances les discussions passionnantes mais stériles sur la
compétence ou la recevabilité qui faisaient, il y a peu de temps encore,
les beaux jours des audiences de Section ou d'Assemblée.
L'asphyxie qu'a évitée le Conseil d'Etat menace aujourd'hui la Cour
de cassation ; le nombre des pourvois, signe de la confiance des justicia
bles et l'inadéquation des moyens dont elle dispose, appellent une
réforme urgente (4).
Mais là n'est sans doute pas l'essentiel ; la Cour de cassation con
naît aujourd'hui une mutation qui pour être moins spectaculaire que
celle que représente le flot des dossiers, est probablement plus profonde : de la conception même de son rôle.
Traditionnellement, la Cour de cassation a pour mission de dire le
droit et de garantir, par là, l'application exacte et uniforme de la loi ;
ses structures et ses techniques sont adaptées à ce rôle. Or, combien
de pourvois aujourd'hui posent des questions de droit, combien condui
sent la cour suprême à interpréter la loi ? Une infime minorité. Sans le
formuler précisément, le justiciable attend d'elle autre chose et la cour
suprême le sait ; à cette attente elle ne peut cependant complètement
répondre faute d'une habilitation législative et faute de moyens ; la rédac
tion de ses arrêts, ses audaces, ses scrupules, laissent prévoir des chan
gements, à tous égards nécessaires.
Des affaires et des hommes
Des affaires. — Sans doute serait-il plus convenable de donner la
première place aux hommes. Une institution, cependant, si elle est com
posée d'hommes, est conçue pour accomplir un service et c'est en
fonction de ce service que sont choisis — ou doivent être choisis —
les hommes qui la composent ; d'où la priorité qui sera donnée aux
« affaires », c'est-à-dire aux catégories de litiges dont connaît chacune
des cours suprêmes.
Le pain quotidien du Conseil d'Etat est composé de problèmes inté
ressant l'urbanisme et l'environnement, la fonction publique, le conten
tieux fiscal, l'administration locale, l'intervention de l'Etat dans le
domaine économique, social et culturel.
Si l'on parcourt la gamme des matières jugées par la Cour de cas
sation, on est frappé par leur extrême diversité ; les affaires réservées à
(4) Au cours des trois dernières années, la Cour de cassation a reçu en
moyenne environ 8 500 pourvois (dont 1 700 affaires pénales), le Conseil d'Etat
(y compris la Commission spéciale de cassation des pensions) en moyenne environ
4 000 recours. UNE COMPARAISON 233
la Première chambre civile sont sans doute plus proches de celles que
juge le Conseil d'Etat que des dossiers préparés par les conseillers de la
Chambre criminelle. Et il est bien certain qu'un large fossé sépare les
problèmes d'élection au comité d'entreprise ou de licenciement collectif
que traite la Chambre sociale des litiges de mur mitoyen ou de servitude
de passage que tranche la Troisième Chambre civile.
En même temps qu'au sein même de la Cour de cassation cette
diversité ne cessait de croître, les différences séparant le contentieux
administratif du contentieux judiciaire tendaient au contraire à s'estom
per. De nombreux domaines sont aujourd'hui communs aux deux juri
dictions qui ont, successivement, à se pencher sur les phases diverses
d'une même opération. C'est vrai en matière d'expropriation, c'est vrai
en matière d'urbanisme (le Conseil d'Etat juge la légalité du permis de
construire, la Cour de cassation en assure le respect sur le plan pénal
ou à la demande des tiers), c'est vrai encore en matière fiscale, en mat
ière de réglementation des prix, en matière de droit du travail. Parallè
lement, les services publics usent de procédés de droit privé tandis que
les techniques juridiques employées par des entreprises, relevant de la
compétence de la Cour de cassation s'inspirent étroitement du droit
public (le Conseil d'Etat applique journellement les dispositions du Code
civil en matière de responsabilité des architectes et des entrepreneurs —
le statut du personnel d'Air France, de la Radiotélévision, d'Electricité
et de Gaz de France, dont connaît la Cour de cassation, n'est guère dif
férent du statut des fonctionnaires).
Est-ce pour cela — ou, en partie pour cela — que les problèmes
de compétence entre juridiction administrative et juridiction judiciaire,
sont aujourd'hui très largement dédramatisés ? Il y a quelques années
encore on aimait peindre le désarroi du malheureux plaideur devant faire
le choix d'un juge en présence de règles apparemment aussi complexes,
pleines de subtilités et de cas limite. Actuellement, la dualité des comp
étences a cessé de poser de sérieux problèmes ou de constituer un él
ément sérieux d'allongement des procédures.
