Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur la gestion du programme COPERNIC par le ministère du budget, des comptes publics, de lafonction publique et de la réforme de l'Etat

Sénat. Commission Des Finances, Angels Bernard

Description

Le programme « Copernic », lancé en 2001, constitue un vaste projet de modernisation des outils informatiques dont disposent les services fiscaux. La commission des finances a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur la gestion de ce programme, aujourd'hui assumée par la direction générale des finances publiques du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Cette enquête, jointe en annexe au présent rapport, a permis de mesurer les enjeux de la modernisation informatique de l'administration des impôts.

Sujets

• Informatique
• Matériel informatique
• système informatique
• Douane
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 octobre 2009
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• Langue: Français

Extrait

N° 70  

SÉNAT  SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010  Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2009 

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RAPPORT D´INFORMATION 

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur lagestion duprogramme COPERNIC le parministère dubudget, descomptes publics, de la fonction publiqueet de laréformede lÉtat,



Par M. Bernard ANGELS,

Sénateur.



(1) Cette commission est composée de :M. Jean Arthuis, président ;M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ;M. Philippe Marini, ; rapporteur généralM. Jean-Paul Alduy, Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, André, MM. BernardMme Michèle Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.  

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M M A I R E  

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Pages

AVANT-PROPOS.......................................................................................................................5 

I. DES OBJECTIFS RÉVISÉS À LA BAISSE, POUR DES RÉALISATIONS IMPORTANTES MAIS ENCORE À COMPLÉTER...........................................................7 

A. LADAPTATION DU PROGRAMME AU COURS DE SA MISE EN UVRE......................7  1.Lesambitionsinitiales..........................................................................................................7  a)Unemodernisationnécessaire...........................................................................................7  b)Lemodeopératoire...........................................................................................................8  c)Lesprogrèsattendus.........................................................................................................9  2.Desrévisionssuccessives......................................................................................................9  a) Labsence de calendrierex ante............9............................................................................  b)LincidencedelacréationdelaDGFiP............................................................................9  c) Les contraintes de lapplication de recouvrement ...........................................................11 

B. UN « ACQUIS » SUBSTANTIEL, EN FAVEUR DE LEFFICACITÉ DU SERVICE, QUIRESTEÀCONSOLIDER..............................................................................................12  1.Desréalisationsessentielles................................................................................................12  a) La dématérialisation des données et des échanges de ladministration fiscale .................12  b) Lamélioration de la qualité du service rendu aux usagers ..............................................12  c) Lamélioration des conditions de travail des agents ........................................................12  2.Leschantiersquidemeurent................................................................................................13  a) La consolidation des outils informatiques de la DGFiP...................................................13  b)L«affiliation»delaDGDDI........................................................................................14  c) Le statut légal des documents numériques ......................................................................14 

II. DES DÉPENSES SUPÉRIEURES AUX MONTANTS AFFICHÉS, POUR UN RETOUR SUR INVESTISSEMENT DIFFICILE À ÉVALUER ......................................15 

A. LES DÉFAILLANCES DE LA PRÉSENTATION COMPTABLE DES COÛTS DU PROGRAMME......................................................................................................................15  1. Les dépenses officiellement prévues (911,5 millions deuros) .............................................15  2. Les dépenses réellement engagées (1,5 milliard deuros estimés) .......................................16  a)Desanomaliescomptables..............................................................................................16  b) La consolidation des coûts imputables au programme ....................................................16  c)Lenjeudesdépensesconnexes.......................................................................................18 

B. DES BÉNÉFICES, POUR LADMINISTRATION, DONT LÉVALUATION DEMEUREAPPROXIMATIVE............................................................................................18  1. Une performance mal mesurée dans le cadre de la LOLF ...................................................19  2. La difficulté dapprécier le retour sur investissement .........................................................20  a) Lévaluation réalisée à la demande de ladministration ...................................................20  b) Des hypothèses discutables.............................................................................................20  c) Comment apprécier les progrès issus de Copernic ? ........................................................21 

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TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION POUR SUITE À DONNER DES REPRÉSENTANTS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS...............................................................................................................................23 

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LA GESTION DU PROGRAMMECOPERNIC....................................................................................................43

