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Rapport d'information fait au nom de la Commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010, portant réforme du crédit à la consommation

De
130 pages
La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a souhaité évaluer l'impact de la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation. Le présent rapport comporte trois parties. La première partie rappelle les principaux volets de la loi et les met en regard de leur état d'application du point de vue des mesures réglementaires ou non réglementaires prévues par la loi. La deuxième partie dresse le premier bilan de l'application de la loi quant à ses conséquences sur le marché du crédit à la consommation, du point de vue des évolutions du secteur économique mais également du point de vue des réussites et des insuffisances de l'encadrement de ses pratiques et de ses dérives, notamment concernant le crédit renouvelable. La troisième partie revient sur les effets de la loi concernant l'évolution des procédures de surendettement. Elle en souligne les avancées et constate certaines difficultés persistantes ou nouvelles. Chacune des deuxième et troisième parties est accompagnée d'une série de propositions, de nature législative, réglementaire ou infra-réglementaire.
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N° 602   
SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012 
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juin 2012 
 
RAPPORT D´INFORMATION 
FAIT
au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (1) sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1erjuillet 2010, portantréformedu crédità laconsommation, 
Par Mmes Muguette DINI et Anne-Marie ESCOFFIER,
Sénateurs.
 
(1) Cette commission est composée de : As s o u l i n e, D a v i dM .P r é s i d e n t i c o l e N m es M a s , B P h i l i p p e M . ; B o r v o C o h en - S ea t , C l a i r e- Li s e C a m p i o n , Is a b e l l e D eb r é , M . C l a u d e D i l a i n , M m e M u g u et t e D i n i , M . Am b r o i s e D u p o n t , M m e A n n e- M a r i e E s c o f f i e r , M M . G a ët a n Go r c e et Lo u i s N èg r e,V i c e - P r é s i d e n t s; M m e C o r i n n e B o u c h o u x , M M . Lu c C a r v o u n a s et Y a n n Ga i l l a r d ,s e c r é t a i r e s ; M . M h i l i p p e P a  Dr n i c h e, R o b er t d e l P i c c h i a , M m e C a t h er i n e D er o c h e, M M . F é l i x D es p l a n , Y v e s D et r a i g n e, P i er r e F r o g i er , P a t r i c e G é l a r d , M m e D o m i n i q u e Gi l l o t , M M . P i er r e H é r i s s o n , J ea n - J a c q u es H y es t , C l a u d e J ea n n er o t , P h i l i p p e Ka l t en b a c h , M a r c La m én i e, J a c q u es Leg en d r e, J ea n - C l a u d e Len o i r , J a c q u es - B er n a r d M a g n er , J a c q u es M éza r d , J ea n - P i er r e M i c h e l , M m e Is a b e l l e P a s q u et , M M . J ea n - C l a u d e P e y r o n n et , G ér a r d R o c h e, Y v es R o m e, M m e La u r en c e R o s s i g n o l , M M . F r a n ç o i s Tr u c y et R en é V a n d i er en d o n c k .  
 
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S O M M A I R E
Pages
SYNTHÈSE...................................................................7................................................................
INTRODUCTION....9.....................................................................................................................I. LA LOI DU 1ERPORTANT RÉFORME DU CRÉDIT À LAJUILLET 2010 CONSOMMATION................................................................................1.3................................
A. UNE RÉFORME POUR ENCADRER LE CRÉDIT À LA CONSOMMATION, RESPONSABILISER LES ACTEURS ET AMÉLIORER LES PROCÉDURES DE LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT ............................................................................ 131. Les origines et les objectifs de la loi31.......................................................................................2. La mise en application des principaux volets de la loi............................................................ 14a) La réforme du mode de calcul des taux de lusure .............................................................. 14b) Le renforcement de la protection des consommateurs ......................................................... 15c) La responsabilisation des prêteurs dans le cadre de la commercialisation des produits..............................................................................................................................17d)Lencadrementducréditrenouvelable................................................................................18e) Le développement du microcrédit social ............................................................................. 19f) La réforme du FICP et le rapport sur le registre national des crédits aux particuliers .......... 20g) La réforme du surendettement pour une procédure accélérée et uniformisée ...................... 22
B. UNE MISE EN APPLICATION SATISFAISANTE ................................................................... 231. Une mise en application bien maîtrisée...32................................................................................2. L’effort de concertation reconnu.......24......................................................................................3. Des difficultés d’application limitées..................25....................................................................a) Les délais de publication des textes dapplication ............................................................... 25b)Lesdifficultésdinterprétation............................................................................................27c) Les modèles-types et laccompagnement des travaux de mise en conformité ...................... 29
II. LE CRÉDIT À LA CONSOMMATION : UNE RESTRUCTURATION PROFONDE ENCORE INACHEVÉE....................13................................................................
