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Définition de : DOMAINE PUBLIC

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Article publié par Encyclopaedia Universalis DOMAINE PUBLIC La notion de domaine public désigne les biens, meubles ou immeubles, appartenant à une personne publique (État, collectivités territoriales, établissements publics) et relevant d'un régime juridique particulier. L'appartenance au domaine public peut soit être déterminée par la loi, soit procéder de l'affectation de ces biens à l'utilité publique ou à un service public. Au domaine public répond un domaine privé de l'État ou des personnes publiques. Il est constitué par l'ensemble des biens ne répondant pas aux critères de la domanialité publique, la jurisprudence administrative et la doctrine ayant précisé les conditions de cette répartition. Évolution historique de la notionÉvolution historique de la notion Si la distinction domaine public /domaine privé remonte par certains aspects à Rome, la véritable émergence de la notion de domaine public s'est produite dans l'Occident médiéval. En France, la monarchie des deux derniers siècles de l'Ancien Régime, qui hérite de ces conceptions, fait plus qu'annoncer le droit révolutionnaire et postérieur qui en reprend les principes et les catégories juridiques. Même si la Révolution en a changé certaines orientations et même si la e doctrine du xix siècle a substantiellement modifié l'approche de ces notions, de toutes les branches du droit public, celle qui touche au domaine public est certainement la plus marquée par sa formation historique.
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DOMAINE PUBLIC

La notion de domaine public désigne les biens, meubles ou immeubles, appartenant à une personne publique (État, collectivités territoriales, établissements publics) et relevant d'un régime juridique particulier. L'appartenance au domaine public peut soit être déterminée par la loi, soit procéder de l'affectation de ces biens à l'utilité publique ou à un service public. Au domaine public répond un domaine privé de l'État ou des personnes publiques. Il est constitué par l'ensemble des biens ne répondant pas aux critères de la domanialité publique, la jurisprudence administrative et la doctrine ayant précisé les conditions de cette répartition.

Évolution historique de la notion

Si la distinction domaine public /domaine privé remonte par certains aspects à Rome, la véritable émergence de la notion de domaine public s'est produite dans l'Occident médiéval. En France, la monarchie des deux derniers siècles de l'Ancien Régime, qui hérite de ces conceptions, fait plus qu'annoncer le droit révolutionnaire et postérieur qui en reprend les principes et les catégories juridiques.

Même si la Révolution en a changé certaines orientations et même si la doctrine du xixe siècle a substantiellement modifié l'approche de ces notions, de toutes les branches du droit public, celle qui touche au domaine public est certainement la plus marquée par sa formation historique. Le Conseil d'État, aujourd'hui encore, se réfère par exemple à l'ordonnance sur la marine de 1681 qui opère la délimitation du domaine public maritime.

Pour l'examen du domaine public, on distingue aujourd'hui la nature des biens qui le composent (sa consistance) et le régime juridique qui lui est applicable, régime à bien des égards exorbitant du droit commun puisque les biens publics sont protégés par l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité. Or, au cours de la période médiévale, la problématique qui donne naissance au domaine public est davantage liée au régime juridique de celui-ci qu'aux biens le composant.

En effet, ce qui préfigure le domaine public est le domaine royal dont les contemporains estiment qu'il doit suffire au roi pour l'ensemble de ses dépenses, y compris bien sûr les dépenses publiques ; ne pas aliéner le domaine revient dès lors à ne pas recourir à une autre source de financement, à savoir l'impôt. Même si peu sont conscients que les missions de la royauté nécessitent des ressources plus importantes que celles fournies par le seul domaine royal, il apparaît nécessaire à tous de le préserver. D'où l'apparition, à partir du début du xive siècle, des révocations des domaines aliénés, intervenant ensuite à chaque changement de règne. Les justifications sont alors très personnelles et peu convaincantes, mais sous-tendues par l'idée que le roi ne peut pas aliéner son domaine. Il était cependant nécessaire de fonder en droit cette incapacité. Or les juristes savants s'y étaient employés depuis les années 1220 sur le fondement des droits romain et canonique. Même si l'affaire qui a donné lieu à ces commentaires concernait le royaume de Hongrie, les juristes ont immédiatement généralisé ces solutions, Jacques Cujas les ayant plus tard qualifiées de règles de droit international. On a d'abord fait valoir que les biens formant le domaine étaient attribués au roi en tant que personne publique et non en tant que particulier : il existait dès lors une obligation de transmission au successeur à la fonction. Par ailleurs, le serment du sacre est posé comme fondement politico-religieux de l'obligation de préserver la couronne (l'État) et ses droits : toute contravention à ce serment est nulle et permet au successeur de révoquer les aliénations consenties. Rien d'étonnant donc à ce que, comme cela se pratiquait partout en Europe, les rois de France, de Charles V jusqu'à Charles VIII, aient à leur tour juré de préserver la souveraineté et les droits de la couronne (et donc le domaine), et qu'après eux on se soit accordé à faire de l'inaliénabilité domaniale une loi fondamentale (à valeur constitutionnelle) du royaume.

