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Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas

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Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas

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OFDTObservatoire français des drogues et des toxicomanies105, rue La Fayette75 010 ParisTél : 33 (0)1 53 20 16 16Fax : 33 (0)1 53 20 16 00courrier électronique : ofdt@ofdt.frLes études publiées par l’OFDT sont consultables sur le site web :http://www.drogues.gouv.frCESDIPCentre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénalesMinistère de la Justice - CNRS UMR 2190Immeuble Edison43, bd Vauban 78 280 GuyancourtTél : 33 (0)1 34 52 17 00 - Fax : 33 (0)1 34 52 17 17Site web : www.cesdip.msh-paris.frCSICentre de sociologie de l'innovationÉcole nationale supérieure des mines de Paris60, bd St-Michel 75272 Paris Cedex 06Tél : 33 (0)1 40 51 91 91 - Fax : 33 (0)1 43 54 56 28Site web : www.ensmp.fr/Fr/Recherche/Domaine/ScEcoSoc/CSIISBN : 2-11-091920-5
Observatoire français des drogues et des toxicomanies
Politiques et expérimentationssur les droguesaux Pays-Bas
Hélène MARTINEAUÉmilie GOMART
CESDIPCentre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénalesCSICentre de sociologie de l'innovation
Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas
Politiques etexpérimentations surles drogues aux Pays-Bas
Rapport de synthèse
Hélène MARTINEAUÉmilie GOMART
Décembre 2000
Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas
Remarques introductives
Cette étude, effectuée par E. Gomart et H. Martineau en 1999, fait suite à unecommande de la MILDT et s'inscrit dans le cadre d'échanges franco-néerlandaissur le thème des drogues et des toxicomanies qui se sont notamment traduits pardes missions administratives croisées.L'objectif de l'étude était, sur la base d'une approche sociologique combinée àune approche épidémiologique, de rendre compte de l'état du débat sur la questiondes drogues aux Pays-Bas ainsi que de la réalité du fonctionnement des différentsdispositifs d'intervention dans ce domaine.Ce texte est un résumé du rapport d'étude initial, trop volumineux et trop expé-rimental pour être publié dans la présente collection. La synthèse a été rédigée prin-cipalement par H. Martineau, sur la base de l'évaluation faite par le collège scientifiquede l'OFDT. Elle ne reprend pas l'ensemble des développements et des interroga-tions théoriques du rapport initial. Celui-ci est disponible, sous sa forme manus-crite, auprès des auteurs *.
Remerciements
Nous tenons vivement à remercier toutes les personnes qui, en France et aux Pays-Bas, ont accepté de répondre à nos questions et sans le concours desquelles cetravail n'aurait pu se réaliser. La liste de ces personnes figure à la fin du document.Nous remercions également Tim Boekhout van Solinge et Claude Faugeronpour la lecture attentive qu'ils ont faite de la première version de cette étude etpour les nombreux conseils prodigués.
*E. Gomart (gomart@pscw.uva.nl), H. Martineau (hemar@ofdt.fr). Un exemplaire est consultable sur R.-V. à la biblio-thèque du CSI ou du CESDIP. Contacter Mme Lucas au CSI (Tél : 33(0)1 40 51 91 91 - École nationale supérieure desmines de paris, 60 bd St-Michel, 75006 PARIS - e-mail : lucas@csi.ensmp.fr) et Mme Balmette au CESDIP(Tél : 33 (0)1 34 52 17 00 - Immeuble Edison, 43 bd Vauban, 78280 Guyancourt - e-mail : balmette@ext.jussieu.fr ).
