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Le droit d'asile en Europe - article ; n°1 ; vol.13, pg 566-580

De
16 pages
Annuaire français de droit international - Année 1967 - Volume 13 - Numéro 1 - Pages 566-580
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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M. Hans Wiebringhaus
Le droit d'asile en Europe
In: Annuaire français de droit international, volume 13, 1967. pp. 566-580.
Citer ce document / Cite this document :
Wiebringhaus Hans. Le droit d'asile en Europe. In: Annuaire français de droit international, volume 13, 1967. pp. 566-580.
doi : 10.3406/afdi.1967.1946
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1967_num_13_1_1946566 CONSEIL DE I/EUROPE
LE DROIT D'ASILE EN EUROPE
Hans WIEBRINGHAUS (*)
Le 29 juin 1967, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, réuni
au niveau des Délégués des Ministres, a adopté une Résolution (1) intitulée
« Asile en faveur des personnes menacées de persécution ».
Le texte de cette Résolution est le suivant :
« Le Comité des Ministres,
Considérant la Recommandation 293 (1961) de l'Assemblée concernant le droit d'asile
et la Recommandation 434 (1965) de l'Assemblée relative à l'application du droit d'asile
aux réfugiés européens;
Conscient de la pratique libérale, fondée sur des considérations humanitaires, déjà
suivie en matière d'asile par les gouvernements des Etats membres;
Considérant, en outre, que l'article 3 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales dispose que nul ne peut être soumis à un trait
ement inhumain;
Souhaitant que les gouvernements membres, dans un esprit humanitaire, fassent
individuellement et collectivement tout ce qui est en leur pouvoir pour assurer aux
personnes menacées de persécution la sécurité et la protection qui leur sont nécessaires;
Reconnaissant que les membres doivent tenir compte à la fois de
leurs obligations résultant de traités internationaux existants et de la nécessité de
sauvegarder la sécurité nationale et de protéger la communauté contre des dangers
graves,
Recommande aux gouvernements membres de s'inspirer des principes suivants :
1. — Ils devraient faire preuve d'un esprit particulièrement libéral et humanitaire à
l'égard des personnes qui cherchent asile sur leurs territoires;
2. — Ils devraient, dans ce même esprit, assurer qu'aucune personne ne fasse l'objet
d'un refus d'admission à la frontière, d'un refoulement, d'une expulsion ou de toute
autre mesure qui aurait pour effet de l'obliger à retourner ou à demeurer dans un
territoire où elle serait menacée de persécutions du fait de sa race, de sa religion, de sa
nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques;
3. — Dans le cas où, afin de sauvegarder la sécurité nationale ou de protéger la
communauté contre des dangers graves, un gouvernement membre envisagerait de
prendre des mesures qui seraient susceptibles d'avoir un tel effet, il devrait accorder à
(*) H. Wiebringhaus, Chef de Section au Conseil de l'Europe. Docteur en Droit.
Diplômé de l'Académie de Droit international de La Haye. Principales publications :
Das Gesetz der funktionnellen Verdoppelung (2e édition, 1955) avec une préface du
Professeur G. Scelle; Die Rom-Konvention fur Menschenrechte in der Praxis der
Strassburger Menschenrechtskommission (1959) ; « Gerichtshoj fur Europa ? » (2* éd.,
Leyde, 1967); articles à YAF.D.I. (1958, 495; 1959, 685; 1961, 537; 1963, 709; 1964, 543;
1965, 379; 1966, 455) et à la Rivista di Diritto Europeo (1961, n° 1, n° 2, n° 3; 1963, n° 1;
1964, n° 3 et n» 4; 1967, n° 3).
(1) II s'agit de la Résolution (67) 14. LE DROIT D'ASILE EN EUROPE 567
la personne qui en ferait l'objet, dans toute la mesure du possible et selon les conditions
qu'il juge appropriées, la faculté de se rendre dans un autre pays que celui où elle serait
menacée de persécution;
4. — Au cas où des difficultés surgiraient pour un Etat membre à la suite de son
action menée en conformité des recommandations figurant ci-dessus, les gouvernements
des autres Etats membres devraient, dans un esprit de solidarité européenne et de
responsabilité collective en ce domaine, envisager individuellement ou en coopération,
notamment dans le cadre du Conseil de l'Europe, des mesures appropriées afin de
surmonter de telle difficultés ».
