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Définition de : ADMINISTRATION, droit

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Article publié par Encyclopaedia Universalis ADMINISTRATION, droit Le terme administration désigne soit une fonction – l'application des lois et la marche des services publics –, soit une structure – l'ensemble des agents et services chargés de cette fonction. Juridiquement, le mot est surtout utilisé au sens « organique » pour évoquer une telle structure regroupant des services et leurs agents. En France, cette définition organique découle directement de l'article 20 de la Constitution, aux termes duquel « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. » L'administration est donc très clairement constituée de l'ensemble des services et de leurs agents placés sous l'autorité du gouvernement. Par extension, les administrations locales sont l'ensemble des services et agents placés sous l'autorité des exécutifs des collectivités territoriales (communes, départements, régions et collectivités d'outre-mer) pour l'exercice de leurs compétences. Le pouvoir législatif est exclu de la notion d'administration. Celui-ci vote la loi et contrôle l'action du gouvernement, et donc indirectement l'action des administrations. Or légiférer et contrôler le gouvernement ne relève pas de l'action administrative.
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ADMINISTRATION, droit

Le terme administration désigne soit une fonction – l'application des lois et la marche des services publics –, soit une structure – l'ensemble des agents et services chargés de cette fonction. Juridiquement, le mot est surtout utilisé au sens « organique » pour évoquer une telle structure regroupant des services et leurs agents.

En France, cette définition organique découle directement de l'article 20 de la Constitution, aux termes duquel « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. » L'administration est donc très clairement constituée de l'ensemble des services et de leurs agents placés sous l'autorité du gouvernement. Par extension, les administrations locales sont l'ensemble des services et agents placés sous l'autorité des exécutifs des collectivités territoriales (communes, départements, régions et collectivités d'outre-mer) pour l'exercice de leurs compétences.

Le pouvoir législatif est exclu de la notion d'administration. Celui-ci vote la loi et contrôle l'action du gouvernement, et donc indirectement l'action des administrations. Or légiférer et contrôler le gouvernement ne relève pas de l'action administrative. Le terme administration n'inclut donc pas le pouvoir législatif à cette exception près : l'Assemblée nationale et le Sénat ont des services administratifs chargés de faire fonctionner les assemblées et dont les décisions administratives sont d'ailleurs susceptibles de recours devant le juge administratif. De même, l'autorité judiciaire n'est que partiellement visée par la notion. L'activité juridictionnelle n'est bien évidemment pas une activité administrative. Mais il existe des services administratifs gérant les juridictions qui entrent dans la notion.

Le terme administration exprime ensuite un sens « matériel ». Les services publics administratifs des personnes publiques doivent en effet être distingués de leurs services publics industriels et commerciaux. Seuls les premiers font de l'« administration ». Les services publics poursuivent normalement tous un but d'intérêt général, qu'ils soient administratifs ou industriels et commerciaux. Mais les services publics administratifs sont soumis au droit public et emploient exclusivement des agents publics alors que les services industriels et commerciaux sont, pour l'essentiel, soumis au droit privé et emploient des salariés de droit privé. Ils se distinguent par leur objet, l'origine de leurs ressources et les modalités de leur organisation et de leur fonctionnement.

Un service public administratif a donc exclusivement pour objet l'« administration ». Il doit offrir à tous un même service en dehors de toute logique marchande. La plupart des services publics administratifs sont gratuits (par exemple l'état civil, la police ou l'enseignement). Certains peuvent percevoir des rémunérations de leurs usagers (par exemple des écoles de musique), mais en règle générale l'essentiel de leurs ressources vient de la fiscalité. Un service public administratif n'a pas pour objectif d'arriver à un équilibre financier en faisant payer un service au prix coûtant. Son organisation et son fonctionnement sont soumis à une réglementation.

À l'inverse, un service public industriel et commercial a pour objet de vendre un service ou un produit. Il répond à un intérêt général mais aussi à une logique financière et ses ressources proviennent pour l'essentiel de son activité marchande. Son organisation et son fonctionnement sont donc régis par le droit privé et répondent à cette logique.

Ainsi, sous le vocable d'administration, sont rangés communément les services publics administratifs et leurs agents et non les services publics industriels et commerciaux. Ces derniers sont d'ailleurs souvent des entreprises publiques comme la S.N.C.F. ou E.D.F.

Les administrations sont donc pour l'essentiel des services publics administratifs de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Les administrations appelées autorités administratives indépendantes sont en réalité des services administratifs de l'État, placés hors hiérarchie et donc non soumis à l'autorité des ministres.

L'administration, définie pour l'essentiel par ces services publics administratifs, répond à des fins spécifiques, exclusivement d'intérêt général. Pour cette raison, elle dispose de prérogatives hors du commun, dites prérogatives de puissance publique. Ainsi, elle dispose seule du « pouvoir d'action unilatérale », c'est-à-dire de la possibilité d'imposer sa volonté à autrui. Elle prend donc unilatéralement des décisions, individuelles ou réglementaires, qui s'imposent à autrui. Ces décisions administratives, soumises à des règles juridiques spécifiques, peuvent être contestées devant le juge administratif. La compétence exclusive de ce juge administratif pour annuler ou réformer les décisions administratives relève d'un principe à valeur constitutionnelle, conformément à la tradition française de séparation des pouvoirs. De même, la plupart des contentieux portant sur des contrats conclus par les administrations, notamment les marchés publics et les contrats qui ont pour objet l'exécution même du service public, relèvent de la compétence du juge administratif. Et la responsabilité des administrations en raison de l'exercice de prérogatives de puissance publique peut également être engagée devant le juge administratif.

Auteur: Rémy SCHWARTZ