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Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas
INTRODUCTIONSYNTHÈSE GÉNÉRALE DU RAPPORTMÉTHODOLOGIE ET LIMITES DE CETTE ÉTUDE
Sommaire
Chapitre 1LES PROCÉDURES D’ÉLABORATION DE LA POLITIQUEDES DROGUES AUX PAYS-BAS1 - LE RAPPORTBAAN(1972)OU LA POLITIQUE DU RISQUE ACCEPTABLE2 - LE RAPPORTENGELSMAN(1985)OU LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES RISQUES3 - LES NOTES GOUVERNEMENTALES(1993-1995),LE RAPPORTCONTINUITÉET CHANGEMENT(1995)OU LA POLITIQUE DES NUISANCESCONCLUSION DU CHAPITRE1
Chapitre 2L’USAGE DES STATISTIQUES DANS LE DÉBAT NÉERLANDAISÀ VISÉE INTERNATIONALE1 - LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE SÉPARATION DES MARCHÉSLe nombre d’usagers de drogues doucesL’évolution du nombre d’usagers de drogues douces et l’influencede la politique sur ce nombre2 - LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES RISQUESLe nombre d’usagers de drogues duresAspects sanitaires de l’usage de drogues duresLa prise en chage sanitaire des usagers de drogues dures3 - LES NUISANCES:QUESTIONS DE MESURECONCLUSION DU CHAPITRE2
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Chapitre 3RÉDUCTION ET CONTRÔLE DE L’OFFRE DE DROGUES DURESET DE DROGUES DOUCES631 - LE CADRE LÉGISLATIF NÉERLANDAIS:LOI SUR LOPIUM ET DIRECTIVESDU MINISTÈRE PUBLIC63Rapide historique de la législation néerlandaise 64Les dispositions de la loi sur l’opium (Opiumwet) 65Les directives du ministère public 672 - LES PRATIQUES JUDICIAIRES EN MATIÈRE DE DROGUES DURES:RECHERCHES ET POURSUITES69Les acteurs de cette politique 69Le processus pénal en quelques chiffres 72Les dealers et le système judiciaire : les infractions liées au trafic 74Les usagers et le système judiciaire : les infractions liéesà la consommation 78Le traitement du tourisme de la drogue : usagers étrangerset trafic transfrontalier 793 - POLITIQUES LOCALES CONCERNANT LESCOFFEE-SHOPS81Les outils indirects des politiques de réduction du nombredecoffee-shops83La loi « Damoclès » : un outil direct 87CONCLUSION DU CHAPITRE3 88Chapitre 4LDEESS  TNRUAISNASFNOCERSM: AETXIOPÉNRSI DMUE NSTOAITNI OPNASR  SLUA RP DOILFIFTIÉQREUEN TESFAÇONS DE COORDONNER RÉPRESSION ET PRISE EN CHARGE911 - GÉNÉRALITÉS932 - LES PROJETS DE SOIN SOUS CONTRAINTE JUDICIAIRE96VIS : Système d’intervention précoce 97VBA : Unité de suivi des toxicomanes 99FVK : Clinique légale pour toxicomanes 100SOV : Prise en charge des toxicomanes dans le secteur pénal 100Autres projets de soin sous contrainte judiciaire 1063 -DES PROJETS DE QUARTIERS:PARTICIPATION DIRECTE DES NON-USAGERS106Prise en charge d'orientation 106
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cAcueildejo
Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas
ru-accueildenuit107
Espaces d'usage 108Zones de tolérance et aide aux prostituées de rue 110Logements avec suivi 111Les projets d'apprentissage et de travail 111Centres d'enregistrement des plaintes 112Participation « militante » des non-usagers 1134 -ENTATION SUR LA DISTRIBUTION,SUR PRESCRIPTION MÉDICALE,DHÉROÏNE116EXPÉRIML'expérimentation de la prescription d'héroïne : description officielled'une controverse 118Les conditions de l'expérimentation 119Développements récents de l'expérimentation sur l'héroïne 121CONCLUSION DU CHAPITRE4 122CONCLUSION GÉNÉRALE125Bibliographie 129Liste des personnes rencontrées 139
ANNEXES143Annexe 1 : principales données du système d’information statistiquenéerlandais 145Annexe 2 : les directives en matière d’infractions à la loi sur l’opium(recherches et poursuites) 149Annexe 3 : Les programmes de soins et d’assistance aux toxicomanesaux Pays-Bas 153
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Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas
INTRODUCTION