Importante plus par son contenu que par sa forme (2), cette Résolution
mérite un examen attentif sous plusieurs aspects :
a) sous l'angle du droit général des réfugiés;
b) compte tenu de son propre historique;
c) d'après la portée de ses différentes dispositions;
d) en comparaison avec des textes similaires élaborés tant sur le plan
mondial que dans d'autres cadres régionaux;
e) en tant que texte provisoire précurseur de solutions plus complètes.
A
La Résolution du 29 juin 1967 et le droit général des réfugiés
Le droit d'asile est depuis toujours intimement lié au droit général des
réfugiés (3) . De nombreuses conventions et autres textes internationaux en
témoignent (4) . Toutefois, dans sa conception plus limitée, le droit d'asile
(2) En effet, il ne s'agit ni d'une déclaration solennelle (telle que celle qui se trouve
actuellement sous forme de projet devant l'Assemblée Générale de l'O.N.U.) ni, bien entendu,
d'un traité ou accord international, mais tout simplement d'une recommandation aux Gou
vernements dont la force juridique est celle prévue notamment par l'article 15, alinéa b),
du Statut du Conseil de l'Europe.
(3) Cf. notamment : F. Schnydek : Les aspects juridiques actuels des problèmes des
réfugiés, Cours de La Haye, 1965; E. Jahn : Developments in Refugee Law in the framework
of regional organizations outside Europe (in : Bulletin 1966 de l'Association for the Study of
World Refugee Problems, p. 77 et suiv.) et O.N.U. : A Study of Statelessness, New York, 1949.
(4) Cf. notamment : la Convention du 28 octobre 1933 relative au statut international des
réfugiés, applicable aux réfugiés russes et assimilés, c'est-à-dire aux « réfugiés Nansen »; la
Convention du 10 février 1938 concernant le statut des réfugiés provenant d'Allemagne; l'ar
ticle XXVII de la Déclaration américaine des Droits et Devoirs de l'Individu du 30 mars 1948;
l'article 14 de la Universelle des Droits de l'Homme adoptée le 10 décembre 1948
par l'Assemblée Générale de l'O.N.U., le Statut du Haut-Commissariat des Nations Unies pour
les Réfugiés adopté le 14 décembre 1950 par une Résolution de cette même Assemblée; la
Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et le Protocole relatif au statut
des réfugiés du 31 janvier 1967 (entré en vigueur le 5 octobre 1967 entre six Etats). Cf. égale
ment : la « Recommandation sur les réfugiés » adoptée en octobre 1965 dans le cadre de
l'Organisation des Etats Américains (O.E.A.), la «Résolution sur l'asile aux réfugiés poli
tiques cubains », adoptée par la Conférence de l'O.E.A. tenue à Rio de Janeiro du 13 au 30
novembre 1965, la « Résolution sur les réfugiés » adoptée par la 4e réunion ordinaire du
Conseil des Ministres de l'Organisation de l'Unité africaine (O.U.A.), tenue à Nairobi du
26 février au 9 mars 1965, la « Résolution sur les réfugiés » adoptée par la 5e réunion ordinaire
du même Conseil tenue à Accra (doc. CM/Rés. du 21 octobre 1965), le « Projet de Convention
relative au statut des réfugiés en Afrique > adopté par le « Comité des Experts juridiques de
la Commission spéciale de l'O.UA, sur le Problème des Réfugiés en Afrique » lors d'une réunion
tenue à Addis-Abéba du 12 au 16 septembre 1966, la « Résolution sur l'adoption d'un projet 568 CONSEIL DE L'EUROPE
n'a jamais fait l'objet d'une reconnaissance générale ou quasi générale (5), et
il semble que même dans le cadre régional constitué par les pays latino-
américains, le droit d'asile diplomatique ne comporte aucun élément d'un
droit subjectif quelconque à l'octroi de l'asile. Les premiers textes interna
tionaux plus favorables sur ce point aux réfugiés de bonne foi, datent de
l'époque entre les deux guerres mondiales. Il s'agit, mis à part certains des
arrangements précités, surtout de l'article 3 de la Convention du 28 octobre
1933, et de l'article 5 de la Convention du 10 février 1938 (cf. ci-dessus). Ces
dispositions limitent en effet les causes d'expulsion et de refoulement ou,
autrement dit : les causes de non-admission ou de reconduite à la frontière,
à des motifs de sécurité nationale ou d'ordre public. La Convention de 1933
relative aux réfugiés russes et assimilés — dits « Réfugiés Nansen » — oblige
des Etats contractants à ne pas refouler les réfugiés vers les frontières de
leur pays d'origine; la Convention de 1938 applicable aux réfugiés venant
d'Allemagne, interdit le refoulement vers ce pays, sauf dans le cas où, sans
motifs valables, le réfugié refuserait de se rendre dans un autre pays (6).