A. DE NOUVELLES OBLIGATIONS IMPACTANT LENSEMBLE DU CYCLE DE VIE DUCONTRAT..........................................................................................................................311. Les grands chantiers de mise en conformité............................................................................ 312. Le contrôle de l’application de la loi par les services de la DGCCRF.................................... 33a) Lorganisation du contrôle aux niveaux national et local .................................................... 33b) Donner aux autorités de contrôle les moyens de leur objectif : permettre les contrôlesanonymes............................................................................................................34
B.TAUX,OFFRESETRENTABILITÉ:LESGRANDSBOULEVERSEMENTSDUMARCHÉ DU CRÉDIT À LA CONSOMMATION .................................................................. 351. La stabilité globale du marché du crédit à la consommation depuis la forte baisse de l’année 200936...........................................................................................................................2. Le déclin du crédit renouvelable et l’augmentation des prêts personnels................................ 37a) Un phénomène de vases communicants depuis la mise en application de la loi au 2e73.........................................................................trimesrte0211........................................b) Règles damortissement du capital et convergence des taux : les principales raisonsduchangement........................................................................................................383. La baisse de la rentabilité et la réorientation économique des établissements de crédit................................................................14......................................................................
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C. UNE APPLICATION RESTRICTIVE DES OBLIGATIONS DE LA LOI : LES LIMITES PERSISTANTES AU DÉVELOPPEMENT DUN VÉRITABLE CRÉDIT RESPONSABLE........................................................................................................................421. L’encadrement inachevé de l’entrée dans le crédit.................................................................. 42a) Des publicités encadrées mais des sollicitations commerciales toujours présentes .............. 42b) Une commercialisation du crédit sur le lieu de vente et en vente par correspondance marquée par le maintien des « cartes confuses »........................................ 43c) Une formation des vendeurs incomplète ............................................................................. 46d) Une rémunération des vendeurs encore incitative ............................................................... 47e) Une vérification de la solvabilité largement déclarative ...................................................... 472. Le modèle du crédit renouvelable partiellement recentré........................................................ 493. Les activités connexes au crédit à la consommation encore mal surveillées............................ 50(1) Les regroupements de crédits50..............................................................................................(2) Lassurance-emprunteur25.....................................................................................................(3) Les découverts bancaires............................35........................................................................4. La problématique de l’accès au crédit........54............................................................................
III. LE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS, ENTRE ADAPTATIONS LÉGISLATIVES ET TRANSFORMATIONS SOCIALES......................... 55
A. UN DISPOSITIF EN QUÊTE DEFFICACITÉ FACE À UN SURENDETTEMENT EN AUGMENTATIONCONTINUE...............................................................................................551. Le phénomène du surendettement : augmentation des dépôts de dossiers et évolution des profils....55...........................................................................................................................2. Les avancées permises par l’application de la loi................................................................... 57a)Uneaméliorationdelafluiditédelaprocédure...................................................................57b)Uneprotectionaccruedesdébiteurs...................................................................................60
B. DES AVANCÉES LIMITÉES PAR DES DIFFICULTÉS DE COORDINATION JURIDIQUEETPOLITIQUERÉCURRENTES........................................................................631. L’hétérogénéité de la qualité de la concertation entre les acteurs locaux............................... 632. Les problèmes de procédure................................................................................................46....a)Avancerlarrêtédéfinitifdescréances................................................................................64b) Mettre fin aux recours distincts contre la recevabilité et lorientation................................. 65c) Allonger le délai de suspension des mesures dexécution ................................................... 65d) Permettre aux commissions de ne pas passer par un plan amiable ...................................... 66e) Permettre, sous conditions, laccès des auto-entrepreneurs aux procédures de surendettement...................................................................................................................68f) Coupler la durée dinscription au FICP avec la durée maximale des plans de redressement.......................................................................................................................693. L’absence d’articulation du droit du surendettement et du droit du logement......................... 70
C. DE LA PROCÉDURE À LACCOMPAGNEMENT : REPENSER LE PROBLÈME DU SURENDETTEMENT...............................................................................................................721. L’accompagnement, l’arlésienne des réformes du surendettement.......................................... 722. L’éducation et l’accompagnement à tous les stades du surendettement................................... 73a) Au stade de lentrée dans la vie dadulte : léducation budgétaire ....................................... 73b) Au stade des premières difficultés financières : développer les instruments de détectionetdaccompagnementbudgétaire.........................................................................74c) Au stade du traitement : accompagner une procédure écrite dun suivi social personnalisésystématiqueencasderedépôt.......................................................................75
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IV. LE REGISTRE NATIONAL DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS : UNE RÉFLEXION À POURSUIVRE...................................................................................9...7........
