Cet ouvrage fait partie de la bibliothèque YouScribe
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le lire en ligne
En savoir plus

La procédure administrative aux Etats-Unis. - article ; n°2 ; vol.3, pg 251-261

De
12 pages
Revue internationale de droit comparé - Année 1951 - Volume 3 - Numéro 2 - Pages 251-261
11 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Voir plus Voir moins

Bernard Schwwartz
La procédure administrative aux Etats-Unis.
In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 3 N°2, Avril-juin 1951. pp. 251-261.
Citer ce document / Cite this document :
Schwwartz Bernard. La procédure administrative aux Etats-Unis. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 3 N°2, Avril-juin
1951. pp. 251-261.
doi : 10.3406/ridc.1951.6359
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1951_num_3_2_6359LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE
AUX ÉTATS-UNIS
Bernard Profeueur à New- SCHWARTZ York UnWersity
L'étendue des exigences de procédure imposées à l'administration
active aux Etats-Unis marque une des différences les plus importantes
entre les droits administratifs français et américain. Il est vrai qu'en France
aussi les actes sont souvent assujettis à certaines mesures
protectrices de procédure dont l'omission conduit à l'annulation de l'acte
administratif en question. Le Conseil d'Etat comme la Cour Suprême des
Etats-Unis joue le rôle de régulateur du formalisme administratif, et le
moyen d'annulation pour vice de forme a en fait été inclus dans le recours
pour excès de pouvoir depuis presque l'origine de ce recours.
Le système français cependant est parti de la notion que le vice de
forme est limité aux exigences de procédure qui sont imposées par un
texte de loi spécifique (1). Le vice de forme en droit administratif fran
çais, dit Alibert, est : « une nullité qui provient de la violation des for
mes édictées par les lois et règlements (2) ».
En matière de procédure administrative, le droit américain est parti
d'un point de vue différent : le concept constitutionnel de due process
of law (procédure légale régulière). D'après ce concept, tel qu'il a été
interprété par les Tribunaux américains, certaines mesures protectrices
de procédure doivent être observées par l'Administration active même si
aucun texte légal ne les rendent obligatoires.
Le due process of law, du point de vue de la procédure, signifie
qu'aucune personne ne peut être privée de la vie, de la liberté ou de sa
propriété, sans qu'un minimum de mesures de procédure soit observé.
Le due process of law, tel qu'il est appliqué par le droit administratif
américain, est essentiellement l'exigence d'une notification et le droit
d'être entendu d'une manière équitable et impartiale. Les intéressés doi
vent être appelés et entendus avant qu'une décision administrative soit
prise qui pourrait affecter leurs biens ou leur personne. Les règles essent
ielles de l'administration de la preuve doivent être respectées. Les
(1) V. Berlia, Le vice de forme et le contrôle de la légalité, Revue de droit
public (1941), p. 370, 371.
(2) Le Contrôle Juridictionnel de l'Administration, p. 218. LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS 252
autorités chargées de statuer doivent être impartiales : leurs décisions
motivées en fait et en droit (1).
Le concept de due process et son application à l'administration active
a placé le développement de l'aspect procédural du droit administratif
américain sur une base différente de celui de sa contre-partie en France.
Le Conseil d'Etat a annulé en général les décisions administratives pour
vice de forme dans le seul cas où la formalité omise a été imposée p'a<r
un texte légal ; les Tribunaux américains au contraire sont allés plus
loin et ont décidé que l'administration doit observer les principes fo
ndamentaux du « fair play », (2) — règles garantissant une décision impart
iale et éclairée — sans se préoccuper de savoir si elles ont été expressé
ment imposées par un texte légal.
La nécessité pour l'administration active de respecter certaines ex
igences de procédure, même en l'absence d'un texte les imposant, peut au
premier abord sembler étrange à un juriste français familiarisé avec les
seuls principes de son propre système. Beaucoup de Français pourraient
même penser qu'une telle exigence imposée par les Tribunaux américains
constitue, pour le fonctionnement de l'administration, un fardeau injustif
ié. Comme l'a dit le Professeur Waline : « Si le Conseil d'Etat annulait
impitoyablement pour vice de forme... l'administration serait incitée,
pour éviter l'annulation de ses actes pour excès de pouvoir, à exagérer
un formalisme minutieux, voire quelque peu tatillon qui ralentirait encore
les procédures administratives, alors qu'on se plaint généralement qu'el
les soient trop compliquées, et qui causerait souvent aux administrés une
gêne excessive » (3).