La grande majorité des autres instruments diplomatiques conclus, surtout
depuis la deuxième guerre mondiale, en vue d'améliorer le sort des réfugiés,
s'inspirent d'un libéralisme semblable, encore que celui-ci ne soit pas sans
réserves (cf. notamment les articles 31, 32 et 33 de la Convention précitée de
Genève de 1951). En tout cas, le droit absolu à l'asile n'est toujours pas
reconnu.
Il est vrai que cette non-reconnaissance d'un droit subjectif à l'asile au
profit de réfugiés politiques même les plus dignes, s'explique aisément
par des considérations liées au caractère absolu de la souveraineté nationale,
par des difficultés de fait auxquelles se heurtent de nombreux réfugiés
lorsqu'ils veulent prouver la réalité des persécutions dans leur pays d'origine,
etc. Néanmoins, cette non-reconnaissance est d'autant plus regrettable
qu'elle ajoute encore au caractère extrêmement précaire de la situation
dans laquelle se trouve un réfugié lorsqu'il se présente à la frontière du
pays sur le territoire duquel il cherche refuge; c'est précisément le moment
le plus délicat et le plus vulnérable de sa « carrière » de réfugié qu'il vient
seulement, à cet instant, de commencer.
Même le texte de Strasbourg, reproduit ci-dessus, ne consacre point le
« droit à l'asile » et la situation est encore plus défavorable (au moins théo-
de Convention sur le statut des réfugiés en Afrique » adoptée par la Conférence des Chefs
d'Etat et de gouvernements réunie à Addis-Abéba du 5 au 9 novembre 1966 et les « Principes
concernant le traitement des réfugiés » adoptés par le Comité juridique consultatif afro-
asiatique à Bangkok en août 1966. Cf. enfin, certains instruments qui n'ont plus aujourd'hui
qu'une simple valeur historique tels que : les Arrangements concernant essentiellement des
personnes dites « réfugiés Nansen », des 5 juillet 1922, 21 mai 1924, 12 mai 1926 et 30 juin 1928,
l'Accord franco-belge du 30 juin 1928 et l'Arrangement relatif aux réfugiés du territoire de la
Sarre, du 30 juillet 1935.
(5) C'est-à-dire en tant que « droit à l'asile » !
(6) Cf. : Paul Weis : La protection internationale des réfugiés, Revue internationale de la
Croix-Rouge, sept.-nov. 1954, point II, 1. LE DROIT D'ASILE EN EUROPE 569
riquement) en ce qui concerne le projet de déclaration actuellement à l'étude
au sein de l'O.N.U. (7) puisque ce texte contient une référence expresse au
principe de la « souveraineté nationale ». Mais, on verra plus loin que les
deux textes comportent néanmoins une amélioration remarquable en énonçant
le principe du « non- refoulement » et celui de la « non-expulsion ».
B
L'origine de la déclaration du 29 juin 1967
Les premiers travaux auxquels le Conseil de l'Europe s'est livré dans
le domaine des réfugiés et du droit d'asile, remontent à l'année même de la
fondation de l'organisation strasbourgeoise, à savoir : à 1949 ainsi qu'aux
années suivantes. Toutefois, ces travaux n'ont que des rapports lointains avec
la Résolution dont le texte est reproduit au début de la présente étude.
Quelques indications bibliographiques pourront donc suffire à ce sujet (8).
Ce n'est qu'à propos d'un seul point (9) que nous aurons l'occasion de revenir
ultérieurement à certaines discussions de l'année 1950.
Les travaux en rapport direct avec la résolution du 29 juin 1967 ne
débutent que beaucoup plus tard : en 1961. Cette année voit l'adoption par
l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe d'une Recommandation
« relative au droit d'asile » (10) et la publication d'un très intéressant rap
port (11) présenté à l'Assemblée par sa Commission juridique et intitulé
« Rapport sur le droit d'asile ». L'économie du texte de la
293 (1961) est de suggérer au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe
l'introduction dans un Protocole à la Convention européenne des Droits de
l'Homme d'un article concernant le droit d'asile. La Recommandation comport
ait d'ailleurs un projet d'article ainsi libellé :
« 1. Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéf
icier de l'asile sur le territoire des Hautes Parties Contractantes.