Et des hommes. — Telles sont les « affaires » : qu'en est-il des
hommes ?
1. Et tout d'abord des plaideurs qui se cachent derrière les « af
faires » et qu'à un certain degré de la hiérarchie des juridictions et de
l'abstraction des jugements on a tendance à oublier ?
Les plaideurs se ressemblent singulièrement, quelle que soit la juri
diction à laquelle ils s'adressent. Bien sûr, à Fresnes, on est peu client
du Conseil d'Etat mais, sauf quelques domaines réservés, on retrouve à
peu près les mêmes hommes, les mêmes préoccupations.
Il serait profondément inexact de s'imaginer que les hautes juridic
tions sont réservées aux grandes causes, aux intérêts considérables, aux
plaideurs fortunés ou processifs. Toutes les conditions matérielles et
intellectuelles, tous les litiges, fussent-ils minimes, y sont présents — et
cela qu'il s'agisse de la Cour de cassation ou du Conseil d'Etat. Le pay- 234 LA COUR DE CASSATION ET LE CONSEIL D'ÉTAT
san attaché à sa terre viendra demander justice à l'une ou à l'autre selon
qu'il aura perdu une parcelle de quelques ares au cours d'une opération
de remembrement ou à la suite d'une querelle avec un voisin. Le service
contentieux de grande société plaidera, à la suite d'une fusion, contre
un actionnaire mécontent ou une imposition excessive. La commune
sera mise en cause à l'occasion du fonctionnement du service d'enlève
ment des ordures ménagères ou de la délimitation d'un chemin rural.
Les plaideurs sont les mêmes, leur exigence semblable : ceux qui
viennent porter leur ultime recours au Conseil d'Etat estiment avoir été
maltraités par l'administration et ceux qui viennent le présenter à la
Cour de cassation avoir été maltraités par la justice. La démarche est
identique.
2. Par qui ces plaideurs vont-ils être jugés ?
Ici les différences sont sensibles.
En premier lieu, quant à l'origine des magistrats.
Les membres du Conseil d'Etat sont, dans leur majorité, issus d'un
concours de très haut niveau, celui de l'Ecole nationale d'administra
tion ; les places au Conseil, trois ou quatre chaque année, sont choisies
par les tout premiers du concours de sortie ; en outre, un quart des
maîtres des requêtes, un tiers des conseillers viennent de l'administration
active, où ils ont accompli une carrière brillante — ou proche du pou
voir (en fait la proportion est plus faible).
La Cour de cassation est tout entière composée de magistrats de
l'ordre judiciaire (5) pour lesquels l'accès à la Cour Suprême est le
couronnement, réservé à un petit nombre, d'une longue carrière. Cette
unité d'âge et d'origine est d'autant plus sensible que les membres de la
Cour de cassation, dans leur très grande majorité, sont des magistrats
parisiens.
Depuis 1967, la Cour de cassation compte également des conseillers
référendaires en petit nombre (6) ; plus jeunes, de grade plus modeste,
ce sont également des magistrats ayant déjà acquis une certaine ancien
neté dans les juridictions inférieures ; ils ne sont pas nommés définit
ivement à la Cour de cassation, le déroulement de leur carrrière devant
normalement les appeler à siéger dans une Cour d'appel.
Le jeune auditeur qui entre au Conseil d'Etat prend sur un tableau
un rang qui demeurera le même jusqu'au jour de sa retraite ; il sait qu'il
sera promu maître des requêtes puis conseiller d'Etat après celui qui le
précède et avant celui qui le suit ; au sein du Conseil d'Etat le souci de
l'avancement n'existe pas.
C'est lui qui, en revanche, a marqué l'existence professionnelle du
magistrat qui, nommé conseiller à la Cour de cassation, voit ainsi recon
nus les mérites d'une longue carrière. Ceci n'a rien de péjoratif ; il est
(5) II est de tradition d'y accueillir un ou deux professeurs de droit et un
avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.
(6) Ils sont actuellement vingt-trois. COMPARAISON 235 UNE
banal de constater la complexité de la hiérarchie judiciaire et la servi
tude de l'avancement chez ses membres.