Un examen plus minutieux du principe américain exigeant certaines
procédures même en l'absence d'un texte légal révélerait pourtant que
cette règle n'est pas aussi étrange pour le juriste français d'aujourd'hui
que cela l'aurait été pour son prédécesseur du siècle dernier. On a réalisé
en France aussi que l'exigence d'un minimum de garantie de procédure
est souvent la condition nécessaire de l'exercice convenable de l'auto
rité administrative. C'est la réalisation de ceci qui a conduit le Conseil
d'Etat, dans une évolution récente, à imposer des garanties de procédure
dans certains cas, en l'absence même d'un texte légal. Ainsi, la haute
juridiction a décidé de son propre chef qu'aucune sanction ne pourrait
être prise contre un citoyen tant qu'on ne lui aurait pas donné la pos
sibilité d'être entendu et de présenter sa défense.
Comme le dit M. le Commissaire du Gouvernement Chenot dans ses
conclusions sur l'affaire dame veuve Trompier-Gravier (4), « lorsqu'une
décision administrative prend le caractère d'une sanction et qu'elle porte
une atteinte assez grave à une situation individuelle, la jurisprudence
exige que l'intéressé ait été mis en mesure de discuter les motifs de la
mesure qui le frappe ».
Aujourd'hui, on peut donc constater que même lorsque la loi n'édicte
pas de formes protectrices, on ne doit pas en conclure que l'administra
tion a les mains libres. La jurisprudence du Conseil d'Etat n'a pas
hésité à affirmer que les principes généraux du droit postulaient cer-
(1) V. Pinto, La crise de lJEtat aux Etats-Unis, p. 155.
(2) Federal Communications Commission v. Pottsville Broadcasting Com
pany, 309, U. S. 134 (1940).
(3) Traité Elémentaire de Droit Administratif (6e édition), p. 139.
(4) Conseil d'Etat, 5 mai 1944. LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS 253
taines conditions de formes chaque fois qu'une décision administrative
avait un caractère de sanction et qu'elle portait atteinte à une situation
individuelle (1). Cette jurisprudence récente montre que le système amér
icain fondé sur le concept de due process n'est pas aussi étranger qu'il
peut le sembler au premier abord au système français fondé originaire
ment sur des textes légaux.
Mais les tribunaux américains vont encore plus loin que le Conseil
d'Etat dans l'imposition des règles de procédure à l'administration
active.
Les procédures exigées de l'administration américaine peuvent être
approximativement comparées à celles imposées en France par le
Conseil d'Etat pour les décisions des autres juridictions administratives.
Dans les affaires concernant les décisions d'autres juridictions administ
ratives, le Conseil d'Etat n'a jamais voulu appliquer la maxime « pas
de nullité sans texte ». Dans le cas de décision prise par de tels tribu
naux, comme l'établit M. le Commissaire du Gouvernement Corneille
dans ses conclusions rendues dans l'affaire Tery (2), les garanties du
droit commun doivent être accordées au citoyen : c'est-à-dire, une cita
tion en forme régulière, un délai de comparution, une libre défense com
prenant : 1° l'audition du citoyen et 2° le respect du déroulement nor
mal de la procédure. En examinant davantage cette question du droit
à la libre défense devant une juridiction administrative en France, on
voit qu'elle peut « se rattacher à trois idées : droit pour les parties de
connaître toutes les pièces soumises au juge, droit de présenter des obser
vations orales, obligation pour le juge de prendre en considération tous
les éléments du dossier, mais ceux-là seulement (3). »
Or, ces droits sont précisément ceux que les tribunaux américains
ont imposés à l'administration des Etats-Unis. On peut donc constater
qu'une décision de active affectant les biens ou la per
sonne d'un citoyen est traitée, en Amérique, de la même manière qu'une
décision prise par une juridiction administrative en France, en ce qui
concerne du moins les exigences de procédure. Le droit d'être entendu
et de présenter une libre défense — c'est-à-dire les garanties exposées
par M. le Commissaire du Gouvernement Corneille — constituent les
principes fondamentaux gouvernant les décisions prises par l'administra
tion active des Etats-Unis dans les affaires touchant un particulier.