2. Ce droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur
une infraction de droit commun.
(7) Cf. : Rapport de la Sixième Commission à l'Assemblée Générale de l'O.N.V. (doc.
A/6570) - Article 1, par. 1er, du projet de déclaration.
(8) Cf. notamment : Comptes rendus de débats de Consultative du Conseil
de l'Europe (lr<- session, 1959, pp. 436-441; 2' session, 1950, pp. 985-997; 3e session, 1951, pp. 866-
888; 4e session, 1952, pp. 579-584; et 6' session, 1954, pp. 189-194).
(9) Concernant la notion de la « solidarité européenne » en matière de réfugiés (cf.
ci-dessous : note 25) .
(10) II s'agit de la Recommandation 293 (1961) adoptée par l'Assemblée le 26 septembre
1961 (15e séance) .
(11) Le texte de ce rapport est reproduit au document 1329 du 31 août 1961 de l'Assemblée
Consultative. Ce rapport contient entre autres un aperçu sur la législation interne des Etats
membres du Conseil de l'Europe en matière de droit d'asile (Annexe I) . Il est d'ailleurs le
premier document public du Conseil de l'Europe mentionnant expressément la notion de
« droit d'asile ». II est vrai que les documents antérieurs que nous avons cités ci-dessus
concernaient également l'asile. Toutefois, ils n'en mentionnaient jamais le terme ni celui,
à fortiori, de « droit d'asile >. 570 CONSEIL DE l/EUROPE
3. Aucune personne cherchant asile ou bénéficiant de l'asile en conformité avec les
paragraphes 1 et 2 du présent article ne sera, sauf pour des raisons majeures de sécurité
nationale ou de protection de la population, soumise à des mesures telles que refus
d'admission à la frontière, refoulement ou expulsion, qui auraient pour effet de l'obliger
à retourner ou à demeurer dans un territoire où elle craindrait avec raison d'être vic
time de persécutions menaçant sa vie, son intégrité physique ou sa liberté.
4. Toute Haute Partie Contractante qui refuse d'admettre, refoule ou expulse une
personne cherchant asile ou bénéficiant de l'asile, en conformité avec les paragraphes 1
et 2 du présent article, accordera à cette personne un délai raisonnable et les facilités
nécessaires pour obtenir son admission dans un autre pays ».
La Recommandation du 26 septembre 1961 devait avoir une suite presque
immédiate au sein du Comité des Ministres.
Celui-ci décida, en effet, en octobre 1961, de renvoyer l'ensemble de la
question posée par l'organe parlementaire du Conseil de l'Europe au « Comité
d'experts en matière de droits de l'homme » (12) . Toutefois, celui-ci n'a pas
cru devoir proposer l'introduction d'une disposition relative au droit d'asile
dans un Protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de
l'Homme; il a, au contraire, envisagé deux autres solutions possibles :
— la conclusion d'un traité particulier sur le droit d'asile;
ou
— l'élaboration d'une Résolution qui serait adoptée par le Comité des Minist
res et qui contiendrait une recommandation aux gouvernements membres
sur cette matière (13) .
Saisi de cet avis des experts et informé de l'état d'avancement des travaux
qui se poursuivaient en même temps au sein de l'O.N.U. au sujet du droit
d'asile, le Comité des Ministres décida, en juin 1964 :
— d'attendre les résultats de la discussion de cette question dans le cadre de
l'Assemblée générale de l'O.N.U. avant de prendre une décision définitive;
et
— de charger entre-temps le Comité d'experts susmentionné de « rédiger un
projet de déclaration sur le droit d'asile qui puisse servir de base, le
moment venu, soit pour une résolution soit pour une convention » (14) .
Toutefois, en attendant le résultat des travaux des experts, l'Assemblée
Consultative se saisit à nouveau de la question. Elle avait en effet reçu des
« informations relatives à des cas de refus d'asile » et de refoulement vers
les pays d'origine dont ont été victimes un certain nombre de réfugiés... » (15) .
