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QUELLE SÉCURITÉ APRÈS LE 11 MARS ? SERENDIP Le présent document a été parachevé en septembre 2004 par le cercle d e réflexion «Serendip » dédié aux enjeux de sécurité des États et de l’Union. Ce cercle fut baptisé Serendip, du nom d’un conte persan dans lequel trois princes trouvent sur leur chemin, par chance, par sagacité ou par accident, aut re chose que ce qu’ils étaient initialement partis chercher. QUELLE SÉCURITÉ APRÈS LE 11 MARS ? SOMMAIRE Éléments pour une doctrine 4 I. Conduire une révolution dans les affaires intérieures 6 1. Optimiser l’action des services publics de sécurité 6 2. Former un portefeuille de solutionstechnologiques de sécurité 8 3. Développer un espace de confiance avec les partenaires industriels 11 II. Orienter l’effort de sécurité 14 1. L’identification des personnes 14 2. La sécurité des systèmes d’information 16 3. La maîtrise de la chaîne de sécurité 18 4. Le renseignement des décideurs 20 5. La gestion des crises 23 III. Penser l’Europe de la sécurité 26 1. L’Europe, puissance responsable 26 2. L’intégration européenne des fonctions de sécurité 28 3. La projection de la doctrine européenne de sécurité 30 Éléments pour une doctrine L’élaboration du présent document se situe dans le sillage de la première « St ratégie européenne de sécurité » de l’Union européenne. Il est né de la volonté de co nstruire une doctrine d’emploi dans le domaine d’action le plus sensible pour le s États européens et l’Union : celui de la sécurité. Il tente de répondre à l’urgence après les attentats du 11 mars 2004 à Madrid. Notre posture de sécurité doit être re pensée dans des délais extrêmement brefs. Aucun pays en Europe n’est à l’abri d’une crise majeure. Un droit de la sécurité Les États de l’Union sont désormais confrontés à une première contrainte : réécrire un droit de la sécurité. Il est le fondement de l’État de droit : garantir la sécurité, première des libertés, et offrir aux citoyens un environnement stable, sûr et prévisible. Ce droit est d’autant plus indispensable que la sécurité est elle même menacée par le caractère excessif du discours sécuritaire. La sécurité constitue aujourd’hui une politique publique prioritaire, souven t mal évaluée, perçue comme une contrainte avec ses coûts et ses obligations, alors qu’elle est, en fait, un des investissements les plus rentables de l’Éta t et une condition incontournable de la prospérité. Désormais, le premier défi de la sécurité est l’efficacité. Et il ne peut y avoir d’optimisation des forces de sécurité sans l’insertion rapide d’outils moderne s et de technologies adaptées. Les propositions qui suivent ont pour but d’ouvrir des pistes susceptibles d’engager les décideurs dans la voie d’une politique de co- responsabilité entre l’État et des acteurs industriels de confiance. Défense et sécurité Les États de l’Union s’inquiétent d’un déficit de doctrine d’emploi en ma tière de sécurité. La situation est en effet très différente de celle que connaît la défen se. Les ministères en charge des armées ont su, en permanence, depuis l’après-guerre, fa ire évoluer leurs moyens en hommes et en techniques. Une doctrine de sécurité de l’Union propose pour périmètre la lutte cont re les différentes formes de risques : la criminalité de masse, la criminalité organ isée, le terrorisme, l’accès aux armes de destruction massive, les risques accident els, les risques naturels. Elle ne couvre pas les risques de guerre entre États, qui relèvent de la d éfense nationale et européenne avec les fonctions traditionnelles de dissuasion , de projection ou de protection. Néanmoins, ce propos n’interdit pas, au constat des transversalités technolog iques ou des communalités de moyens évidentes aujourd’hui, de reconnaître la fo ngibilité des emplois et des outils qui apparaissent entre sécurité et défense. Cette doctrine comprend naturellement la gestion des crises, car celle-ci s’avè re identique qu’il s’agisse de faits d’origine accidentelle, naturelle ou intentionne lle. Elle doit conduire au thème de la coopération civile et militaire afin de contrib uer au renforcement du lien entre l’armée, chargée de mettre en œuvre une défense active du territoire, et la population qui participe à sa propre sécurité. Les États de l’Union sont soucieux d’éviter de se voir imposer une stratégie dont ils ne seraient pas les initiateurs et des moyens qui seraient mis à leur disposition essentiellement p ar nos alliés américains. La sécurité dans l’Union Les réponses aux enjeux qui sont présentés ici doivent être mises en œuvre dans les tout prochains mois. Les risques ne s’arrêtent pas aux frontières de chaque État membre et doive nt être évalués pour l’ensemble du territoire européen. C’est pourquoi la sécurité co nstitue désormais une dimension prioritaire dans la construction européenne. I. Conduire une révolution dans les affaires intérieures Il est nécessaire et urgent d’engager en Europe un changement radica l des méthodes utilisées par les États pour imaginer et gérer la sécurité. Les forces de sécurité sont en effet confrontées à une économie crimi nelle dynamique, efficace et innovante. Par ailleurs, les évolutions démographiques pourraient conduire à une « impasse sécuritaire ». En effet, les besoins et exigences de sécurité ne cessent de croître, alors même que les contraintes qui pèsent sur les ressources sont de plus en plus fortes. Il est donc impératif d’allouer ces dernières de façon optimale. 