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   Mesdames, Messieurs, 

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 



En application des dispositions de larticle 58-2° de la loi organique du 1 er  août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de notre collègue Jean Arthuis, président, en date du 21 octobre 2008, a demandé à la Cour des comptesde réaliser une enquête sur la gestion du programme informatique«Copernic»,aujourdhui assumée par la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de lEtat. La demande a résulté de linitiative de votre rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », signataire du présent rapport. Alors quela mise en uvre du programme, lancée en 2001, approche de son achèvement, prévu pour 2012, cette initiative visait principalement à établir les trois séries dinformations suivantes : - dune part, unétat des retardspris par certains développements de Copernic, dont le terme avait initialement été fixé à 2009, leur explication et le surcoût budgétaire induit ; - dautre part, lareconstitution de lensemble des coûts de réalisation du programme, en détaillant les postes de dépenses, les échéances dengagement et les dépassements prévisionnels ; - enfin, lévaluation du retour sur investissement de Copernic, en particulier en termes de productivité et deffectifs des services fiscaux. Le rapport denquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été adressé à votre commission des finances le 22 septembre 2009. Il a donné lieu, le 28 octobre 2009, à uneaudition«pour suite à donner». Celle-ci a mis en présence, notamment : - votre rapporteur spécial et la Cour des comptes représentée en la personne de M. Christian Babusiaux, président de la première chambre ; - la DGFiP, représentée par MM. Philippe Rambal, directeur, adjoint au directeur général, chargé du pilotage du réseau et des moyens, et Alain Lelouey, directeur du programme Copernic ;

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- la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), représentée par M. Bruno Latombe, sous directeur, chargé des systèmes dinformation et de télécommunication. Selon lusage, cette audition a été ouverte à la presse et au public. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral. 

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 Lenquête menée par la Cour des comptes, en donnant à mesurer tous les enjeux du programme Copernic pour la modernisation de ladministration des impôts, a permis de procéder à une double comparaison. En premier lieu, les réalisations de Copernic ont pu être placées en regard des objectifs assignés à ce programme. Alors queles ambitions initiales ont été révisées, à la baisse, dans le cours de la mise en uvre, «lacquis» du programme, bien que déjà très substantiel en faveur issu de lefficacité administrative et de la qualité du service, savère encore incomplet. La « révolution » informatique des services fiscaux est inachevée. En effet, dans le cadre de Copernic ou pour donner son plein effet au programme, dimportants chantiers, aujourdhui, demeurent à mener à bien. Lun dentre eux, essentiel aux yeux de votre rapporteur spécial, tient à «laffiliation»auxoutils informatiques ainsi développés pour ladministration fiscale− DGFiP la− laquelle il conviendrait que à procède, à moyen terme, ladministration des douanes, cest-à-dire la DGDDI. En second lieu, on a cherché à rapporter lescoûts de Copernicaux bénéfices qui ont pu être retirés du programme par les services fiscaux. Lexercice, toutefois, se heurte à ladifficulté dévaluer avec précision le retour sur investissement de Copernic par conséquent, la part exacte et, prise, par ce programme, dans les résultats du récent processus global de réorganisation de ladministration des impôts.Il sera dailleurs plus pertinent, le moment venu, dévaluer le retour sur investissement de lensemble de la réforme. Du moins, les investigations menées par la Cour des comptes ont permis de reconstituer lesdépenses imputables au programme.Les montants réels (1,5 milliard deuros estimés sur la période 2001-2012, hors dépenses de maintenance) savèrent supérieurs aux montants affichés (911,5 millions deuros),même si aucune «dérive»budgétaire nest en causeen la matière, mais plutôt une déficience dans la présentation comptable des opérations− donc,  eten dernière analyse, dans linformation donnée au Parlement et au citoyen. Le présent rapport entend combler cette lacune. 

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I.OBJECTIFS RÉVISÉS À LA BAISSE, POUR DESDES RÉALISATIONS IMPORTANTES MAIS ENCORE À COMPLÉTER

Les objectifs initialement fixés au programme Copernic ont fait lobjet dune adaptation, lors de sa mise en uvre, qui consiste notamment dans la restriction du champ de lapplication pour le recouvrement fiscal. Cest une des raisons pour lesquelles,quoique le bilan quon peut dores et déjà tirer de ce programme savère, globalement, très positif en termes damélioration du fonctionnement des services, des chantiers dimportance restent ouverts. Outre la consolidation des outils informatiques dont dispose désormais la DGFiP, le rapprochement entre ces derniers et ceux de la DGDDI constitue un enjeu majeur pour la bonne poursuite du processus de rationalisation administrative.

A.LADAPTATION DU PROGRAMME AU COURS DE SA MISE EN UVRE

1.Les ambitions initiales

a)Une modernisation nécessaire Le programme Copernic, lancé en janvier 2001, a fait suite à un premier projet de réforme de ladministration fiscale engagé en 1999 et abandonné en mars 2000. Lobjectif central assigné au programme était de permettre aux contribuables, particuliers ou professionnels, par la création dun «compte fiscal simplifié»,deffectuer en un seul lieu, et même à distance, lensemble des démarches courantes de calcul et de paiement des impôts. Les agents devaient bénéficier de cette centralisation de linformation. En effet,jusqualors, le système dinformation fiscal était morcelé, cloisonné par métierentre la direction générale de la comptabilité publique (DGCP)et la direction générale des impôts et il reposait (DGI), sur des applications pour la plupart assez anciennes. Les données se trouvaient donc dispersées ; les usagers faisaient lobjet de plusieurs identifiants, selon les applications ; les agents devaient saisir de manière redondante une même information dans les différentes applications. Aussi, un risque accru affectait la qualité de cette information et la capacité de détection des fraudes savérait limitée. Le programme Copernic a été créé en vue de coordonner les actions requises de la DGI et de la DGCP pour remédier à cette situation. Lintroduction deréférentiels nationauxde données était nécessaire. Lampleur du chantier a demblée conduit à fixer undélai de réalisation de neuf ans(2001-2009).