Que connaît-on de la politique et de la situation néerlandaises en matière dedrogue ? La liberté dacheter et de consommer du cannabis dans lescoffee-shops?Lampleur du réseau de prise en charge des usagers de drogues dures ? Limpor-tance du tourisme de la drogue, plus particulièrement celui du cannabis à Amsterdamet celui de lhéroïne à Rotterdam ? Lesdrug runnersqui accostent les touristes surles autoroutes du Nord ? Ou encore lattrait quexerce la « tolérance » néerlan-daise sur les consommateurs des pays limitrophes ?Ces clichés ne permettent évidemment pas de rendre compte de la richesse etde la complexité de la situation aux Pays-Bas. Mais ils montrent que la descrip-tion du système néerlandais est souvent empreinte dun certain alarmisme. Lesdifférences et les audaces de ce système de gestion des drogues suscitent à la foisla fascination et lagacement. Jusquà récemment, les autorités néerlandaises necherchaient pas à justifier leur choix de politique ou se contentaient dévoquer ledroit de souveraineté nationale qui laisse à chaque pays une certaine marge demanuvre quant à lapplication des dispositions internationales. Mais dans le cadrede la construction de lEurope et de lharmonisation des politiques, suite à des diffé-rends avec létranger et face à la montée dune protestation intérieure, les Néer-landais ont été amenés à modifier leur attitude. Dans ce contexte paraît en 1995 lerapport gouvernementalContinuité et changement1qui, traduit en plusieurs langues,a été en partie conçu comme un document destiné au débat international, pourfaire face aux critiques, notamment françaises. Limplication du ministère desAffaires étrangères dans la rédaction de ce rapport en est une illustration.Ce rapport a servi de point de départ puis de fil conducteur à cette recher-che, profitant du bilan effectué par ses auteurs de la politique néerlandaise, desinstruments disponibles, des résultats, des évaluations réalisées, etc. Mais ilconvenait de compléter lexamen de cette politique par lanalyse de documentsinternes, darticles de presse ou de chercheurs. Cet ensemble de documents permetde nuancer la présentation très positive de la politique néerlandaise faite parConti-nuité et changement, conformément à limpact quil cherche à avoir.
1.Continuïteit en verandering(Nota, 2e kamer 1994-1995, 24077, nrs 2-3). Référence du texte en français : ministèredes Affaires étrangères, ministère de la Santé, du Bien-être et des Sports, ministère de la Justice, ministère del’Intérieur,La politique en matière de drogue aux Pays-Bas-Continuité et changement, Rijswijk, ministère de la Santé,du Bien-être et des Sports, 1995.
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Nous refusant à dresser la liste des avantages et des inconvénients du systèmenéerlandais, nous avons opté pour une description la plus fine possible dun certainnombre déléments de la politique quil met en uvre. Nous avons ainsi cherchéà donner au lecteur des instruments afin quil fasse lui-même une critiqueconstructive de la situation dans ce pays.Outre la richesse du dispositif existant, nous avons été frappées par les procé-dures de mise en place des dispositifs et des politiques qui apparaissent, en fin decompte, encore plus originales et atypiques que leurs justifications ou leurs objec-tifs. Lévolution de ces procédures a conduit à des modifications substantiellesdes politiques ainsi mises en uvre. Pour expliquer ces changements, certains insis-teront sur la particularité de la culture hollandaise, sur lhistoire, lorganisationpolitique du pays et autres éléments explicatifs dun système spécifique de priseen charge des usagers de drogues2. Sans nier limpact de ces facteurs, cest la procé-dure délaboration et de mise en uvre de la politique en général ou dun projeten particulier qui nous a semblé être la plus « typiquement néerlandaise » et cons-tituer la meilleure explication de la ligne suivie par les Pays-Bas dans ce domaine.Cet angle danalyse à partir des procédures délaboration garde néanmoins uncaractère limitatif tant la politique en question est la résultante dune vaste imbri-cation de textes, dinstruments, de programmes et dexpériences. Le choix de netraiter en profondeur que certains sujets nest pas neutre. Nous avons préféréinsister sur les nouvelles orientations, moins connues, de la politique néerlan-daise. Par ailleurs, la place accordée par notre étude à chaque thème nest pastoujours représentative de celle quil occupe en réalité (nous pensons particulière-ment à la question de la prévention, quasiment absente de ce rapport alors quelleest lun des piliers de la politique néerlandaise).
