Rapport d'information déposé (...) par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan sur les niches fiscales
Description
486, tel est le nombre de niches fiscales recensés par le présent rapport, ce qui représente un coût cumulé d'environ 73 milliards d'euros, soit plus du quart des recettes fiscales nettes. Devant la multiplication de dispositifs fiscaux dérogatoires, les auteurs du rapport s'interrogent sur l'efficacité socio-économique et l'équité fiscale de ces derniers. Ils étudient notamment les modalités d'un plafonnement global des niches fiscales, en lien avec la création d'un impôt minimum alternatif à la contribution sociale généralisée (CSG).
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| Publié par | rapports-economie-finances |
| Publié le | 01 juin 2008 |
| Nombre de lectures | 28 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 7 Mo |
Extrait
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______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juin 2008RAPPORT DINFORMATION DÉPOSÉ en application de larticle 145 du RèglementPAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
surles niches fiscales
ET PRÉSENTÉ
PARMM. DIDIERMIGAUD,PRÉSIDENT,GILLESCARREZ,RAPPORTEUR GÉNÉRAL,JEAN-PIERREBRARD,JÉRÔMECAHUZAC, CHARLES DECOURSONETGAËLYANNO Députés.
3 SOMMAIRE ___
Pages
AVANT-PROPOS DE M. DIDIER MIGAUD........................................................................... 5 AVANT-PROPOS DE M. GILLES CARREZ.......................................................................... 9 INTRODUCTION................................................................................................................. 11 I. MAÎTRISER LA DÉPENSE FISCALE..................................................................................... 13 A. UN ENJEU BUDGÉTAIRE CRUCIAL................................................................................ 13 1. Un développement spectaculaire........................................................................... 13 a) Une augmentation sensible du recours à la dépense fiscale........................................... 13
b) Une tendance inquiétante à la substitution de dépenses fiscales à des crédits budgétaires... 18 2. Des difficultés dévaluation.................................................................................... 21 a) Lévaluation du coût des dépenses fiscales nest pas fiable........................................... 21 b) Lévaluation de lefficacité des dépenses fiscales reste embryonnaire............................. 23 B. DES RÈGLES DE GOUVERNANCE INDISPENSABLES...................................................... 24 1. Améliorer lévaluation de la dépense fiscale............................................................ 24
a) Améliorer linformation sur la dépense fiscale........................................................... 24
b) Renforcer l expertise des dépenses fiscales................................................................ 26
2. Placer la dépense fiscale sous une norme pluriannuelle.......................................... 27
3. Consolider la dépense fiscale en loi de finances...................................................... 31 4. Appliquer aux dépenses fiscales la logique de performance prévue par la loi organique relative aux lois de finances.................................................................... 33 II. AMÉLIORER L ÉQUITÉ ET L EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE FISCALE..................................... 36 A. UNE ATTEINTE À LÉQUITÉ FISCALE............................................................................. 37 1. Lutilisation des dispositions permettant de réduire limpôt sur le revenu en diminuant son assiette............................................................................................ 38 a) En matière de revenus fonciers................................................................................ 39 b) En matière de bénéfices industriels et commerciaux.................................................... 40
c) Sagissant des autres catégories de revenus............................................................... 41
d) Limputation de déficits fonciers et industriels et commerciaux...................................... 41 2. Lutilisation massive et concentrée des dispositions permettant de réduire limpôt sur le revenu.......................................................................................................... 41 3. Une concentration sur certaines réductions dimpôt................................................. 44
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B. ENCADRER LES DÉPENSES FISCALES NON PLAFONNÉES............................................. 45
1. Laide à la réhabilitation des secteurs sauvegardés................................................. 46 a) Un dispositif dont lévaluation complète reste à faire mais qui semble avoir permis des résultats84.............................................................................................................
b) Une clarification et un encadrement indispensables.................................................... 52
2. Le régime applicable aux monuments historiques................................................... 55 a) Un complément indispensable aux interventions publiques........................................... 57 b) La nécessité de lutter contre les possibilités doptimisation et de simplifier létat du droit... 59 3. Le régime des loueurs en meublé.......................................................................... 60 a) Un outil de défiscalisation dont lutilisation est particulièrement mal connue................... 63 b) Une incongruité fiscale.......................................................................................... 65 4. Le soutien à linvestissement outre-mer.................................................................. 66 a) La situation économique et sociale de loutre-mer justifie le maintien du volume actuel des aides à linvestissement................................................................................... 66 b) La défiscalisation, qui recouvre trois dispositifs, a produit des résultats.......................... 68 c) Le dispositif actuel de défiscalisation des investissements produit des effets pervers qui doivent être corrigés............................................................................................ 79 C. INSTAURER UN PLAFONNEMENT GLOBAL.................................................................... 93 1. Les contraintes constitutionnelles........................................................................... 95 2. Le plafonnement global......................................................................................... 98
a) Les modalités envisageables................................................................................... 98 b) Le champ dun plafonnement général....................................................................... 102 c) Le niveau dun plafonnement général....................................................................... 102 3. Limpôt minimal..................................................................................................... 103
EXAMEN EN COMMISSION..............107..................................................................................