A. LES ARGUMENTS EN FAVEUR DU REGISTRE NATIONAL............................................... 79
B. LES ARGUMENTS À LENCONTRE DU REGISTRE NATIONAL ........................................ 80
C. LES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS ................................................................ 81
CONCLUSION....................................................3..8........................................................................
LISTE DE PROPOSITIONS...........58.............................................................................................
EXAMEN EN COMMISSION.............................87.........................................................................
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES...........................................................95...................
DÉPLACEMENTS........................................................99................................................................
ÉTAT DAPPLICATION AU 19 JUIN 2012.................103...............................................................
DÉCRET N° 2011-136 DU 1ERFÉVRIER 2011 RELATIF À LINFORMATION PRÉCONTRACTUELLE ET AUX CONDITIONS CONTRACTUELLES EN MATIÈRE DE CRÉDIT À LA CONSOMMATION07.......1............................................................
DÉCRET N° 2011-304 DU 22 MARS 2011 DÉTERMINANT LES MODALITÉS DU REMBOURSEMENT MINIMAL DU CAPITAL EMPRUNTÉ À CHAQUE ÉCHÉANCE POUR LES CRÉDITS RENOUVELABLES...........7........12......................................
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SYNTHÈSE La loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation a été votée dans un contexte marqué par deux constats contradictoires. Le premier est celui dune crise économiquesans précédent, affectant notamment la consommation des ménages, pourtant moteur essentiel de la croissance économique française. Le second est celui dunedérive manifeste des pratiques de crédit à la consommationdepuis le début des années 2000, expliquant en partie la hausse continue du phénomène du surendettement des particuliers. Encadrer le crédit et prévenir le surendettement sans remettre en cause la capacité de consommation des ménages: telle était lambition de cette loi.
Adoptée en seconde lecture par le Sénat le 21 juin 2010, la loi appelait 35 mesures dapplication. Au 19 juin 2012, 31 mesures ont été prises. Parmi les 4 mesures dapplication en attente, lune nest pas réglementaire et les trois autres portent sur des éléments accessoires par rapport à lobjet principal de la loi. Au total, la loi a donc étébien mise en application par le précédent Gouvernement, malgré certainsdélais dans la publication des mesures importants dapplication. De plus, une largenconcertatio a été organisée sur les mesures réglementaires, associant ainsi les professionnels et les consommateurs aux modalités de mise en application de la loi.
Un an après lentrée en vigueur de la plupart de ses dispositions, la loi se révèle lune des lois structurantes jamais votées pour le secteur du crédit à la consommation. Son efficacité repose sur le caractère, pour la première fois, global de la réponse quelle cherche à apporter au problème des dérives du crédit à la consommation. Elle a, en effet, encadré les modalités du crédit à la consommation àtous les stades de la vie du contrat de crédit:
- la publicité, à travers lintroduction dinformations et de mentions obligatoires ;
- les modes de commercialisation, à travers les obligations visant à orienter la vente vers le paiement au comptant ou vers le crédit amortissable plutôt que vers le crédit renouvelable ;
- les conditions de formalisation du contrat, à travers lobligation de vérification de la solvabilité de lemprunteur et le renforcement des informations précontractuelles ;
- le fonctionnement même du crédit, à travers la réforme des modalités du taux de lusure et lencadrement du crédit renouvelable dont a été limitée la durée de remboursement, facteur principal du coût et du danger quil représente pour le consommateur.
Les obligations posées par la loi sont, globalement, bien appliquées par les établissements, pour lesquels cela a représenté une charge financière, technique et humaine considérable. De plus, la mise en application de la loi, conjuguée à lévolution de la demande de crédit et à la crise économique et sociale, a induit unerecomposition du secteur du crédit à la consommation, le crédit amortissable se substituant progressivement et partiellement au crédit renouvelable. Lemodèle économique plusieurs grands acteurs du marché du crédit à la de consommation doit aujourdhui être adapté à ce nouveau contexte.
