Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la mission d'information commune sur les exonérations de cotisations sociales

Bur Yves, Assemblée Nationale

Description

Avec 28,7 milliards d'euros consacrés en 2007 aux allégements généraux, et plus de 41 milliards d'euros d'exemptions d'assiette, les politiques d'exonérations sociales représentent un total annuel de près de 70 milliards d'euros, hors allégements ciblés. Ce rapport décrit et évalue les dispositifs généraux d'allègement de cotisations, les exonérations ciblées et les niches sociales. Compte tenu des montants en jeu, il retient trois principes : la non-exonération des cotisations d'accidents du travail, le bénéfice des exonérations pour les seules entreprises respectant leurs obligations légales, et enfin la compensation des pertes de recettes subies par les régimes de sécurité sociale. Il établit des comparaisons avec différents pays européens sur l'existence et l'efficacité de dispositifs d'exonérations sociales. Globalement, le rapport constate une confusion et un déficit d'évaluation de ces dispositifs, reconnaissant toutefois l'efficacité des allègements généraux. Il souhaite une rationalisation, une simplification et plus d'efficacité pour améliorer ces dispositifs et définir une « ligne de conduite » pour les futures exonérations. Différentes annexes complètent ce rapport, notamment un tableau récapitulatif des cotisations et contributions sociales sur les salaires et une communication de la Cour des comptes sur les exonérations de charges sociales en faveur des territoires et des secteurs d'activité.

Sujets

• Cotisations sociales
• Exoneration
• Accident du travail
• Protection sociale
• Zone franche
• Hôtel
• DOM
• Tom
• Économie
• Finance
• Finances publiques
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 juin 2008
• Nombre de lectures: 13
• Licence : En savoir +
  Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 3 Mo

Extrait







°  ______   ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958   TREIZIÈME LÉGISLATURE

 Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 25 juin 2008       R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N   DÉPOSÉ    en application de larticle 145 du Règlement   PAR LA MISSION DINFORMATION COMMUNE SUR LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES    ET PRÉSENTÉ

 PAR M. Y VES BUR,   Député.      





 3      SOMMAIRE ___  

Pages

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT..............................................................................11........

INTRODUCTION...........................................................................................................15

 LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D INFORMATION COMMUNE......................19

I.- PANORAMA : SÉDIMENTATION ET COMPLEXITÉ............................................................ 23

A. TROIS CATÉGORIES DE DISPOSITIFS.......................................................................... 23



1. Allégements généraux : des objectifs mouvants...............................................24

a) 1993 : la diminution du coût du travail............................................72........................

b) 1997 : lincitation à la réduction du temps de travail et la compensation de son coût..28.................................................................................................................

c) 2002 : lharmonisation des SMIC................2...8......................................................... d) 2007 : les heures supplémentaires et les rachats exceptionnels de jours de congés9.....2................................................................................................................

2. Les exonérations ciblées : une mosaïque agencée sans plan densemble ......................................................................................................34

a) Les exonérations catégorielles.............................................................................39....

b) Les exonérations géographiques..................................................46............................

c) Les exonérations sectorielles...............................................................................15.....

d) Les autres exonérations................................................................06...........................

3. Les « niches sociales » : de puissantes incitations dont lampleur suscite des interrogations ................................................................................62

a) Lépargne salariale et lactionnariat salarié.................36..........................................

b) Les aides directes aux salariés.................................................66................................ c) La prévoyance complémentaire et la retraite supplémentaire................................86..

d) Les indemnités de rupture du contrat de travail.....................................86..................

e) Les modalités particulières de rémunération...........................................70................

f) Les cotisations de lÉtat employeur.........................................................................37.

g) Les niches à caractère social....................................................................7...3............

 4  

B. TROIS PRINCIPES ESSENTIELS .................................................................................... 76

1. La non-exonération des cotisations daccidents du travail ................................77

a) Un principe mieux pris en compte7.7...........................................................................

b) Un principe dont le caractère universel nest pas respecté.................................7.....9

2. Le bénéfice des exonérations pour les seules entreprises respectant leurs obligations légales...................................................................................79 a) Respecter les dispositions applicables en matière de travail dissimulé....................79 b) Être à jour de ses cotisations et contributions sociales.....................................0.8......