Jusqu'à ces dernières années, sauf dans les cas où un texte légal im
posait une procédure particulière, le contrôle juridictionnel de la pro
cédure administrative aux Etats-Unis était fondé sur le concept consti
tutionnel de due process. On a cependant senti nettement que la garant
ie donnée par la doctrine de due process n'était pas suffisamment pro
tégée et qu'elle était parfois utilisée d'une façon arbitraire et détournée.
Les craintes concernant l'impartialité de l'administration américaine
et la réponse au mécontentement croissant se reflétèrent dans un cer
tain nombre de projets de lois qui proposèrent divers remèdes. Le pou
voir exécutif du Gouvernement Fédéral chercha lui aussi à faire que la
structure et la procédure de l'administration entraînent une plus grande
équité. Ceci aboutit à la nomination par le Président Roosevelt du
(1) V. Auby, L'Inexistence des Actes Administratifs, p. 209.
(2) Conseil d'Etat, 20 juin 1913.
(3) Font-Kéaulx, Les Pourvois devant le Conseil d'Etat contre les décisions
des autres tribunaux administratifs, p. 322. 254 LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS
« Comité de l'Attorney Général pour la procédure administrative », Comité
de juristes éminents, d'universitaires, d'administrateurs, chargé de faire
une critique de la procédure administrative dans les différentes branches
de l'administration et de recommander des réformes ou même des sug
gestions sur les modifications législatives souhaitables. Le rapport final
de ce Comité, fait en 1941 (1), constitue l'étude fondamentale de droit
administratif dans un pays qui, à la différence de la France, manque de
bons Traités sur ce sujet.
Cette enquête sur l'exercice du pouvoir administratif aux Etats-
Unis, aboutit au vote de la loi sur la procédure administrative de 1946
(Administrative Procédure Act of 1946) qui constitue la nouvelle régle
mentation fondamentale et générale des procédures administratives. Cette
première tentative faite par le Congrès de formuler explicitement l'es
sentiel au moins des procédures imposées à l'administration a été pré
senté comme « le commencement d'une ère nouvelle dans le droit admin
istratif des Etats-Unis » (2). Jusqu'à présent, le contrôle des procédures
administratives se limitait à l'intervention des tribunaux fondée sur le
concept constitutionnel de due* process. Avec la loi de 1946 c'est le Par
lement américain qui joue maintenant un rôle vital.
Une loi cependant ne s'exécute pas d'elle-même. La volonté législa
tive doit affronter l'interprétation judiciaire avant d'entrer dans le
domaine du droit positif. Ceci est vrai dans tout système légal et plus
particulièrement aux Etats-Unis où les Cours jouent un rôle constitution
nel si important. La loi de procédure administrative, comme tout autre
texte légal, perdrait beaucoup de son efficacité pratique si elle était
interprétée de façon restrictive par les tribunaux.
Mais la Cour suprême des Etats-Unis a indiqué clairement qu'elle
n'entendait pas appliquer la loi de procédure administrative dans un sens
étroit et cette volonté fut parfaitement exprimée par le juge Jackson
dans la première affaire importante relative à la question : « La loi, dit-il,
représente une longue période d'étude et de lutte ; elle règle un grand
et difficile débat et établit une solution sur laquelle les forces sociales
et politiques en opposition sont tombées d'accord. Elle contient beau
coup de compromis et de généralités ; sans doute quelques ambiguïtés.
L'expérience pourra révéler des défauts. Mais les tribunaux rendraient
un mauvais service à notre système de gouvernement et à l'administra
tion elle-même si, pour autant que les termes de la loi le permettent, ils
ne donnaient pas effet aux remèdes proposés » (3).
Une étude de la procédure administrative américaine doit s'occuper
davantage aujourd'hui de la loi de procédure administrative que- de la
doctrine constitutionnelle de due process bien que cette doctrine doive
toujours être considérée comme l'ultime contrôle de la procédure admin
istrative..
Nous avons déjà indiqué que l'administration américaine doit tenir
des audiences avant toute décision administrative touchant les biens ou
la personne de citoyens privés. Ces audiences peuvent être comparées
d'une manière générale aux enquêtes des tribunaux administratifs en
(1) Report of the United States Attorney General's Covimittee on Administ
rative Procedure (1941),
(2) A. T. Vanderbill dant The Federal Administrative Procedure Act and the
Administrative Agencies (1947), p. iv.