On entre à la Cour de cassation pour un temps plus ou moins
long, dont la retraite marquera le terme ; ce temps sera — à l'exception
de quelques travaux à l'extérieur — tout entier consacré à la Cour de
cassation et pas seulement à la Cour de cassation, mais encore à la chamb
re à laquelle chaque conseiller est affecté et à la spécialité qui lui est
attribuée au sein de sa chambre.
Beaucoup plus longue au Conseil d'Etat, la carrière de ses membres
est aussi beaucoup plus diverse.
Au sein même du Conseil, on passe aisément de la Section du
Contentieux aux sections administratives et les membres de la Section
du siègent auprès de celles-ci ; ils remplissent en outre,
très généralement, des fonctions extérieures. Le contentieux lui-même
comporte une certaine diversité de tâches ; on y est rapporteur, comm
issaire du gouvernement, on est conseiller auprès d'une sous-section,
on en assume la présidence.
Mais surtout le Conseil d'Etat est une sorte de forteresse d'où,
jeune auditeur, on prend le départ pour des fonctions actives au sein
de l'administration, des organismes para-publics, des institutions inter
nationales, voire pour des responsabilités politiques ; on sait que l'on y
pourra revenir et l'on y revient lorsque l'on éprouve le besoin de prendre
quelque hauteur, de retrouver un autre rythme de vie et de pensée. Et
puis un jour, plus ou moins tôt, plus ou moins tard, on en franchit le
seuil pour y demeurer, tandis qu'en même temps on donne son nom à
telle commission, à tel rapport.
Le Conseil d'Etat conçoit une légitime fierté de la règle des trois
âges : « des qualités différentes concourent dans l'accomplissement
d'un travail presque identique — les aînés décident, révisent... les jeunes
préparent des projets et les défendent ; ils ne participent aux décisions
que pour les affaires qui leur sont confiées, mais alors l'auditeur nommé
hier, qui a bien étudié la requête... dont il est rapporteur peut sur la
question, qu'il connaît mieux que quiconque, voter contre son président,
le faire mettre en minorité, l'emporter contre lui » (7).
A cette diversité d'âges s'ajoute la diversité d'origines tenant au re
crutement extérieur ; il ne faut cependant pas en exagérer l'importance,
tant il est vrai que très vite toute différence s'estompe. C'est beaucoup
plus l'appel de ses membres vers l'extérieur et les responsabilités qui
leur sont confiées qui renouvellent l'oxygène du Conseil d'Etat et assu
rent sa respiration.
La Cour de cassation apparaît comme une institution infiniment
plus monolithique.
Et sans doute l'a-t-on justement regretté puisque l'on a tenté d'y
porter remède par l'institution des conseillers référendaires.
(7) H. Puget, Tradition et progrès au sein du Conseil d'Etat. Livre Jubilaire,
p. 109. 236 LA COUR DE CASSATION ET LE CONSEIL D'ÉTAT
La réforme a, cependant, péché par excès de timidité et n'a pas
atteint son but ; mais cette voie est la bonne.
Les conseillers de la Cour de cassation arrivent à la juridiction
suprême forts d'une expérience exceptionnelle ; ils ont été juges d'ins
truction, juges des enfants, ils ont dirigé les débats d'assises, présidé à
de grands procès civils ou commerciaux, assumé la responsabilité d'une
cour d'appel, dirigé un service à l'Administration centrale. C'est à eux
maintenant de décider et non pas de préparer la décision, comme ils le
font aujourd'hui. La règle non pas des trois, mais au moins des deux
âges, doit être étendue à la Cour de cassation et pour cela il importe
d'augmenter très sensiblement le nombre des conseillers référendaires,
de façon à inverser la proportion qui existe actuellement, d'étendre et
de généraliser leur rôle. C'est aussi, d'ailleurs, le seul moyen de faire
face à l'afflux des pourvois. Car il ne s'agit ni de tenter, par des moyens
plus ou moins artificiels, d'en restreindre le nombre, ni bien entendu,
de risquer de porter atteinte à la qualité et à la sérénité des déci
sions ; une institution, vivante parce qu'elle répond à un besoin, ne
peut refuser les lois de sa croissance et, moins encore, une juridiction
se dérober à la confiance des justiciables.
Faut-il aussi penser à ouvrir la Cour de cassation vers l'extérieur ?