3. La compensation ..............................................................................................81

a) La loi de 1994 a énoncé le principe de façon lacunaire................................2.8..........

b) Le législateur sest ensuite efforcé de renforcer la portée du principe de compensation........................................................................................................38.. c) LÉtat na pas toujours assumé convenablement la charge de la compensation68.......................................................................................................... C. COMPARAISONS INTERNATIONALES : À QUOI SERVENT NOS CONSEILLERS SOCIAUX ?........................................................................................... 102 1. Allemagne : les exonérations en faveur des emplois précaires et instables.........................................................................................................103 2. Italie : un maquis dexonérations ciblées compensées mais non évaluées ........................................................................................................103 3. Royaume-Uni : aucune exonération ...............................................................103 4. Espagne et Scandinavie : des exemples que les conseillers sociaux en poste ne jugent sans doute pas pertinents.....................................................104

II.- IMPACT : CONFUSION ET DÉFICIT D ÉVALUATION...................................................... 105 

A. DES CARACTÉRISTIQUES COMMUNES ..................................................................... 105

1. Linformation entre complexité et instabilité ....................................................106

a) Une meilleure information sur les dispositifs..........60.1..............................................

b) Une complexité croissante des dispositifs.........................................................06.1....

c) Une instabilité croissante des dispositifs..................................................10..............8

2. Le taux dexonération apparent ......................................................................108

B. ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX : LES MOINS MAL CONNUS ET LES PLUS EFFICACES.................................................................................................................... 110

1. Les présupposés théoriques ..........................................................................111

a) Approche microéconomique ou macroéconomique ?............................................12.1

b) Évaluationsex anteet ................................................................................112ex post

c) Emplois peu qualifiés, faible niveau de diplôme et bas salaires............1.41................

d) Compensation budgétaire ou « panier fiscal » ?..................................................11..5

 5 

e) Emplois créés ou emplois sauvegardés ?..............................................................16.1

f) Coût brut et coût net...................................................................................611............

2. Lépreuve des faits .........................................................................................117

a) Une baisse du coût du travail....................................................................711.............

b) Un tournant dans le financement de la protection sociale.....................................120

c) Un impact différent selon les phases dapplication du dispositif021............................

d) Un instrument relativement peu coûteux................................................221................ e) Une stabilisation de la part de lemploi non qualifié............................................221.

f) Limpact sur le niveau des rémunérations : une « trappe à bas salaires » ?...........123 g) Un impact discutable sur la « qualité » de lemploi......126.........................................

h) Des effets inégalement répartis................12..7............................................................

i) Aubaine, optimisation, abus....310................................................................................

C. EXONÉRATIONS CIBLÉES : TROP DÉPARPILLEMENT, UNE EFFICACITÉ INSUFFISAMMENT PROUVÉE...................................................................................... 131

1. Un impact marginal difficile à apprécier ..........................................................131

a) La question du cumul dexonérations...............................................................1......32

b) Le délicat passage du brut au net................................................................3..13.........

c) Limpact socio-économique au sens large....................................13..4........................

2. Lexemple des ZFU, ZRU et ZRR : la confusion des zones............................134 a) ZFU et ZRU : lextension progressive de la politique de la ville..................314..........

b) ZRR : une quasi-absence dévaluation...................................410................................

3. Lexemple de loutre-mer : un « reciblage » souhaitable.................................142

a) La sédimentation a conduit à un montant total dexonérations très important...............................................................2..1.4............................................. b) Limpact sur lemploi ne peut être établi de façon suffisamment fine....................145 c) Le coût des exonérations est important mais difficile à apprécier avec justesse................................................................................................................1..47

4. Lexemple du secteur HCR : un cumul généreux............................................151

a) Plus de dix-huit mesures dexonération bénéficient au secteur......................151........ b) Les HCR bénéficient proportionnellement plus que les entreprises dautres secteurs des exonérations de cotisations...............................513................................ c) Des aides budgétaires spécifiques sont reconduites depuis 2004...........................153

D. « NICHES SOCIALES » : UN COÛT TROP ÉLEVÉ POUR DES OBJECTIFS TRÈS DIVERS ................................................................................................................ 156

1. Un rapport quinquennal du Gouvernement, seule information spécifique régulièrement transmise au Parlement..........................................156



 6  

2. La difficile traduction des pertes dassiette en pertes de recettes ...................157 a) Le refus du Gouvernement de convertir pertes dassiette en pertes de recettes ..................................................................................................................157

b) La méthode employée par la Cour des comptes158.....................................................