CONTRIBUTIONS............................................................................................................... 119 ANNEXE 1 : LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MISSION D INFORMATION..................... 129 ANNEXE 2 : RAPPORT PRÉSENTANT LES MODALITÉS DE MISE EN PLACE D UNE IMPOSITION MINIMALE SUR LE REVENU DES PERSONNES PHYSIQUES........................ 133 ANNEXE 3 : RAPPORT ÉVALUANT L UTILISATION ET L IMPACT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DES DISPOSITIONS PERMETTANT À DES CONTRIBUABLES DE RÉDUIRE LEUR IMPÔT SUR LE REVENU SANS LIMITATION DE MONTANT..................................... 199
ANNEXE 4 : LES EXEMPLES ÉTRANGERS D IMPÔT MINIMAL......................................... 261 ANNEXE 5 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D INFORMATION.. 271
ANNEXE 6 : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES LORS DU DÉPLACEMENT DE LA MISSION D INFORMATION EN OUTRE-MER................................................................. 275
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AVANT-PROPOS DE M. DIDIER MIGAUD
LIMPÔT ENTRE TECHNIQUE ET PHILOSOPHIE
Aborder le thème de la réforme fiscale suppose inévitablement de faire la part des principes et de la méthode. Dun côté, la Représentation nationale est dépositaire du consentement à limpôt, chargée dapprouver périodiquement le « contrat fiscal », codicille du contrat social, qui lie la Nation à lÉtat ; de lautre, elle est le législateur qui doit demeurer soucieux de lintelligibilité et de laccessibilité du droit fiscal. Dun côté, il faut sassurer que limpôt respecte les prescriptions de larticle 13 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen, aux termes duquel «Pour lentretien de la force publique, et pour les dépenses dadministration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés de» ; lautre, il sagit de faire en sorte que limpôt réponde à des critères de simplicité et de rendement.
Le présent rapport, issu des travaux dune mission dont jai souhaité la création, néchappe pas à cette dualité. Il recherche, à travers les propositions quil formule, un louable équilibre entre toutes les sensibilités de la mission. Il devra guider ladaptation de notre système fiscal dans les tous prochains mois. Jen partage lessentiel des conclusions, très axées sur la pratique et la méthode.
Les auditions que nous avons menées, comme les déplacements que nous avons effectués, ainsi que les données que nous avons pu consulter, nous ont permis de confirmer le constat dune multiplication de dispositifs fiscaux dérogatoires, dont lefficacité nest pas évaluée et, semble-t-il, peu assurée. Le rapport propose des moyens pour parvenir à une plus grande rigueur dans leur évaluation, et à leur suppression si elles ne sont pas ou plus légitimes. Cest bien le moins que lon puisse proposer face à lévolution déraisonnable des niches fiscales, dont les documents budgétaires pour 2008 indiquent quelles sont au nombre de 486 et représentent un coût cumulé de quelque 73 milliards deuros, soit plus du quart des recettes fiscales nettes sans que leur ventilation par programme prévue par la LOLF, qui est déjà un progrès, fournisse une évaluation équivalente à une justification au premier euro.
À terme, sans doute faudra-t-il que lexamen du projet de loi de finances soit loccasion de voter chaque année un véritable article de « récapitulation » des multiples niches fiscales qui, trop souvent, sont adoptées dans divers textes sans vision densemble de leur impact.
Le rapport confirme également lexistence de brèches dans léquité de limpôt sur le revenu (IR). Il en offre une analyse exhaustive et propose des préconisations précises, qui peuvent être mises en uvre sans délai. Dune
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certaine façon, cest la technique au secours de la philosophie : notre IR contient des failles permettant quil soit éludé, avec plus ou moins de bonne foi, dans des proportions qui heurtent la justice fiscale et minent le consentement à limpôt ; ) cinq brèches sont bien identifiées ; colmatons-les(1.