(3) Wong Yang Sung v. Me. Grath, 339 TJ. S. 33 (1950). LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS 255
France tels que les Conseils de Préfecture, « L'enquête est le mode d'ad
ministration de la preuve testimoniale : elle consiste à recueillir les t
émoignages grâce auxquels l'une des parties pourra établir la vérité des
faits qu'elle allègue et que conteste son adversaire » (1). L'audience a un
but semblable en droiït administratif américain. Comme l'enquête en
France, elle a un caractère contradictoire. Elle aussi permet à l'organe
de décision d'obtenir les preuves qui sont nécessaires pour lui permett
re de prendre la décision adéquate dans une affaire particulière. Ceci
se fait par les dires de témoins et par leurs dépositions écrites s'ils ne
peuvent comparaître personnellement. Un compte rendu sténograptiique
est fait des témoignages recueillis à l'audience. Enregistrement littéral
des débats, ce compte rendu est plus complet que le procès-verbal qui
doit être rédigé après une enquête du Conseil de Préfecture français.
Les audiences tenues par les organes administratifs en Amérique sont
à certains égards plus larges que les enquêtes françaises. L'enquête devant
un tribunal comme le Conseil de Préfecture est limitée à l'exposition des
faits en question par la déposition des témoins. Les parties intéressées
qui désirent développer une argumentation juridique le font au cours
d'une autre étape de la procédure. Les audiences tenues en droit admin
istratif américain ne sont ordinairement pas aussi limitées. En plus de
la déposition des témoins, elles peuvent être consacrées à la présentation
de l'argumentation légale. Une large part du temps utilisé dans l'audience
peut évidemment être consacrée à de longues controverses entre les par
ties sur des points de droit.
Il y a peut-être une différence encore plus importante entre l'a
udience administrative en Amérique et l'enquête du type utilisé devant les
Conseils de Préfecture. L'enquête a pour le Conseil de Préfecture un
caractère facultatif ; ce dernier n'est jamais obligé de l'ordonner même
si elle est demandée par les parties. Au contraire, les audiences tenues
en Amérique ne sont pas laissées à la discrétion de l'Administration.
Les citoyens touchés par une décision administrative y ont droit avant
que la décision ne soit prise. Ceci est vrai même lorsque la décision est
prise par l'Administration active et non pas seulement par une juridic
tion administrative au sens français du mot, tel que le Conseil de Pré
fecture.
L'audience prévue par l'Administration américaine n'est cependant
pas nécessairement tenue devant les chefs hiérarchiques des différents
organes administratifs eux-mêmes. Le volume considérable des décisions
administratives rendrait une telle procédure pratiquement impossible.
L'Administration serait virtuellement, paralysée si les chefs des organes
administratifs devaient eux-mêmes présider toutes les audiences et recueill
ir personnellement les témoignages.
Le déroulement des audiences actuellement tenues par l'Administrat
ion américaine a donc été confié à des agents subordonnés qui sont re
sponsables de la transmission de la preuve et des arguments à ceux qui,
dans l'Administration, ont l'autorité pour prendre la décision. En génér
al, il est de coutume de désigner des Officiers d'audience (hearing offi
cers) devant lesquels la preuve peut être faite.
Le rôle de l'officier d'audience est au cœur de la plupart des problè
mes de la procédure administrative américaine. C'est à l'audience qu'il
préside que les citoyens intéressés ont la possibilité de présenter les
(1) Méjean, La Procédure devant le Conseil de Préfecture, p. 143. 256 LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS
preuves et les arguments par lesquels ils préciseront leur point de vue
dans l'affaire. Le pouvoir qui lui est confié est pour beaucoup dans la
confiance témoignée par le public à la justice administrative et dans
l'équité des décisions elles-mêmes qui sont rendues par l'Administration.