Sans aucun doute. Il ne s'agit pas, semble-t-il, de confier à ses conseillers
des missions d'administration active (dont, en revanche, il conviendrait
de charger de plus jeunes magistrats) mais de mettre leur expérience
au service d'activités de conciliation, de médiation, d'arbitrage, au sens
le plus large du terme, toutes procédures qui, dans tous les domaines,
se multiplieraient sans doute s'il existait des hommes pour les conduire
efficacement. La Cour de cassation peut être, c'est l'une de ses vocations
naturelles, une pépinière de sages.
Et puis, en évoquant les ressemblances profondes et les différences
plus superficielles entre les hommes, on peut se demander s'il ne serait
pas heureux, plus modestement, plus immédiatement, qu'ils aient plus
d'occasions de se rencontrer, que la courte distance qui sépare le Quai
de l'Horloge du Palais-Royal soit plus souvent parcourue.
3. Cet itinéraire, soixante personnages le connaissent bien ; ce
sont les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.
Passant constamment d'une discipline à l'autre, ils voudraient se
montrer dignes de la définition de Léon Blum (8) qui opposait à la
« spécialité qui implique comme une clôture habituelle de l'esprit », la
véritable compétence qui « suppose au contraire une aptitude générale à
embrasser toutes les catégories d'affaires et à concevoir le rapport de
chacune d'elles avec toutes les autres ».
Seul lien organique et permanent entre les deux juridictions, ils
contribuent, sans doute, à leur unité ne serait-ce que par une même
rédaction des requêtes et des mémoires, une même technique de la
discussion, une même conception du concours qu'ils leur apportent. Il
(8) Lettres sur la réforme gouvernementale. COMPARAISON 237 UNE
leur arrive aussi de porter d'une rive à l'autre de la Seine les germes
de telle ou telle heureuse innovation. Peut-être pourraient-ils faire plus
car il ne suffit pas de rapprocher les institutions, l'essentiel, comme le
disait Jean Monnet, est d'unir les hommes.
L'esprit et les méthodes
L'esprit. — Hormis quelques dispositions éparses et, souvent, fort
anciennes, il n'existe pas de texte organique définissant le rôle des deux
juridictions suprêmes. La nature et l'étendue de leur mission dépendent
très largement d'elles-mêmes et de la conception qu'elles en ont. C'est
pourquoi, plutôt que de parler, — dans l'intitulé de ce chapitre, du
« rôle » des cours suprêmes, nous avons pensé qu'en se référant à 1'« es
prit » qui les anime, on rendait plus exactement compte de la réalité.
1. Le Conseil d'Etat et la Cour de cassation sont, d'abord, des
juges. Leur rôle, cependant, n'est pas de trancher des procès, mais de
juger de la légalité des décisions qui leur sont soumises.
Deux traditions ici se rejoignent ; en même temps que le caractère
individualiste de notre droit privé interdit au juge de se substituer aux
plaideurs, l'allergie française au gouvernement des juges et la présence
encore actuelle de ce fantôme — car il semble bien qu'il s'agisse d'un
fantôme — font que le contrôle qu'exercent les cours suprêmes n'est —
et ne peut être — qu'un de légalité. Et cela est vrai pour le
Conseil d'Etat comme pour la Cour de cassation, serviteurs, l'un et l'au
tre, de la loi et très soucieux de l'être.
Si le Conseil d'Etat se comporte, au plein contentieux, comme
n'importe quel juge — il applique des conventions, sanctionne des
fautes, accorde des indemnités — c'est dans le domaine de l'excès de
pouvoir qu'il accomplit sa véritable mission : contrôler la légalité des
décisions par lesquelles se matérialise l'action administrative.
De même que le Conseil d'Etat contrôle l'Administration à tra
vers ses actes, la Cour de cassation les juges à travers leurs
jugements.
Cette dernière proposition n'apparaîtra peut-être pas parfaitement
orthodoxe, surtout si l'on se réfère à la définition du rôle de la Cour de
cassation selon Faye, dont on rappelait plus haut le propos. Peut-être
n'apparaîtra-t-elle pas non plus tout à fait conforme à la réalité. Elle
semble, néanmoins, rendre compte de l'évolution de la Cour de cassa
tion, de ses hésitations, de ses pas en avant et, surtout, exprimer ce que,
plus ou moins confusément, les plaideurs attendent d'elle, ce pourquoi
ils placent en elle une confiance dont chaque jour le praticien reçoit le
témoignage.
Le contrôle de la juste interprétation de la loi est, en même temps
que la plus haute, la forme la plus rare de l'intervention de la Cour
de cassation. Dans la majorité des cas son rôle est plus modeste mais,

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