Maisquidde la philosophie au secours de la technique ? Que ferons-nous si, par un malheureux hasard, telle ou telle des brèches à colmater ne lest pas avec tout le soin que nous recommandons ? Surtout, compte tenu de larsenal existant des quelque 189 niches fiscales propres à lIR, qui pourra garantir quaucun conseiller fiscal ne sera assez habile pour offrir à des contribuables très aisés dautres voies vers une réduction manifestement excessive, en équité, de limpôt dû ? On voit bien quun plafonnement analytique, « niche par niche », noffre pas de réponse qui soit à la hauteur de lenjeu : outre quil nécessite, dispositif par dispositif, des arbitrages parfois difficiles, il ne répond pas aux questions soulevées à propos de la justice fiscale et de lefficacité des mesures prises au regard des objectifs affichés.
Cest la raison pour laquelle il mapparaît indispensable den appeler résolument, comme le fait la troisième partie de ce rapport, à une réforme fiscale de plus grande ampleur assurant quaucun contribuable ne pourra saffranchir de sa juste contribution au financement des charges publiques. Une réforme fiscale pour des prélèvements plus justes, plus efficaces, plus simples et plus transparents devrait être un chantier prioritaire. Cest ce que les députés socialistes sefforcent de proposer depuis plusieurs années déjà ; cest le débat que jai personnellement contribué à faire vivre encore récemment, dans un rapport dinformation de mars 2007(2)amendements déposés en loi de finances, et même, comme avec des dès le tout début de la législature, dans le cadre de la loi dite « TEPA »(3): il me paraissait notamment impératif, alors que le Gouvernement semployait à renforcer le bouclier fiscal, de chercher à éviter que ne sémousse le glaive de la justice fiscale.
Un tel souci nest dailleurs pas absent du présent rapport ; je men réjouis. En particulier, il me semble primordial de réaffirmer que la censure de larticle 78 de la loi de finances pour 2006 dont il ne faut pas regretter les effets compte tenu du caractère très insatisfaisant voire injuste du mécanisme proposé nobère en rien la faculté que le législateur tient de la Constitution dinstituer un plafonnement global des niches fiscales, même si les moyens concrets dy parvenir doivent être mûrement réfléchis. Il est remarquable que lunanimité de la mission se soit faite sur le principe dun plafonnement global qui, sil est conçu de façon suffisamment large, nest pas très éloigné, dans ses effets sinon dans son principe, dun impôt minimum. (1) Au demeurant, un plafonnement de réduction dimpôt de lordre de 13 500 euros pour le cas général du dispositif dit « Malraux », ou de 25 000 euros pour les investissements locatifs outre-mer, tels quils résultent des propositions du présent rapport, sont à mettre en regard de la cotisation moyenne dIR, dont je rappelle quelle est inférieure à 1 500 euros. (2)rapport dinformation de sur le prélèvement à la source de limpôt sur le revenu et leVers limpôt citoyen, rapprochement et la fusion de lIR et de la CSG, doc. AN n° 3779 (XIIe législature), mars 2007. (3) Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 relative au travail, à lemploi et au pouvoir dachat.
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Il est possible dêtre plus audacieux−et ce faisant, de contourner léventuelle complexité technique du plafonnement global− instaurant, à la en lumière des expériences du Canada et des États-Unis que la mission a étudiées, un impôt minimum « à la française ». Peut-être cette piste, abordée à plusieurs reprises au cours des débats fiscaux récents, notamment à mon initiative ou encore à celle de mon collègue Pierre Méhaignerie, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et trop rapidement écartée par le Gouvernement dans le rapport remis au Parlement le 15 octobre dernier(1), aurait-elle mérité dêtre explorée plus avant, en forme de prolongement des conclusions du présent rapport.
Car limpôt minimum alternatif paraît à bien des égards un moyen de réconcilier technique et philosophie de limpôt. Sil a été possible en effet de mettre en place un bouclier fiscal, rien ne justifie que lon ne parvienne pas à mettre en place ce qui pourrait constituer son « miroir » sous la forme dun impôt minimum ; non pas un impôt universel que tous devraient acquitter quelles que soient leurs facultés contributives, ou une forme de «flat tax» qui substituerait une imposition proportionnelle à limposition progressive : à bien des égards, la CSG joue dores et déjà ce rôle. Mais bien un impôt alternatif, avec un abattement à la base, et dont les taux suivraient un barème alternatif propre à corriger les défauts que connaît la progressivité actuelle de lIR. Ainsi, nous nous doterions dun filet de sécurité, ou plutôt dun « filet déquité », à même de garantir quaucun contribuable ne réduise son impôt de manière excessive au regard de ses facultés contributives, par quelque moyen que ce soit. Ce faisant, nous donnerions corps au souhait formulé par le constituant de 1789 dans larticle 13 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen.