C'est l'officier d'audience en Amérique qui est responsable person
nellement du déroulement de l'audience. Les pouvoirs actuels de ce fonc
tionnaire dans l'exercice de ses fonctions ont évidemment varié selon les
différents organes de l'administration. Il peut être un simple contrôleur
doté de la seule autorité de veiller à l'ordre et de superviser la manière
dont sont rassemblés les témoignages. Ou il peut avoir le pouvoir subs
tantiel de décider de points de droit au cours de l'audience. Il convient
peut-être de remarquer ici que la procédure d'une audience administrat
ive aux Etats-Unis n'a pas le caractère inquisitoire. Cette remarque est
nécessaire pour un juriste français habitué au type inquisitoire de procé
dure même devant une juridiction administrative. En France, « la contentieuse administrative, comme la procédure criminelle, mais
contrairement à la procédure civile, est du type inquisitoire. Au lieu d'être
dirigée par les mandataires des parties, les avoués, comme dans la procé
dure civile, la contentieuse administrative est dirigée par le
juge » (1). Le contraire est vrai en ce qui concerne la procédure en vigueur
dans une audience administrative américaine du type étudié. Ce sont les
parties qui gardent l'initiative. Ceci ne signifie pas que l'officier d'au
dience ne participe pas à toute l'audience, mais que son rôle est conçu
d'abord comme celui d'un arbitre entre les parties plus que comme celui
d'un participant actif à l'audience. En tant que tel, il ressemble davantage
au juge d'une affaire civile en France qu'au juge d'une affaire relevant
du contentieux administratif.
Puisque l'officier d'audience américain est conçu de cette manière,
il est évidemment important qu'il remplisse ses fonctions d'une façon tout
à fait impartiale. S'il participe à l'audience, il doit prendre soin de ne
pas favoriser l'une des parties. Son rôle d'arbitre rend nécessaire l'indépen
dance de la position qu'il doit pouvoir tenir.. Ceci s'est révélé assez difficile
dans le passé car ces officiers étaient nommés et déplacés à la discrétion
de l'administration. Ils étaient d'abord des serviteurs de l'administration
dépendant du bon vouloir de cette dernière pour l'avenir de leur carrière.
La loi de procédure administrative a donc cherché à rendre ses officiers
d'audience largement indépendants de l'administration en disposant qu'ils
ne pouvaient être déplacés que pour une raison valable établie et détermi
née par la Civil service commission (organisme indépendant), après avoir
eu la possibilité d'être entendus.
On peut se faire une idée de la manière dont une audience administ
rative est tenue actuellement en Amérique par la lecture d'un sommaire
de la procédure utilisée devant un des plus importants organes admin
istratifs américains {'Interstate Commerce Commission. Ces audiences
sont ouvertes par l'officier devant lequel elles sont tenues ; celui-ci relève
le nom et la qualité des parties. Il résume ensuite sommairement les
faits tels qu'ils ressortent des plaidoiries ; les parties doivent donner
leur accord à cet exposé ou présenter des suggestions pour le modifier.
Puis l'avocat de chaque partie peut faire une déclaration. Ensuite l'of-
(1) Font-Réaulx, op. cit., p. 17. PROCÉDURE ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS 257 LA
f icier d'audience recueille les preuves écrites et reçoit le serment et les
dépositions des témoins appelés par les parties.
Une argumentation orale devant l'officier d'audience est autorisée par
les règles de la commission, et le droit d'être entendu oralement est
devenu une règle générale dans les audiences administratives en vertu de
la loi de procédure administrative qui dispose que « chaque partie a
le droit de présenter son affaire ou sa défense par preuves orales ou écri
tes, de soumettre une preuve en réplique, et de conduire toute procé
dure de contre-interrogatoire qui pourrait être nécessaire pour l'établi
ssement des faits ».
Les parties, sont presque toujours représentées par un avocat. Le
droit à un avocat a été prévu dès l'origine de Y Interstate Commerce Com
mission et il a été en outre soigneusement conservé par la loi de pro
cédure administrative en vertu de laquelle « chaque partie a le droit de
se présenter en personne avec son avocat ou tout autre représentant
dûment qualifié dans toute poursuite administrative ». Beaucoup d'orga
nes administratifs en Amérique ont, en fait, leurs barreaux d'avocats spé
cialisés. Dans une affaire importante (1) la Cour Suprême des Etats-Unis
a reconnu que la délégation à l'administration du pouvoir de réglement
er les détails de sa procédure comprenait le droit de faire et d'appli
quer les règles déterminant les qualités de ceux qui peuvent comparaître
comme avocat devant elles. S'appuyant sur cette décision, certains orga
nes administratifs ont créé à leur usage des corps de praticiens dont les
avocats doivent être membres avant d'être autorisés à paraître dans une
audience administrative.
