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Définition de : CENTRALISME /FÉDÉRALISME

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Article publié par Encyclopaedia Universalis CENTRALISME /FÉDÉRALISME Si on distingue traditionnellement l'État de structure simple – l'État unitaire – et l'État de structure complexe – l'État composé –, certains juristes soutiennent que seul existerait l'État unitaire, détenteur exclusif de la souveraineté. Certes, la confédération n'est qu'une confédération d'États et l'« omnicompétence » qui caractérise l'État fait défaut à la fédération. Mais cette dernière revêt, au moins dans l'ordre international, toutes les caractéristiques de l'État et, dans les faits, ces querelles ne considèrent pas les systèmes intermédiaires existants et les phénomènes politiques qui caractérisent l'évolution des formes d'organisation de l'État. Il devient ainsi de plus en plus artificiel d'opposer les formes d'État entre elles, tant il existe surtout des différences de degrés entre ce qui apparaît être davantage des formes transitoires de compromis que des modèles immuables. Différentes formes d'organisation étatique On appelle État unitaire celui dans lequel il n'existe qu'une seule volonté politique : la souveraineté interne appartient donc à l'État. S'il n'existe pas d'État purement centralisé, les autres personnes publiques, notamment les collectivités territoriales, ne sont, dans l'État unitaire, qu'une modalité simplement déconcentrée de l'organisation administrative, comme l'illustre le modèle centralisé français, dit aussi jacobin.
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CENTRALISME /FÉDÉRALISME

Si on distingue traditionnellement l'État de structure simple – l'État unitaire – et l'État de structure complexe – l'État composé –, certains juristes soutiennent que seul existerait l'État unitaire, détenteur exclusif de la souveraineté. Certes, la confédération n'est qu'une confédération d'États et l'« omnicompétence » qui caractérise l'État fait défaut à la fédération. Mais cette dernière revêt, au moins dans l'ordre international, toutes les caractéristiques de l'État et, dans les faits, ces querelles ne considèrent pas les systèmes intermédiaires existants et les phénomènes politiques qui caractérisent l'évolution des formes d'organisation de l'État. Il devient ainsi de plus en plus artificiel d'opposer les formes d'État entre elles, tant il existe surtout des différences de degrés entre ce qui apparaît être davantage des formes transitoires de compromis que des modèles immuables.

Différentes formes d'organisation étatique

On appelle État unitaire celui dans lequel il n'existe qu'une seule volonté politique : la souveraineté interne appartient donc à l'État. S'il n'existe pas d'État purement centralisé, les autres personnes publiques, notamment les collectivités territoriales, ne sont, dans l'État unitaire, qu'une modalité simplement déconcentrée de l'organisation administrative, comme l'illustre le modèle centralisé français, dit aussi jacobin. La plupart des États unitaires se sont constitués, non sans mal, pour imposer une même conception de la politique sur un territoire à une population hétérogène progressivement unifiée.

Sans développer ici la forme disparue des unions d'État – comme l'Union austro-hongroise –, qui associaient plusieurs États gouvernés par un seul souverain, l'État composé de structure élémentaire correspond, lui, à la confédération d'États : celle-ci réunit des États désireux de maintenir leur sécurité contre les agressions extérieures et permet, selon les mots de Jean-Jacques Rousseau, de « réunir la puissance d'un grand peuple avec la police et le bon ordre d'un Petit État ». La plus ancienne est la Confédération suisse. La confédération repose sur un traité international (et non une Constitution) et fonctionne sur le principe de l'unanimité. La confédération semble souvent être une forme juridique de transition dans l'attente d'un arbitrage politique décisif, comme dans le cas en 1777 de la Confédération des treize colonies britanniques insurgées d'Amérique du Nord, de la Communauté française instituée par l'article 1er et par le titre XIII de la Constitution du 4 octobre 1958, ou de la Communauté des États indépendants qui a fait suite à l'U.R.S.S.

Les États composés à structure complexe se sont multipliés, et l'idée fédérale recouvre de fait des États aux systèmes politiques très différents. Georges Scelle en a souligné en 1932 trois caractéristiques désormais classiques : le fédéralisme implique tout d'abord la superposition – plus ou moins claire, à l'instar du new federalism américain – de plusieurs ordres juridiques sur le territoire d'un État ; il postule ensuite l'autonomie des autorités fédérées, qui disposent d'un pouvoir de décision exclusif, défini constitutionnellement, dans les matières de leur compétence ; il reconnaît enfin le principe de participation qui permet d'associer les collectivités fédérées à la politique fédérale, en qualité d'éléments d'un État commun. Pour les promoteurs du fédéralisme, dont Emmanuel Kant et Pierre-Joseph Proudhon, le fédéralisme est le principe qui garantit le mieux l'autonomie et la solidarité des groupes humains, interdépendants, par-delà le poids des États-nations. Le paradoxe historique est que l'idée fédérale a souvent été instrumentalisée au service de l'unification et de la centralisation et que le fédéralisme est ainsi devenu une théorie de l'État comme le montrent les fédéralistes américains, instaurateurs du new federalism, ainsi que les publicistes allemands de la fin du xixe siècle, Paul Laband et Georg Jellinek notamment, en partie inspirés par Hegel.