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Le rapport gouvernemental doctobre 2007 conclut sur lidée selon laquelle la France dispose déjà dune imposition minimale des revenus : la contribution sociale généralisée (CSG). Certes, mais cela ne signifie pas que limposition globale des revenus ainsi réalisée soit suffisamment juste et efficace. Il serait même plus pertinent de réfléchir à une amélioration en profondeur de lexistant, comme je my essayais dans mon rapport de mars 2007. Si lon veut lier cette réflexion aux thèmes traités dans le présent rapport, alors lalternative est la suivante :
−soit il convient de rapprocher, voire de fusionner lIR et la CSG afin de mettre en place un véritable impôt citoyen dans notre pays, globalement progressif et plus équitablement réparti ;
−soit, tant que le fragile pilier de limposition progressive des revenus en France demeure le seul IR, il convient dassortir celui-ci dun dispositif dimpôt minimum afin de rendre cet impôt plus citoyen quil ne lest aujourdhui. (1)imposition minimale sur le revenu des personnes physiquesRapport sur les modalités de mise en place dune , remis au Parlement en application de larticle 15 de la loi « TEPA », joint en annexe au présent rapport.
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Voilà qui milite pour une étude objective de la mise en uvre effective dun impôt minimum alternatif ; faute de quoi lon risque de reparler encore longtemps du lancinant problème des niches fiscales nonobstant lintérêt évident des observations et propositions du rapport de la mission et le progrès quentraînerait leur mise en uvre.
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AVANT-PROPOS DE M. GILLES CARREZ
La dépense fiscale est, en soi, un bon outil de politique économique et sociale. Il est en effet parfaitement légitime de créer des régimes fiscaux dérogatoires, afin de favoriser tel comportement économique ou de modifier la distribution des richesses nationales.
Cependant, les dépenses fiscales se sont, au fil des années, multipliées dans des proportions excessives. Elles ont progressivement démembré des pans entiers de notre fiscalité. Aujourdhui, lutilisation des « niches » fiscales permet à certains contribuables déchapper à limpôt, et la superposition des régimes dérogatoires nuit à lefficacité de notre système fiscal. Ce sont ainsi les fondements de notre fiscalité qui sont mis à mal.
Comment, dans ces conditions, maîtriser les dépenses fiscales pour rendre limpôt à la fois plus juste et plus efficace ? Cest pour tenter de répondre à cette question ambitieuse que notre commission des Finances a créé une mission dinformation.
Lexercice nétait pas facile, tant le nombre et la diversité des dépenses fiscales compliquent leur évaluation, et, aux termes des nos travaux, jai bien conscience que nous navons pas épuisé pas la question.
La mission dinformation a néanmoins réussi à rassembler lensemble des groupes politiques autour dune quarantaine de propositions concrètes. Cest à mes yeux son principal mérite. À travers le présent rapport, le Gouvernement dispose ainsi dune « feuille de route », susceptible de rassembler toutes les sensibilités politiques autour de trois convictions unanimes.
Première conviction :la dépense fiscale nest plus une question purement fiscale, elle est devenue un enjeu budgétaire crucial pour lavenir de nos finances publiques. Sur ce point, tous les membres de la mission dinformation sont tombés daccord pour que nous nous dotions des règles de gouvernance indispensables à la maîtrise des dépenses fiscales.
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Deuxième conviction :pour rétablir léquité de notre fiscalité, il est indispensable dencadrer les dépenses fiscales qui actuellement ne sont pas plafonnées. Les plus gros contribuables optimisent en effet leur situation fiscale en recourant massivement aux dispositifs non plafonnés. La mission dinformation est convaincue quil est possible de mettre fin à ces dérives, tout en maintenant laide fiscale bénéficiant aux secteurs concernés, et émet dans ce sens des propositions précises.
Enfin, troisième conviction,un encadrement des dépenses fiscales non plafonnées nest pas suffisant: il nempêchera pas aux contribuables aux revenus très élevés de combiner plusieurs dispositifs pour continuer à échapper à limpôt.La mission dinformation sest donc prononcée en faveur dun plafonnement global.
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