(12) II s'agit d'un Comité composé d'experts nommés par les gouvernements membres du
Conseil de l'Europe. En principe, chacun de ces gouvernements y envoie un expert, éven
tuellement deux ou même trois. Ce Comité existe depuis novembre 1960 et ses différents tr
avaux ont conduit notamment à la conclusion des Protocoles N° 2 à 5 à la Convention euro
péenne des Droits de l'Homme.
(13) Cf. : doc. H (67) 8 (Rapport du Conseil de l'Europe à la Conférence Internationale
des Nations Unies sur les Droits de l'Homme, Téhéran 1968) , pp. 58 et 59 (document du Conseil
de l'Europe) .
(14) Cf. : ibidem.
(15) Cf. : p. 4 du doc. 1986 de l'Assemblée Consultative du 29 septembre 1965 (S 3 de
1' « Exposé des motifs ») . LE DROIT D'ASILE EN EUROPE 571
Le 1er octobre 1965, l'Assemblée Consultative adopta une nouvelle
Recommandation (16) intitulée « Recommandation... relative à l'application
du droit d'asile aux réfugiés européens » et demandant au Comité des
Ministres du Conseil de l'Europe de charger le « Comité d'experts en matière
de droits de l'homme » de poursuivre et d'accélérer ses travaux sur le droit
d'asile « en s'orientant vers un instrument international susceptible de confé
rer la pleine sanction juridique à la pratique du droit d'asile dans les pays
membres » (17) .
Déjà le mois suivant, c'est-à-dire en novembre 1965, le Comité d'experts
mentionné dans la Résolution précitée du 1er octobre 1965 devait, en fait,
terminer ses travaux en la matière, en communiquant au Comité des Ministres
du Conseil de l'Europe le texte d'un projet de résolution qui, à l'exception de
quelques passages d'importance mineure, correspond à celui reproduit au
début du présent article; et comme nous l'avons déjà indiqué, le Comité des
Ministres l'adopta le 29 juin 1967.
C
La portée de la Résolution du 29 juin 1967
1) Portée générale.
Ne s'agissant ni d'un traité international, ni même d'une déclaration
solennelle, la portée générale de la Résolution du 29 juin 1967 n'est que
celle que lui attribue le Statut du Conseil de l'Europe (18) . De plus, d'après
la formulation qu'elle emploie, cette ne fait qu'énoncer certains
principes qui, même transformés tels quels ultérieurement en droit interne
ou en droit conventionnel, ne sauraient que difficilement se prêter à une
application pratique immédiate. D'autre part, il convient de signaler que le
(16) II s'agit de la Recommandation 434 (1965) .
(17) Dans la même Recommandation, l'Assemblée Consultative demandait d'ailleurs au
Comité des Ministres :
1. d'inviter les gouvernements des pays membres, en attendant la conclusion de l'instr
ument proposé, « à prendre d'urgence toutes mesures appropriées en vue :
— d'assurer aux réfugiés le droit de ne pas être renvoyés dans un pays où ils risque
raient d'être persécutés (reconnaissance du principe de non-refoulement) ;
— d'accorder auxdits réfugiés au moins un asile provisoire en vue de leur admission
dans un autre pays, au cas où un pays estimerait ne pas pouvoir leur accorder le bénéf
ice de l'asile permanent pour des raisons de sécurité nationale ou de protection de la
population > ;
2. d'inviter également lesdits gouvernements « ... à donner au concept de réfugié une
interprétation libérale tenant compte notamment de la situation existant dans le pays d'origine
ainsi que des termes de la Recommandation E de l'acte final de la Conférence des Pléni
potentiaires qui ont signé la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 » (cf. à ce
sujet : note 4 ci-dessus) .
(18) Cf. ci-dessus : note 2, in fine. 572 CONSEIL DE i/EUROPE
texte de la Résolution évite des définitions précises d'expressions suscept
ibles d'être interprétées de manière controversable. C'est ainsi que l'expres
sion « droit d'asile » n'apparaît dans ce texte que lorsqu'elle figure déjà dans
le titre des Recommandations adoptées par l'Assemblée Consultative et
auxquelles le premier paragraphe de la Résolution (67) 14 se réfère expres
sément en tant que parties importantes des « travaux préparatoires ». La
Résolution évite même le mot « asile »; on ne l'y retrouve que trois fois : dans
le titre, au deuxième paragraphe du préambule où il est question de la
« pratique libérale... déjà suivie en matière d'asile par les gouvernements »
membres du Conseil de l'Europe, et au premier paragraphe qui fait allusion
aux « personnes qui cherchent asile ». Aucune disposition de la Résolution
(19) n'emploie d'ailleurs, pour désigner ces personnes, le terme « réfugiés ».