2. Par exemple, pour Tim Boekhout van Solinge, la politique néerlandaise des drogues s’explique plutôt par une certainetradition de politique (une politique participative orientée vers la recherche d’un consensus, héritage du modèle de« compartimentage » – en anglais : pillarization), la forte décentralisation des instances, une société et une mentalitépragmatiques, la forte tradition de libéralisme (individuel), un pays très urbanisé, etc.
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Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas
SYNTHÈSE GÉNÉRALE DU RAPPORT3La présente analyse du modèle néerlandais accorde une grande place à la « poli-tique des nuisances », développée dans les années quatre-vingt-dix et à loriginedune transformation des instruments des systèmes répressif et sanitaire. Mais cettetransformation et la mise en uvre difficile de cette nouvelle politique ne peuvent secomprendre sans référence aux modèles précédents. Cest pourquoi le chapitre 1 débutepar un historique de la politique néerlandaise depuis les années soixante-dix.Ainsi, trois étapes clefs émergent-elles, que lon date (un peu artificiellement)en fonction de rapports gouvernementaux : 1972, le rapport Baan ou la politiquedu risque acceptable (qui sera appliqué à lusage de cannabis) ; 1985, le rapportEngelsman ou la politique de réduction des risques ; 1995, le rapportContinuitéet changementou la politique des nuisances. Pour chacune de ces étapes, nous noussommes attachées aux processus délaboration et de mise en place de la politiquecorrespondante et présentons un mécanisme original : chaque politique se démarquede la précédente par des procédures délaboration et de mise en uvre différentesdans le sens, essentiellement, où elles mettent en jeu des « experts » différents. Lavariation déléments contextuels explique également ces adaptations.Le chapitre 2 est loccasion dune présentation générale du système statistiquenéerlandais en matière de drogue et dun état des lieux statistique de la question.Simultanément, ce chapitre vise, à travers une analyse critique du rapportContinuité et changement, une critique plus générale du discours souvent privilé-gié dans le débat international. Ce dernier fait un usage massif de chiffres, lesquelsne sont pas forcément accompagnés des précautions méthodologiques dusage. Lesarguments qui sappuient (parfois entièrement) sur ces chiffres sen trouventfortement fragilisés.Dans cette optique danalyse, nous examinons les données présentées parConti-nuité et changementà propos de la politique de séparation des marchés (nombredusagers de drogues douces et son évolution sur les trente dernières années), dela politique de réduction des risques (nombre dusagers de drogues dures, morta-lité et morbidité) et enfin de la politique des nuisances, bien que les données surce point manquent. DansContinuité et changement, ces chiffres sont utilisés pourdémontrer les « effets de la politique passée » et justifier les adaptations aux « compli-cations et tendances nouvelles ».
3. Ce rapport est une synthèse d’un important document de travail, résultat d’une mission de huit mois effectuée en 1999.Comparé au rapport initial, ce texte donne une place plus importante à l’aspect purement descriptif, renonçant en partieà une analyse plus théorique, qui relevait notamment de la sociologie des sciences. Ces considérations théoriques tour-naient autour des questions suivantes : Qu’est-ce qu’une « bonne » politique ? Quelle serait une meilleure évaluation desprogrammes de soins ? Quel est le lien entre politique et science dans le domaine particulier de la politique des drogueset dans le contexte spécifique des Pays-Bas ? La structure du rapport initial est néanmoins conservée.