Pour qui connaît seulement le droit administratif français, le type
d'audience ainsi décrit, précédant toute décision de l'administration, peut
paraître difficile à concevoir. Le juriste français peut, sans doute, se repré
senter la procédure américaine en ce qui concerne les décisions d'une
juridiction administrative mais difficilement en ce qui concerne les déci
sions de l'administration active. Il est, par conséquent, naturel pour lui
de voir dans un corps administratif américain du genre Interstate Com
merce Commission, qui utilise les procédures formelles précédemment dé
crites, avant de prendre des décisions, une juridiction plutôt qu'un organe
de l'administration active. L'identifier de cette manière est pourtant igno
rer son véritable caractère et regarder en quelque sorte le système amér
icain avec des lentilles qui reproduisent les conceptions françaises en
les déformant.
Les organismes américains, dont les procédures viennent d'être décrit
es, sont loin d'être de véritables juridictions au sens français de ce
terme. Il est vrai qu'ils possèdent certaines caractéristiques juridictionn
elles. Mais c'est là un de leurs traits seulement entre beaucoup d'au
tres. Ils ont en outre des pouvoirs qui appartiennent clairement à l'a
dministration active, tel que le pouvoir réglementaire et l'autorité de pren
dre toute mesure pour mener à bien la politique du Congrès et de l'a
dministration. Les affaires qu'ils ont à décider naissent et sont exécutées
par leurs propres subordonnés. Ils sont donc, d'abord, des organes de
l'administration active auxquels sont attribués certains pouvoirs juridic
tionnels.
Les organes administratifs américains auxquels nous nous intéres-
(1) Goldsmith v. Board of Tax Appeals, 270 TJ. S. 117 (1926). LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS 258
sons tel que Y Interstate Commerce Commission ont donc été dotés de
pouvoirs d'une nature administrative en même temps que de pouvoirs qui,
en France, seraient considérés comme appartenant plutôt à une juridic
tion administrative. C'est précisément cette concentration des fonctions
administratives et juridictionnelles qui empêche cet organe d'être une
véritable juridiction au sens français du terme. Cette confusion des pou
voirs a été l'un des aspects les plus controversés du droit administratif
américain.
Les juristes américains doivent notamment tenir compte du fait que,
dans beaucoup de cas, l'administration active a été dotée de fonctions qui
appartiennent à la fois au demandeur et au juge. Un organe américain de
réglementation du type, par exemple, de la Federal Trade Commission,
possède en même temps le droit d'appliquer les interdictions légales
en matière de méthode de concurrence déloyale en recherchant et en
apportant les preuves contre ceux qui ont violé les règles de son fonction
nement, et le droit de décider si en fait les violations en question ont
eu lieu.
Cette situation et son évolution peuvent être expliquées à un juriste
français en les comparant en gros avec celles qui ont existé en France
juste après la création du Conseil d'Etat. Malgré son caractère hybride,
à son origine, le Conseil d'Etat apparaissait plus comme un élément de
l'administration active que comme un organe juridictionnel. Il est vrai
qu'il avait aussi la tâche juridictionnelle de s'occuper des réclamations
des particuliers qui prétendaient avoir été l'objet de griefs causés par un
acte administratif illégal. Cette concentration des fonctions législatives,
administratives et judiciaires empêchait cependant le bon exercice de cette
dernière. Le moyen d'éviter ce vice était évidemment la spécialisation et
la division du travail à l'intérieur du Conseil d'Etat. L'histoire du Conseil
post-nopoléonien, que le juriste français connaît bien, a été dans une
large mesure celle de l'établissement d'une telle différenciation qui about
it en fait, aujourd'hui, à une séparation presque complète de l'adminis
tration active et de l'administration contentieuse.
Le problème de la concentration des fonctions administratives et
juridictionnelles dans un seul organe, en droit administratif américain,
peut être considéré de la même manière. La même solution avait été
suggérée aux Etats-Unis par le Comité présidentiel d'organisation admin
istrative en 1937 qui proposa une solution qui, en fait, revenait à une
séparation complète de l'administration active et de l'administration con
tentieuse, assez peu différente de celle qui avait triomphé au Conseil
d'Etat. Les organes administratifs dotés de fonctions juridictionnelles
devraient être divisés en une section administrative et une section con
tentieuse la première « formulant des règles, intentant des actions, étu
diant des plaintes, entreprenant tout le travail administratif ou para-
législatif actuellement fait par les commissions, bref tout le travail qui
n'est pas d'une nature essentiellement juridictionnelle », et la seconde
« siégeant comme un corps impartial, indépendant, pour prendre les
décisions qui touchent l'intérêt public et les droits privés sur la base des
requêtes et des déclarations qui lui sont présentées par la section admin
istrative » (1).