La Résolution ne parle que de « personnes menacées de persécution » (20) .
Cette omission du terme « réfugié » est voulue; elle s'explique par le caractère
incertain de la définition du « réfugié » en droit international général, où
même une référence à la Convention susmentionnée de 1951 aurait pu laisser
subsister des doutes. Mais cette omission ne constitue pas une limitation de
la portée générale de la Résolution; bien au contraire, elle permet une inter
prétation aussi large que possible. Il est vrai que la Recommandation 434
(1965) susmentionnée vise, on l'a vu, les « réfugiés européens » et que la
référence à ce texte dans le Préambule de la Résolution (67) 14 pourrait
laisser penser que celle-ci concerne elle aussi, uniquement cette catégorie de
réfugiés. Tel n'est cependant pas le cas. En l'état actuel de l'unification de
l'Europe, on aurait même pu estimer, à l'instar de ce que certains ont dit
à propos de l'élaboration d'une convention consulaire européenne (21) pré
tendument inutile dans un continent en voie d'intégration, qu'un droit d'asile
européen ne sert plus aucun propos entre Etats fortement unis. Dans cet
ordre d'idées, il n'est pas inutile de signaler qu'il avait été question, à un
certain moment, de ne faire bénéficier de ce « droit d'asile européen » que
les ressortissants d'Etats non membres du Conseil de l'Europe. Ce n'est
évidemment pas cette solution qui a été retenue dans la Résolution (67) 14.
Sa portée très générale couvre en principe les cas de toutes les personnes
cherchant refuge devant la persécution, indépendamment de leur prove
nance (22) (23).
(19) Sauf le premier paragraphe du préambule; mais, dans ce cas, il s'agit du titre d'une
Recommandation de l'Assemblée Consultative.
(20) Cf. Titre de la Résolution, paragraphe 4 du Préambule et paragraphes 2 et 3 du
dispositif.
(21) Cf. A.F.D.I., Vol. X (1964), p. 566.
(22) Le caractère général de la Résolution (67) 14 permet aussi de surmonter une difficulté
considérable provenant de la limitation de la Convention précitée de Genève de 1951 aux
réfugiés dont le sort est lié aux événements antérieurs à 1951 (Cf. cependant le Protocole de
1966/67 signalé dans la note 4 ci-dessus) .
(23) Bien entendu, la Résolution (67) 14 ne concerne que l'asile territorial; l'asile dipl
omatique lui est absolument étranger. Elle ne vise pas non plus les réfugiés dits « nationaux »
(Cf. ci-dessous : note 25) . LE DROIT D'ASILE EN EUROPE 573
2) Les principes fondamentaux du traitement des réfugiés (paragraphe
premier du dispositif de la Résolution).
L'invitation adressée, en vertu du premier paragraphe du texte opéra
tionnel de la Résolution (67) 14, aux Etats membres de « faire preuve d'un
esprit particulièrement libéral et humanitaire à l'égard des personnes qui
cherchent asile sur leurs territoires » est libellée de façon à couvrir deux
situations :
— celle d'un réfugié qui se présente aux frontières d'un pays (ou à un poste
de contrôle intérieur);
et
— celle d'une personne qui se trouve déjà, légalement ou illégalement « sur
le territoire ■» d'un tel pays et qui, menacée de persécutions si elle retour
nait dans son pays d'origine, demande qu'on lui octroie l'asile.
Par contre, le premier paragraphe du dispositif de la Résolution (67) 14
n'a pas pour objet de s'appliquer à l'époque postérieure à l'octroi du droit
d'asile; il ne vise que le « droit à l'asile •» et non pas celui « de l'asile » qui
demeure régi par les différents traités internationaux dont nous avons cité
les principaux ci-dessus.
Par ailleurs, le premier paragraphe du dispositif de la Résolution (67) 14
doit s'interpréter à la lumière du dernier paragraphe du préambule; sa portée
peut donc être limitée par des considérations de sécurité nationale, extérieure
et « intérieure », ainsi que par des traités internationaux existants (24) dont
notamment les traités d'extradition.