1. Optimiser l’action des services publics de sécurité En matière de sécurité, les États sont assimilables à des opérateurs de se rvices. Dans cette perspective, l’optimisation de l’action des services publics de sécurité obéit à trois principes : efficacité, partage, partenariat. 1.1. Accroître la productivité des forces de sécurité [Efficacité] Les forces de sécurité doivent être conçues moins comme une administratio n que comme une industrie de services qui doit produire de la sécurité pour satisfa ire les citoyens. C’est pourquoi il est important que leurs missions et leurs moyens soient modernisés pour concourir à une efficacité optimale et à une me illeure responsabilisation des acteurs. À ce titre, elles doivent : – raisonner en termes de ressources (humaines, technologiques, financière s), d’organisation, (recherche d’une plus grande homogénéité des éche lons géographiques, lutte contre l’éclatement des structures territoriales – police, j ustice, gendarmerie –) et de résultats obtenus (taux de criminalité, taux d’éluci dation, transferts à la justice) ; – désamorcer la spéculation sur la différence entre la criminalité recensée et la criminalité relevée par les enquêtes de victimisation (le « chiffre noir ») ; – présenter une véritable comptabilité (compte de résultat, bilan financier) ; – connaître leur effectif réel et leur disponibilité ; – communiquer le coût salarial réel, retraites comprises, d’un salarié ; – enfin, évaluer le coût des fonctions et des missions. La nécessité de réaliser rapidement des gains de productivité rend en part iculier néces-saire la poursuite des efforts de modernisation déjà engagés et l’intensificatio n du recours aux technologies civiles de l’information. 1.2. Concentrer l’action des forces de sécurité sur leur cœur de métier [Partage] Un deuxième principe de gestion vise à concentrer les ressources des force s de sécurité sur les tâches constituant leur cœur de métier, c’est-à-dire la part réga lienne et consubstantielle à l’État. En revanche, l’État doit envisager de confier les tâches ne relevant pas de ses fonctions essentielles à des partenaires de confiance qui sont structurellement mieux à même d’optimiser la gestion des ressources et d’accélérer l’obtention de gains de productivité. L’État doit éviter de se substituer aux acteurs économiques et, au contraire, susciter l’émergence de solutions industrielles récurrentes, déclinab les à l’export, et donc sources de progrès partagé. La liste des prestations déjà effectivement externalisées par tel ou tel État de l’Union est longue : travaux de recherche et développement, production de titres d ’identité 1personnalisés1 (cartes d’identité, passeports, permis de conduire, etc.), impressi on fiduciaire, exploitation de réseaux de télécommunications, etc. En France, l’introduction de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) devrait faciliter le recours à l’externalisation, faire bouger les frontières entre ministères et favoriser une approche interministérielle indispensable. 1 1. La production de titres d’identité est assurée par des acteurs industriels privés en All emagne (Bundesdruckerei) et au Royaume-Uni (SPS). 1.3. Recourir de façon pragmatique à des solutions de financement alternatif [Partenariat] Les contraintes budgétaires sont désormais élevées au sein de l’Union. Or le besoin de sécurité est exponentiel. Dans ce secteur, comme cela a été mis en place depuis le début du XXe siècl e dans d’autres services publics, les États membres vont avoir de plus en plus recours à de s 2formules de « partenariat public-privé » (PPP) . Cette solution présente deux avantages : alléger la dette des États, mai s aussi transformer la relation entre États et entreprises. À ce stade, deux options principal es ont été levées par les États : le recours à un tiers bénéficiant d’une d élégation 3complète de service public jusqu’au patrimo,ine ou une cession limitée à 4l’exploitation, l’État restant propriétaire de l’infrastructure de sé. curité Pour créer ou maintenir des capacités autonomes en matière de sécurité, les États doivent engager une véritable politique industrielle. Une telle politique est d’ autant plus praticable que, dans le champ de la sécurité, les montants à inve stir sont particulièrement faibles à l’échelle des États. 2. Former un portefeuille de solutions technologiques de sécurité Pour créer ou maintenir des capacités autonomes en matière de sécurité, les États doivent engager une véritable politique industrielle. Une telle politique est d’ autant plus praticable que, dans le champ de la sécurité, les montants à inve stir sont particulièrement faibles à l’échelle des États. 2 L’accélération d’Acropol, réseau de communications cryptées de la Police national e française, fait l’objet d’un PPP, tout comme le contrat de location d’un servi ce global de mise à disposition d’infrastructures attribué par Hleo me Officeb ritannique à un opérateur privé. 