Si la proposition du comité présidentiel avait été adoptée on aurait
(1) Report of the President's Committee on Administrative Management (1937)
41. 1
créé dans le système LA PROCÉDURE américain ADMINISTRATIVE toute une série AUX ÉTATS-UNISde juridictions administ 259
ratives analogues à la plupart des juridictions françaises dont les déci
sions sont sujettes au contrôle du Conseil d'Etat.
De telles juridictions ont, en fait, été créées en Amérique dans des
cas peu nombreux. Le droit fiscal en offre un exemple caractéristique.
Le citoyen américain qui conteste l'évaluation d'un impôt peut se retour
ner devant une juridiction spéciale, la Cour des impôts (Tax Court), tout
à fait indépendante de l'administration active. Un exemple encore plus
frappant peut être trouvé aujourd'hui dans le domaine des relations du
travail. Le National Labor Relations Board (Le Conseil National des Rap
ports entre Patrons et Ouvriers) est un organe chargé d'empêcher les
pratiques déloyales en matière de travail. Dans sa conception primitive,
le Boarid possédait à la fois des fonctions administratives et juridictionn
elles. Il fournissait lui-même les preuves contre ceux qu'il accusait de
pratiques déloyales et déterminait si les faits allégués qui avaient provo
qué les plaintes existaient réellement. Cette situation a été changée par
la loi sur les rapports entre patrons et ouvriers de 1947 ordinairement
connue sous le nom de la loi Taft-Hariley. Depuis cette loi, les plaintes
concernant les pratiques déloyales en matière de travail sont déposées
et examinées devant le Board par VOffice of tha General Counsel qui n'est
en rien relié au Board. La fonction du Board aujourd'hui est uniquement
de décider la valeur des plaintes déposées devant lui. Il est ainsi devenu
une juridiction spécialisée isolée de l'administration active, analogue à
celle qu'avait réclamée le Comité présidentiel d'organisation administ
rative.
On ne doit pas penser pourtant que la proposition du Comité prési
dentiel qui, comme nous l'avons noté, est une étape vers certains aspects
du système administratif français, a été généralement suivie en Amériq
ue. Bien au contraire les exemples de séparation complète de l'adminis
tration active et de l'administration contentieuse que nous avons exami
nés sont de rares exceptions plutôt que la règle dans le système amér
icain..
La loi de procédure administrative ne va pas tout à fait aussi loin
que le programme de séparation complète recommandé par le Comité
présidentiel. Elle cherche à diminuer les inconvénients résultant de la
concentration des fonctions administratives et juridictionnelles en créant
dans chaque organe administratif, un groupe d'officiers d'audience appel
és enquêteurs (examiners). Ces fonctionnaires sont placés dans une posi
tion d'indépendance relative, en vertu de dispositions déjà discutées,
réglant la sécurité de leurs fonctions. Ils ne doivent accomplir aucune
fonction incompatible avec leur tâche et leurs responsabilités d'enquêt
eurs. Le but central de la loi américaine semble être de sauvegarder
l'impartialité de l'officier d'audience en limitant ses fonctions à celles
compatibles avec le rôle d'arbitre à l'audience et en donnant à sa position
toutes les garanties nécessaires.
Utiles telles qu'elles sont, ces dispositions de la loi de procédure ad
ministrative ne résolvent cependant pas les problèmes soulevés par la
concentration des fonctions administratives et juridictionnelles dans l'a
dministration active en Amérique. Elles ne traitent du problème qu'au
niveau de l'officier d'audience, mais le point crucial de la matière se
trouve dans la concentration des fonctions au sein de l'organe administ
ratif lui-même. Or ce point n'est pas abordé, car les dispositions de la
loi américaine ne traitent que de la séparation entre l'officier qui con-

Un pour Un
Permettre à tous d'accéder à la lecture
Pour chaque accès à la bibliothèque, YouScribe donne un accès à une personne dans le besoin