3) La règle du « non-refoulement s> (paragraphe 2 de la Résolution (67) 14) .
La règle de 1' « admission » sur le territoire, du non-refoulement et de la
non-expulsion d'un réfugié est la plus importante de toutes celles qu'énonce
la Résolution (67) 14. Elle est à considérer comme une spécification du
principe général consacré par le paragraphe précédent de la Résolution.
Mais, comme celui-ci, elle doit s'interpréter à la lumière du dernier para
graphe du préambule qui prévoit certaines restrictions en rapport avec des
traités existants, la sécurité nationale et l'éventualité d'un afflux massif
de réfugiés (menaçant « la communauté » de « dangers graves ») .
L'interprétation de l'expression « ou d'une autre mesure » figurant au
paragraphe 2 de la Résolution (67) 14, peut, lorsqu'on rapproche cette dispo
sition à celle du dernier paragraphe du Préambule, conduire à des conclusions
fort importantes. En effet, les mots précités « autre mesure » visent tant le
(24) Selon nous, l'emploi de l'adjectif « existants » exclut les traités (d'extradition) à venir,
pour la conclusion desquels les Etats membres du Conseil de l'Europe devraient, en principe,
s'inspirer des principes formulés dans la Résolution (67) 14. CONSEIL DE L'EUROPE 574
cas d'une extradition sur la base d'une convention que l'hypothèse d'une
extradition à base non conventionnelle. On pourrait donc penser qu'il y a
une certaine contradiction entre cette disposition et le préambule. Nous
estimons toutefois que le problème est susceptible de se résoudre de la manière
suivante : la primauté d'un traité d'extradition, consacrée par le Préambule
devrait être respectée dans tous les cas où il y a des motifs sérieux de penser
que la personne cherchant asile est essentiellement menacée dans son pays
d'origine pour avoir commis des crimes de droit commun; par contre, dans
tous les autres cas, les principes humanitaires exprimés par les dispositions
de la Résolution (67) 14 devraient prévaloir.
4) L'asile temporaire.
Le principe de l'asile temporaire est consacré par le paragraphe 3 du
dispositif de la Résolution (67) 14. Aux termes de cette disposition, l'Etat sur
le territoire duquel un réfugié cherche asile devrait l'accorder temporairement
dans le cas où un séjour prolongé de ce réfugié sur son territoire serait jugé
incompatible avec les intérêts de la « sécurité nationale » ou le souci de la
protection de la « communauté contre des dangers graves ». La formule
restrictive ainsi employée se retrouve d'ailleurs au dernier paragraphe du
Préambule de la Résolution (67) 14. Comme à cet endroit, elle s'inspire d'une
prescription semblable figurant à l'article 33 de la Convention de Genève
de 1951; elle doit toutefois s'employer dans un sens tout différent.
Quoi qu'il en soit, les dispositions du paragraphe 3 de la Résolution (67)
14 n'impliquent pas pour l'Etat qui accorde l'asile temporaire, de faire aussi
le nécessaire pour que l'intéressé obtienne effectivement son admission sur
le territoire d'un autre Etat; elles ne visent qu'à ce que les autorités terri
toriales lui accordent un délai raisonnable et, le cas échéant, certaines autres
facilités afin qu'il puisse lui-même faire les démarches utiles à cet effet.
5) La solidarité européenne.
Le principe de la solidarité, en matière de droit d'asile entre les 18 Etats
membres du Conseil de l'Europe (25), s'exprime par deux dispositions de la
Résolution (67) 14 : au paragraphe 5 du Préambule où l'espoir est formulé
que « ... les Gouvernements membres ... fassent ... collectivement tout ce qui
est en leur pouvoir ... » pour que l'asile soit accordé aux réfugiés qui se
(25) Cette notion de la « solidarité régionale » semble bien être une « invention euro
péenne » (Cf. ci-dessus : note 9 et texte y afferent) . Ses origines remontent en effet à l'année
1950, et le mérite de l'avoir formulée revient à l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Eu
rope (cf. notamment : Compte rendu de la 18e séance, pp. 985 et suiv., intervention de M. Per-
not, France) . Signalons toutefois qu'à cette époque, la solidarité européenne visait également
les réfugiés dits « nationaux » et qu'il était même question de créer un « Office Européen des
Réfugiés » (cf. ibidem, notamment, p. 987) .

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