Toutefois, le contrôle effectué a révélé lapersistance dun certain nombre de problèmes sont moins le fait dune mauvaise application de la loi que dune quionérpritatetni restrictive dune ouinsuffisance de ses dispositions. En dautres termes, lapplication de la loi est satisfaisante par rapport à la lettre de ses dispositions, mais non par rapport à son esprit et son ambition générale.
Le présent rapport expose les différentes difficultés sur lesquelles continue de buter le développement dun crédit responsable et formule dix propositions pour y répondre.
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Parmi les principales propositions de vos rapporteurs, il convient de souligner :
-du démarchage pour le crédit renouvelablelinterdiction ;
- ldacnepntmereusposlunsilaoitammocicreesodeddsémesrieudçonàfa,defa crédit un mode de paiement véritablement par défaut. Il est en particulier proposé une interdiction de la rémunération des vendeurs en fonction du mode de paiement du client, ainsi quune interdiction des cartes associant une fonction de paiement (comptant ou à crédit) et une fonction de fidélité ;
- lerenforcement de la vérification de la solvabilité, qui, aujourdhui, ou bien reste déclarative (en dessous de 1 000 euros) ou bien, en tout état de cause, ne repose que sur une évaluation des ressources sans prise en compte des charges. Il est donc proposé de rendre obligatoire la remise des trois derniers relevés de compte bancaire ;
- larégulation des opérations de regroupement de crédits, souvent le premier signal de difficultés budgétaires, en limitant leurs durées de remboursement. Par ailleurs, la loi du 1er 2010 avait également pour ambition de mieux juillet accompagner les personnes connaissant des difficultés dendettement, notamment les personnes surendettées. A cet égard, il sest principalement agidaméliorer le fonctionnement de la procédure de surendettementla rendre plus transparente et plus rapide, mais aussi, de façon à plus protectrice et pérenne pour le débiteur surendetté.
La loi a été mise en application dès lautomne 2010 par lensemble des partenaires, en particulier le réseau des implantations de la Banque de France qui assurent le secrétariat des commissions. Sa mise en uvre a incontestablement permis une accélération et une simplification des procédures, dans le sens dune meilleure protection des débiteurs. Il sest agi notamment de la mise en place de mesures de redressement imposées par la commission, de lharmonisation du calcul de budget « vie courante » ou encore de la création dune procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire.
Toutefois,lambition de long terme, qui était de permettre des solutions pérennes pour les débiteurs surendettés, na pas été atteinte. La hausse continue des dossiers de surendettement, ainsi que le nombre également croissant, parmi ces derniers, de cas de redépôt, témoignent de ce que, à lheure de son premier bilan, la loi na pas permis dengager la réforme globale qui était appelée parlévolution du profil des personnes surendettées, de plus en plus fragiles socialement. En matière de lutte contre le surendettement, les propositions concernent notamment :
- la mise en place demodules déducation budgétaireà la fin de lécole primaire, du collège et du lycée ; - laet de la Caisse dallocations familialesprésence obligatoire du Conseil général au sein des commissions de surendettement;
- la prise en compte spécifique des dettes de logement pourpermettre le maintien du débiteur surendetté dans son logement; - lanomination obligatoire dun référent social en cas de redépôt dossier de de surendettement.
Au total,de la loi est donc très contrastéle bilan de lapplication . Ses dispositions ont été bien appliquées et semblent, un an après leur entrée en vigueur, produire certains des effets espérés. Cependant, quil sagisse de la réforme du crédit ou de celle des procédures de surendettement,lambition globale du législateur nest pas atteinte.Le présent rapport identifie les différents aspects sur lesquels lobjectif de la loi, du fait, le plus souvent, de la timidité de ses dispositions, na pas encore été rempli et formule des propositions qui, sans remettre en cause les acquis de la loi, la complètent dans le sens dune protection accrue et pérenne des consommateurs et des personnes surendettées.