3 Le réseau national de communications mobiles voix et données des forces de la Police nationale et de la Guardia Civil du ministère de l’Intérieur espagSinstole ma( de Radiocomunicaciones Digitales de Emergencia del EstadSIoR,D EE) a été confié à Telefónica. 4 La loi américaine prévoit la possibilité Gdoeve rnment Owned Civilian Operat ed (GOCO). 2.1. Créer les conditions nécessaires à l’émergence d’une filière ind ustrielle autonome de sécurité [Industrialiser] En l’absence de vision stratégique des clients gouvernementaux et de lanceme nt de véritables programmes structurants par les États et l’Union, dans un doma ine où l’interventionnisme américain est pourtant manifeste, des pans entiers de l’in dustrie européenne de la sécurité - sécurité des systèmes d’information, ca rtes à microprocesseur, identification ADN, détection d’explosifs et de drogues - sont menacés de passer progressivement sous contrôle étranger. Les configurations de pertes d’autonomie sont devenues classiques : rachat d’importantes entreprises industrielles de sécurité par une major étrangère san s que les gouvernements européens aient pris conscience de la dimension stratégiqu e de la manœuvre, laminage organisé du tissu industriel des petites et moye nnes industries (PMI) de technologie qui n’ont pas la taille critique, ramassage de s jeunes pousses développant des technologies émergentes avec transfert fréquent du siège social et des équipes à l’étranger, etc. Outre la rivalité concurrentielle particulièrement féroce dans un secteur aussi stratégique que celui de la sécurité, le cercle vicieux de la désindustrialisatio n, une fois enclenché, a tendance à s’entretenir de lui-même. L’absence de progra mmes gouvernementaux de recherche et développement dans les domaines de la sécu rité, la désorganisation et le saupoudrage de la commande publique, l’étroitesse et la fragmentation des marchés nationaux européens se conjuguent pour rendre diff iciles les contre-mesures. 2.2. Financer la recherche et développement [Innover] Le financement de la recherche et développement dans la sécurité est nécessa ire si l’on souhaite que les industriels fournissent aux forces de sécurité des instru ments d’un niveau technologique en rapport avec celui des outils utilisés par les cri minels. Une entreprise moderne de technologie investit plus de 10 % de son chiffre d’a ffaires total en recherche et développement. Il n’est pas raisonnable que les administ rations publiques de la sécurité ne consentent pas également un effort important en la matière. Par ailleurs, le financement de la recherche et développement en sécu rité permet aux États de justifier leurs fonctions centrales. Les technologies dévelop pées servent de monnaie d’échange aux agences centralBuensd e(skriminalamt , BKA, e t Bundesamt für Verfassungsschutz, BfV, en Allemagne,H ome Officea u Royaume- Uni, Direction centrale de la police judiciaire, DCPJ, et Direction de la surveil lance du territoire, DST, en France) vis-à-vis des agences locales de sécurité et constitu ent ainsi un véritable outil fédérateur. L’Union, peut-être dans un premier temps à travers son agence chargée de la recherche en matière de défense, est utile pour consolider des budgets frag mentés pour la recherche et développement, à condition que la qualité d’exécution de ses programmes soit améliorée : réduction des coûts de gestion de programmes, arrêt de la politique de saupoudrage des budgets, suppression du principe de juste retour programme par programme, intégration des notions de « secret » et de « partenariats de confiance » dans les processus de fonctionnement. 2.3. Créer une Agence pour les technologies de sécurité [Organiser] Le déploiement d’une véritable politique industrielle passe par la création d’un service de programmes de sécurité jouant pleinement son rôle, capable de sp écifier des besoins en intégrant dès l’origine la volonté d’exporter la solutio n ainsi développée, et par l’organisation de la commande publique. En France, un tel service pourrait prendre la forme d’une « Agence pou r les technologies de sécurité » dont la mission serait de stimuler le développement d’une filière industrielle et technologique de sécurité. Elle répondrait au problème posé par la nature hétérogène de la sécurité, transversale au sein de l’État (Intérieur, Justice, Défense, Affaires étrangères, Economie notamment), et pourrait avoir rapideme nt une vocation européenne. Elle conduirait certains travaux de recherche appliqué e et servirait d’interface entre les États et les industriels. Cette Agence pour les technologies de sécurité permettrait enfin de gérer les affaires intérieures en phase avec la réalité des cycles industriels. L’Agence devra disposer d’un corps d’ingénieurs performants et de qualité, appuyé seulement en partie sur les grands corps techniques de l’État, et dont la vocation couvrirait les technologies de sécurité, certaines d’entre elles partageant un tronc commun avec les technologies de défense. 3. Développer un espace de confiance avec les partenaires industriels Pour réussir la mise en œuvre de cette politique industrielle, il est important que les États de l’Union établissent avec les partenaires industriels, grands groupes et PMI, un rapport moderne qui, fondé sur la confiance, pourra garantir un partage optimal des tâches.