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Dans les chapitres 3 et 4, nous étudions non plus les procédures délaborationdes politiques mais leur mise en uvre en nous intéressant plus particulièrementà la mise en pratique de la politique de réduction des nuisances et des transforma-tions récentes quelle a entraînées dans les champs du judiciaire et du soin.Le chapitre 3 est consacré à la présentation des textes, des acteurs et de la pratiquedu domaine judiciaire. À coté de laspect plus classique de la lutte contre le traficà grande échelle, les Néerlandais se sont mobilisés sur dautres fronts et ce, plusou moins récemment : le tourisme de la drogue, la culture dunederwiet, la produc-tion nationale de drogues de synthèse et tous les facteurs de nuisances liées auxdrogues. Ce chapitre est loccasion de revenir sur laspect répressif de la loi surlopium de 1976 en soulignant, là encore, les adaptations récentes des textes légis-latifs et réglementaires aux nouvelles préoccupations des autorités.Dans le chapitre 4, nous navons pu insister sur la description du systèmetraditionnel de prise en charge sanitaire et sociale des usagers, qui pourrait à elleseule faire lobjet dun rapport. Nous nous sommes donc essentiellement concen-trées sur les transformations récentes du système de soins. À lexception duprogramme expérimental de prescription dhéroïne, exposé en fin de chapitre,tous les projets présentés sinscrivent dans la ligne de budget de la politiquedes nuisances. Cette situation a entraîné (de façon plus ou moins forcée) uneredéfinition des actions jusque-là focalisées sur la réduction des risques. Lesacteurs traditionnels du soin ont dû coopérer plus amplement avec des acteursparfois novices dans ce domaine (justice, police, municipalités, usagers, voisins,etc.) pour définir ensemble de nouvelles formes de coordination entre soin etrépression. Cest encore une des particularités des projets annoncés par lapolitique de lutte contre les nuisances.
MÉTHODOLOGIE ET LIMITES DE CETTE ÉTUDELes limites de ce rapport doivent être signalées. Elles concernent non seule-ment son aspect non exhaustif, que nous avons souligné précédemment, mais égale-ment les techniques de recherche employées.Notre travail se fonde sur lanalyse dune diversité de textes : rapports gouver-nementaux, descriptions scientifiques de projets de soins, mémos et bilans depolitiques municipales, manuels de juristes, articles de presse, enquêtes et donnéesquantitatives et autres encore. Nous avons tenté de travailler sur une gamme laplus large possible de données. Cependant, cet effort a été limité par le fait quelune dentre nous seulement parlait suffisamment le néerlandais pour lire les textes
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Politiques et expérimentations sur les drogues aux Pays-Bas
dans cette langue. Nous avons tenté de pallier ce handicap en menant un nombreimportant dentretiens (en anglais et en français) avec les responsables politiques,les intervenants, les chercheurs néerlandais et en visitant nous-mêmes les projetsde soins décrits par ces personnes. Le problème linguistique nen a pas moins imposécertaines limites à notre travail.Par ailleurs, il sagit dun texte écrit par deux auteurs de disciplines différentes(sociologie qualitative et sociologie quantitative) dont nous avons tenté de cumu-ler les instruments afin doptimiser  pour utiliser le terme dacteurs néerlandais létude de la politique dans ce pays. Une part importante du travail décriture a dûêtre consacrée à la conciliation de ces différences disciplinaires. Il reste cependantdans notre argumentaire des variations qui témoignent dincompatibilités non réso-lues. Il nous semble toutefois que ledit argumentaire, malgré ses variations, demeuresuffisamment cohérent pour donner une perspective que nous espérons nouvellesur la politique néerlandaise et pour ouvrir le débat entre intervenants, chercheurset responsables français et néerlandais.
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