Quant à l'imprescriptibilité domaniale, elle est déclarée par un édit de François Ier en 1539. Sur quels biens portent alors inaliénabilité et imprescriptibilité ? Sur tous ceux qui appartiennent au roi, à la couronne, exception faite des biens acquis pendant le règne et non expressément incorporés au domaine public. Des biens de toute sorte, donc, sans spécificité. Ce n'est qu'à partir du règne de Louis XIV que le domaine public commence à revêtir son aspect actuel, le roi ayant par exemple déclaré que « la propriété de tous les fleuves et rivières, portant bateaux de leur fonds sans artifices ni ouvrages de mains [fait] partie du domaine de [la] couronne », ainsi que les grandes routes. Si, dès le Moyen Âge, les rois avaient affirmé leur autorité exclusive sur les grandes voies de communication afin d'en garantir l'usage au public, le plus souvent contre les seigneurs, ils n'en avaient pourtant jamais revendiqué la propriété. La politique de Louis XIV, par ailleurs à l'origine de la délimitation domaniale des rivages de la mer, s'inscrit dans une logique étatique renforcée en ce que la couronne s'approprie certaines catégories de biens dont la propriété sera désormais exclusivement celle d'une personne publique, de l'État au premier chef : la justification, sur laquelle insistera considérablement la doctrine du xixe siècle, est bien l'affectation à l'utilité publique.

Un domaine public national à partir de la Révolution

Sous la Révolution, le décret des 28 novembre et 1er décembre 1790, puis la loi du 21 ventôse an VII, témoignent des principes nouveaux en distinguant souveraineté et propriété. La nation, souveraine, a comme telle autorité sur le territoire, mais ce sont les particuliers qui possèdent le sol, à l'exception de portions déclarées non susceptibles de propriété privée. Pour autant, et en dépit de l'opposition de certains constituants, la nation devient propriétaire, y compris des biens nationalisés du clergé et plus tard de ceux des émigrés (les biens nationaux). L'État est ainsi titulaire d'un domaine national qui comprend d'une part les chemins publics, les rivages, lais, relais de la mer, etc., d'autre part les biens vacants et sans maître ou provenant de la succession de personnes décédant sans héritier, enfin les ouvrages de défense entretenus par l'État. La nation disposant, comme l'écrivait Mathurin Étienne Enjubault, le rapporteur du comité des domaines, de « la propriété pleine et entière du domaine public », cette propriété « serait imparfaite, si elle ne pouvait la transférer quand les besoins de l'État l'exigent » (Rapport fait au nom du Comité des Domaines, sur la législation domaniale, 1790). Ces principes, toujours en vigueur même si les procédures se sont notablement précisées, ne signifient pas que le domaine public n'est plus protégé – il reste inaliénable – mais que la nation en a la maîtrise et qu'elle est légitimement en droit d'en disposer lorsqu'elle le souhaite au moyen de procédures particulières, en respectant toutefois nécessairement les principes inhérents au domaine public. Les dispositions relatives au domaine se trouvent actuellement pour partie dans le Code civil (art. 537 et suivants) et principalement dans le Code du domaine de l'État. Font aujourd'hui partie de celui-ci les domaines aérien, hertzien, maritime, portuaire, autoroutier, etc.

Auteur: Guillaume LEYTE