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INTRODUCTION Mesdames, Messieurs, En janvier 2012, lun des principaux établissements de crédit, spécialisé dans le crédit renouvelable, annonçait un plan de restructuration comprenant la suppression de plusieurs centaines de postes. Il sagissait là du premier signe visible par lopinion publique desrecompositions profondes à luvre sur le marché du crédit à la consommation depuis plusieurs années, particulièrement depuis lentrée en vigueur, à la fin de lannée 2010 et au début de lannée 2011, des principales mesures de la loi du 1er 2010 juillet portant réforme du crédit à la consommation. Dans le même temps, la Banque de France publiait pourtant les statistiques du surendettement pour le dernier trimestre 2011, qui révèlent une hausse du nombre de dépôts de dossiers de surendettementde près de 7 % par rapport à lannée 2010, portant le nombre de dossiers déposés à 232 493. Cette hausse correspond à une paupérisation croissante dune partie de la population française, liée à une stagnation des revenus et à une augmentation des charges. Dans ce contexte, et au vu de son enjeu quotidien dans la vie des ménages français, la commission sénatoriale pour le contrôle de lapplication des lois a souhaitéévaluer limpact de la loi du 1erjuillet 2010, qui semblait encore incertain, évoluant entre transformation du secteur du crédit et maintien des difficultés dendettement dune partie croissante de la population française. Ils agit sans doute de la loi la plusstructuranteen matière de crédit à la consommation depuis la loi Neiertz de 1989. Lefficacité du texte tient à la cohérence delobjectif de responsabilisation du crédit, qui irrigue lensemble de ses dispositions. Elle tient également au caractère global de la réponse quil cherche à apporter, en amont quant au crédit à la consommation lui-même, et en aval avec la procédure de surendettement. Ainsi, lors de la présentation du projet de loi devant les sénateurs, Christine Lagarde, ministre de léconomie et des finances, sexprimait en ces termes : «Depuis vingt ans, vous avez, comme moi, vu passer beaucoup de lois sur le surendettement, mais aucune pourempêcher le consommateur de tomber dans l’engrenage. « Or j ai depuis longtemps la conviction que la réduction du surendettement passe par unedistribution plus responsable du crédit. En premier lieu, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation consiste à responsabiliser la distribution du crédit à la consommation en imposant desobligations supplémentaires à la charge des prêteurs, en éclairant le libre choix des emprunteurs, en mettant en place desmécanismes
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de sanction et en instituant un véritable« gendarme » du crédit à la consommation. « En deuxième lieu, ce projet de loi vise à mieuxaccompagner les difficultés d’endettement, en particulier celles des ménages surendettés»1 .Adopté en Conseil des ministres le 9 avril 2009, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation a été déposé, en premier, au Sénat le 22 avril 2009. La discussion parlementaire a considérablement enrichi le texte du projet de loi, qui est passé de trente-six à soixante-trois articles. En particulier, le travail effectué au Sénat par la commission spéciale présidée par Philippe Marini, sur la base du rapport établi par Philippe Dominati2, a permis denrichir le texte de dispositions concernant notamment lesmodalités de fixation du taux de lusure, lemicrocrédit social,linformation de lemprunteur ou encore laprotection des débiteurs surendettés. Ce travail a été prolongé à lAssemblée nationale par le rapport établi par François Loos au nom de la commission des affaires économiques3. En matière de crédit à la consommation, les obligations posées par le texte sont nombreuses, détaillées et souvent techniques. Elles ont eu un impact sur le secteur du crédit à la consommation pourlensemble du cycle de vie dun contratdepuis sa distribution commerciale jusquau déroulement de son, remboursement, en passant par les conditions de sa souscription. La loi a voulu accompagner chacune de ces étapes, de manière à ce que chaque acteur, établissement financier, vendeur et emprunteur, soitéclairé et responsabilisé. Ainsi que le soulignait lexposé des motifs du projet de loi, le crédit est «un acte qui engage. Les conséquences de cet engagement doivent être mesurées à la fois par les ménages qui souscrivent un crédit et par les professionnels qui les distribuent». Lapplication de ces dispositions ne passe donc pas seulement par la vérification desmesures réglementaires dapplication; il sagit également delapplication de ces nouvelles obligations par les établissements de créditpar leurs services centraux et sur le terrain, au pluseux-mêmes, à la fois près de la distribution du crédit. La manière dont le contrôle quotidien de ces obligations est effectué par lesservices dinspection de lÉtat, sous lautorité de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), a également suscité lintérêt de vos rapporteurs. Chacune des dispositions de la loi en matière de crédit à la consommation ayant undouble aspect, économique et social, cest sous ces deux angles que sest organisé le contrôle de leur application. Dans quelle 1Sé t, séance du 16 juin 2009.  na 2447 de Philippe Dominati fait au nom de la commission spéciale, enregistré leRapport Sénat n° 2 juin 2009. 3 (13Rapport Assemblée nationale n° 2150e législature) de François Loos fait au nom de la commission des affaires économiques, enregistré le 10 décembre 2009.
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