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Les ambitions du programme Copernic

Un système dinformation fiscal unique et centré sur lusager, autour de la notion du Compte Fiscal simplifié

Usager Particulier - Entreprise

Consulter(Avis, déclarations, ...) Déclarer(IR, TVA) yaPre(IR, TVA) Faire ses démarches (changement d'adresse, )

Guichet

Téléphone

Internet Autres medias

Permettre à l usager d accéder    simplementàsasituationfiscale d ensemble et de réaliser l'ensemble de ses démarches à distance

Source : service Copernic

ompte Fiscal

Poste de travail

Agent habilité

Consultation de toute l information utile sur l usager  

Saisies uniques Nouveaux services : Aide à la décision (infocentre) Suivi des contacts, etc.

Renforcer l accomplissement de leurs  missions par les agents

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b)Le mode opératoire Au plan opératoire, les principes retenus pour Copernic tiennent notamment à lacontinuité du fonctionnement du système dinformation pendant la mise en uvreet à ladécomposition de celle-ci en projets de courte duréede faire évoluer les applications informatiques par. Il sest agi étapes, suivant une migration progressive, la mise en service des nouvelles applications ne se faisant, par sécurité, quau terme dune phase probante de « double commande ». En outre, dans la conception dorigine, toutes les adaptations issues du programme devaient sappliquer à organisation constante, quil sagisse des structures administratives ou des méthodes de travail. En pratique, le déploiement de Copernic sest déroulé entrois phases: - la première concernait lamise en place des nouveaux services aux usagers et aux agents. Elle a été menée à bien, de façon presque complète, dès avant lannée 2006 ; - la seconde phase visait linstallation des référentiels nationaux. Pour celle-ci, seuls quelques travaux restent, aujourdhui, à conduire à leur terme ; - la troisième phase a trait à larefonte des applications de gestion. Les difficultés, en la matière, ont appelé une limitation des ambitions initiales (cf. ci-après).

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c)Les progrès attendus Les progrès escomptés de Copernic, dès le départ, consistaient dans le renforcement du«civisme fiscal» contribuables desdu fait de lamélioration du service,laccroissement de lefficacité administrative grâce aux gains de productivitéinduits, et unecontribution à la diffusion des technologies de linformationau sein de la société française. Ainsi défini, Copernic a été conçu davantage comme une démarche de modernisation, sur le long terme, que comme un projet informatique aux simples enjeux techniques.

2.Des révisions successives

Le programme Copernic a du sadapter, en cours de réalisation, à trois éléments de fait : labsence de calendrierex ante, lincidence de la création de la DGFiP et les contraintes spécifiques de lapplication de recouvrement.

a)Labsence de calendrierex ante Aucun calendrier précis du déroulement des étapes de réalisation du programme Copernic na été arrêté en amontde la mise en uvre: ce calendrier a été élaboré « au fil de leau ». Ainsi, quatre versions dun « plan daction opérationnel » ont été formalisées, entre janvier 2001 et avril 2005. Une cinquième version était prête au mois daoût 2007, mais la fusion de la DGI et de la DGCP en DGFiP a modifié les priorités et,depuis 2005, aucun document officiel de programmation na été adopté.Les relevés de décisions du comité stratégique du programme en tiennent lieu, chaque mois.

Votre rapporteur spécial relève laprécarité de ce plan daction− révisable mensuellement−, comme la grande liberté qui sest ainsi trouvée laissée à ladministration dans le choix et, le cas échéant, le réajustement des travaux prioritaires. En labsence, depuis 2005, dun document de programmation officiel de long terme (qui permettrait de mesurer les retards et les écarts entre la prévision et la réalisation),il est difficile dadmettre que ladministration se soit trouvée dans la meilleure position pour évaluer, de façon objective, létat davancement du programme. b)Lincidence de la création de la DGFiP Alors que Copernic devaita priori se trouver mis en uvre à organisation constante, lacréation de la DGFiP− en 2007, entreprise effective depuis avril 2008 et donnant lieu, actuellement, à la restructuration de tout le réseau des services fiscaux− a entraîné lapparition de nouveaux besoins, que le programme a dû intégrer (cf.infra, B). Dans le même temps,les délais de réalisation du programme ont été étendus à 2012, contre 2009 initialement, pour tenir compte de difficultés