3. Un système trop favorable en létat actuel des comptes sociaux....................159

a) Le chiffrage du rapport gouvernemental................................................................519

b) Le chiffrage de la Cour des comptes0....................................1.6.................................

 III.- PISTES D AMÉLIORATION : RATIONALISATION, SIMPLIFICATION, EFFICACITÉ ET EFFICIENCE................................................................................................. 165 

A. FAIRE ÉVOLUER LES DISPOSITIFS EXISTANTS ........................................................ 165

1. Allégements généraux : pour une meilleure soutenabilité ..............................165 a) Un double recentrage améliorerait lefficacité du dispositif tout en réduisant son coût...........................................................166......................................

b) La conditionnalité ne peut être que restreinte................................171........................

c) Le travail à temps partiel subi doit être découragé..174..............................................

d) La barémisation doit être abordée avec circonspection..................871.......................

e) La procédure de rescrit social doit être étendue..817..................................................

2. Exonérations ciblées : pour un réexamen systématique.................................188 a) Une évaluation, à mener dispositif par dispositif, à demander au Gouvernement pour 200918..8.................................................................................... b) Un effort à accomplir vers luniversalité des cotisations AT-MP..........1.98................ c) Une condition à imposer : être à jour de ses cotisations et contributions patronales.................................................................................1..90..........................

d) Une suppression à envisager en cas de redondance ou dinefficacité....................190

e) Harmoniser le régime des différents dispositifs................................391...................... f) Identifier clairement quel programme budgétaire finance une exonération donnée, à lappui de quelle politique....................................................1.59................

3. « Niches sociales » : pour une plus grande solidarité.....................................197

a) Une définition plus précise et un suivi plus régulier sont indispensables...............198

b) Les gains assimilables aux revenus du travail doivent contribuer au financement de la sécurité sociale................99...1...................................................... c) Des recettes supplémentaires peuvent consolider le financement de notre protection sociale............................................................................20......4................

B. DÉFINIR UNE LIGNE DE CONDUITE POUR DE FUTURES EXONÉRATIONS............ 207

1. Toute nouvelle mesure doit être évaluéea prioriau moyen dune étude dimpact .........................................................................................................207

2. Toute nouvelle mesure doit être « gagée » par la suppression dune autre mesure ou par une économie ...............................................................208

 7  

3. La loi de financement doit acquérir un rôle central de validation des exonérations au-delà de lexercice.................................................................209

4. Lévolution des dispositifs doit être surveillée .................................................211

a) Une évaluation systématique ...............................................................211a posteriori

b) Des dispositifs dont la durée de vie serait limitée.................................2.11................

EXAMEN EN COMMISSION......................................................................................213

CONTRIBUTION DES DÉPUTÉS DU GROUPE SOCIALISTE, RADICAL, CITOYEN ET DIVERS GAUCHE MEMBRES DE LA MISSION  D INFORMATION COMMUNE...................................................................................223

ANNEXES...................................................................................................................227

ANNEXE 1 : Composition de la mission dinformation commune ......................................... 227 ANNEXE 2 :Liste des auditions de la mission dinformation commune ................................... 229

ANNEXE 3 :récapitulatif des cotisations et contributions sociales sur lesTableau salaires ..................................................................................................................................... 231