L'étude des phénomènes politiques permet de relativiser la pertinence des représentations habituelles. Alors que le fédéralisme est présenté comme allant beaucoup plus loin que la décentralisation dans un État unitaire, on retrouve dans les deux cas des collectivités dotées de compétences propres et d'organes de décision élus, disposant d'une autonomie plus ou moins forte. De nombreuses Constitutions fédérales ont interdit la compétence d'auto-organisation, tandis que des processus audacieux de décentralisation, comme la dévolution du pouvoir du Royaume-Uni au pays de Galles et en Écosse, entreprise à partir de la fin des années 1970, et la régionalisation puis le « fédéralisme administratif », mené en Italie depuis le milieu des années 1990, n'aboutissent pas nécessairement à la forme fédérale. Dans les faits, le fédéralisme semble même le plus souvent aboutir à unir et à centraliser, comme l'ont notamment montré les cas de l'Allemagne, des États-Unis et du Canada. À l'inverse, le cas de la Belgique montre que le passage de la décentralisation au fédéralisme peut être réalisé. Les frontières entre les formes de l'État sont donc également perméables.

Convergence

Il semble même permis, aujourd'hui, de parler de convergence dans l'évolution des formes d'organisation de l'État, en Europe notamment. Phénomène en réalité ancien, lié à la nécessité de construire l'État moderne, la convergence s'était réalisée en Europe autour du principe fondamental d'unité organique ; elle s'opère actuellement autour de l'idée d'autonomie locale. Il s'agit de doter les entités inférieures d'une capacité d'initiative propre par rapport à la supervision du pouvoir central et cette évolution fait converger les deux grands modèles traditionnels. L'extension des compétences des collectivités locales à des domaines toujours plus divers est générale, un phénomène nouveau dans un pays comme la France qui découvre les « expérimentations ».

En Espagne, au Canada, en Italie, en Belgique (avant sa transformation en un État fédéral en 1988) et en France, la reconnaissance de degrés d'autonomie, d'exceptions et d'expérimentations participe de cette dynamique, à tel point que la terminologie s'est enrichie d'une nouvelle expression : l'« État autonomique ». L'autonomie est ici entendue comme la capacité de se donner ses propres normes. Dans ce cadre, les collectivités régionales disposent de larges compétences et sont en mesure de peser sur la vie du pays. Deux États en Europe répondent plus particulièrement aux caractéristiques de l'État régional, l'Espagne et l'Italie, même si cette dernière s'apparente plus à un État unitaire dans la mesure où les collectivités décentralisées sont soumises à un étroit contrôle juridictionnel et de tutelle, alors que le contrôle est simplement juridictionnel en Espagne pour les actes locaux. La Constitution espagnole garantit « le droit à l'autonomie des régions et des nationalités qui en font partie, et la solidarité entre elles toutes ». Appelées « communautés autonomes » en Espagne, les collectivités régionales peuvent disposer soit d'une autonomie pleine caractérisée par une extension maximale des compétences, dans la limite des compétences exclusives attribuées à l'État, soit de compétences limitativement énumérées par la Constitution. Chaque communauté autonome dispose d'une assemblée législative, d'un gouvernement et de ses propres tribunaux. Les assemblées autonomes ont une compétence législative exclusive dans certains domaines (organisation de la communauté, culture et patrimoine, travaux publics et transports, etc.). La conception belge et néerlandaise de l'autonomie telle qu'elle apparaît à travers des communautés linguistiques et culturelles doit également être soulignée.

L'évolution continûment négociée s'explique en grande partie en fonction des facteurs historiques. Ainsi, les régions italiennes ont pu avoir facilement plus d'autonomie après le centralisme fasciste dévastateur ; il était difficile aux gouvernants espagnols de ne pas accorder aux régions qui ont résisté au franquisme l'autonomie qu'elles demandaient ; le Royaume-Uni s'est, quant à lui, constitué historiquement comme une superposition d'États sans réelle uniformité, l'Écosse, l'Angleterre, le pays de Galles et l'Irlande du Nord. L'Union européenne reconnaît ces entités infra-étatiques dans le cadre du Comité des régions et contribue à diffuser un « fédéralisme coopératif » (John Calhoun), une gestion commune partagée, une négociation plus informelle à côté du cadre institutionnel nécessaire.

Auteur: David ALCAUD
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