ANNEXE 4 : à la commission des Finances, de : communicationCour des comptes léconomie générale et du Plan de lAssemblée nationale  Les exonérations de charges sociales en faveur des territoires et des secteurs dactivité ....................................... 233 PARTIE I : Vue d'ensemble sur les exonérations de charges sociales ciblées.........................................................................................................237 I.   .......................................................Les montants des exoneérations et leur evolution 237 II.  ................................................................Lnepmoca..noitas......................................... 242 III.  Lévolution des différents types dexonération selon les catégories de bénéficiaires............................................................................................................ 243 IV.  Les coûts différentiels .................................................................................................. 244 V.   ...........................................................................Un ensemble disparate de dispositifs 244 A.  Des modalités dexonération dune grande diversité ............................................. 244 B.  Les procédures et décisions doctroi....................................................................... 245 VI.  Exonérations générales et exonérations ciblées........................................................... 246 VII.  Les difficultés de lévaluation des exonérations ciblées ............................................. 246 VIII.  régularité de la situation financière des bénéficiaires auLes conditions de regard des organismes de sécuriteé sociale ............................................................................ 248

PARTIE II : Le dispositif dexonération des DOM............................................249 I.  Le dispositif .................................................................................................................. 249 II.  Les bénéficiaires des allègements de charges ............................................................. 254

 8  

III.  Les évaluations du dispositif ........................................................................................ 255 A.  Les difficultés speécifiques de lévaluation des exonérations DOM..................... 255 B.  Le dispositif dévaluation........................................................................................ 256 1. Laudit de modernisation ................................................................................... 258

2. Létude Ineum .................................................................................................... 259

3. Létude conjointe du ministère de lOutre-Mer et de lACOSS....................... 260

PARTIE III : Le dispositif dexonération dans les zones franches urbaines (ZFU) et dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU).................................263 I.  Les objectifs des aides spécifiques aux zones...................................................... 263 II.  Le dispositif juridique des exonérations............................................................. 264 A.  Le zonage ................................................................................................................ 264 B.  Le dispositif dexonération ZRU ............................................................................ 265 C.  Le dispositif d'exonération ZFU ............................................................................. 266 D.  Observations sur le dispositif juridique .................................................................. 268 E.  Les bénéficiaires des exonérations ZRU ................................................................ 270 F.  Les bénéficiaires des exonérations ZFU................................................................. 271 III.   .....................................................................Lévaluation des dispostifs ZFU et ZRU 272 A.  Le dispositif devaluation........................................................................................ 272 B.  Lévaluation de la première génération de ZFU .................................................... 275 C.  Les travaux récents sur la première et la seconde génération de ZFU .................. 276 D.  Lévaluation en cours de linsee sur la seconde génération de ZFU ..................... 279 IV.  Le contrôle des conditions déligibilité ....................................................................... 279 PARTIE IV : Les zones de revitalisation rurale ...........................................282 I.  pour les entreprises du secteur privé..........................................Les exonérations zrr 282 II. Les évaluations ............................................................................................................. 284

PARTIE V : Les exonérations dans le champ des services à la personne ....................................................................................................285

I. Le champ des services à la personne ........................................................................... 285

II. III. 

IV. 

Les exonérations et le dispositif de soutien des services à la personne ...................... 286 Le dispositif juridique .................................................................................................. 288 A.  Le secteur des personnes dites « fragiles »,............................................................ 288 B.  La généralisation de laide aux services à la personne........................................... 290 Les évaluations du dispositif daide aux services à la personne ................................. 292 A.  Les difficultés spécifiques dévaluation du dispositif ............................................ 292 1. Les difficultés statistiques.................................................................................. 292

 9  

2. La diversité des objectifs de la politique daide aux services à la personne................................................................................................................... 294

3. Léconomie du secteur....................................................................................... 296 B.  Les résultats des travaux sur limpact des dispositifs daide ................................. 296 1. Lestimation de lélasticité de lemploi des services à la personne au prix........................................................................................................................... 297

2. Le bilan de la Cour sur le dispositif relatif aux personnes âgées dépendantes intégrant une partie des exonérations pour « les personnes fragiles » .................................................................................................................. 298

3. Lévolution des emplois de services à la personne ........................................... 299

Liste des abréviations .................................................................................303

ANNEXE 5 :Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) : panorama du secteur des hôtels, cafés et restaurants à partir des données disponibles dans la branche du recouvrement ............................................................307