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Définition de : DROIT D'INGÉRENCE

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Article publié par Encyclopaedia Universalis DROIT D'INGÉRENCE Faculté d'intervention sur le territoire d'un État, que le Conseil de sécurité des Nations unies s'attribue ou autorise lorsque des violations graves du droit humanitaire ou des droits de l'homme s'y commettent, le droit d'ingérence est apparu dans les années 1990, à l'initiative de la diplomatie française. Cette faculté, préconisée initialement par la société civile, a été consacrée sous des formes diverses par la pratique de l'O.N.U. Son caractère juridique, encore discuté, s'établit progressivement par la multiplication de précédents qui préfigurent la naissance d'une coutume multilatérale. L'ingérence immatérielle L'O.N.U. est fondée sur le principe de non-ingérence qui figure à l'article 2 paragr. 7 de la Charte. Une première vague de résolutions érode le caractère absolu de cette norme entre 1948 et 1968 pour soustraire progressivement la question des droits de l'homme du domaine réservé de l'État. Cette interprétation doit beaucoup au juriste français René Cassin qui a co-rédigé et fait adopter par l'Assemblée générale de l'O.N.U. la Déclaration universelle des droits de l'homme, le 10 décembre 1948. Réfutée notamment par les pays de l'Est qui voyaient en elle une source d'ingérence inacceptable, elle a graduellement pris rang de règle par l'apport de textes complémentaires successifs, assortis d'une pratique institutionnelle de plus en plus prégnante.
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DROIT D'INGÉRENCE

Faculté d'intervention sur le territoire d'un État, que le Conseil de sécurité des Nations unies s'attribue ou autorise lorsque des violations graves du droit humanitaire ou des droits de l'homme s'y commettent, le droit d'ingérence est apparu dans les années 1990, à l'initiative de la diplomatie française. Cette faculté, préconisée initialement par la société civile, a été consacrée sous des formes diverses par la pratique de l'O.N.U. Son caractère juridique, encore discuté, s'établit progressivement par la multiplication de précédents qui préfigurent la naissance d'une coutume multilatérale.

L'ingérence immatérielle

L'O.N.U. est fondée sur le principe de non-ingérence qui figure à l'article 2 paragr. 7 de la Charte. Une première vague de résolutions érode le caractère absolu de cette norme entre 1948 et 1968 pour soustraire progressivement la question des droits de l'homme du domaine réservé de l'État. Cette interprétation doit beaucoup au juriste français René Cassin qui a co-rédigé et fait adopter par l'Assemblée générale de l'O.N.U. la Déclaration universelle des droits de l'homme, le 10 décembre 1948. Réfutée notamment par les pays de l'Est qui voyaient en elle une source d'ingérence inacceptable, elle a graduellement pris rang de règle par l'apport de textes complémentaires successifs, assortis d'une pratique institutionnelle de plus en plus prégnante. Les Nations unies, en effet, se sont arrogé le droit d'examiner, de discuter et de statuer en matière de droits de l'homme, malgré les protestations des États visés. Mais, durant cette période, l'ingérence demeurait strictement « immatérielle ». Il s'agissait d'un simple droit de regard de la communauté internationale sur la conduite des États envers leurs ressortissants. La faculté de discussion, de critique et de condamnation ne comportait pas de mesures intrusives sur le territoire de l'État, tout au plus était-elle parfois assortie de contre-mesures, notamment de sanctions économiques comme pour l'Afrique du Sud et la Rhodésie. Quant à l'apparition de juridictions régionales comme la Cour européenne des droits de l'homme, elle était consentie par traités entre États et ne constituait donc pas une exception au principe de non-ingérence.

La mutation par le libre accès aux victimes

L'opinion internationale, de plus en plus sensibilisée, à partir de 1968 (guerre du Biafra) par certaines organisations non gouvernementales, va favoriser le changement du droit. Ce qu'on appelle désormais le « sans-frontiérisme » est porteur d'un projet visant tout d'abord à rendre accessible toute partie de territoire national au nom de l'obligation de secourir des victimes. L'Assemblée générale de l'O.N.U. donne en partie satisfaction à ses partisans. Elle proclame, sur proposition de la France, le principe de libre accès aux victimes des catastrophes (résolutions 43 /131 du 8 décembre 1988 et 45 /100 du 10 décembre 1990) en faveur des organismes de secours. Mais le changement majeur apparaît au début des années 1990 au Conseil de sécurité. Jusque-là chargé uniquement du maintien de la paix internationale, celui-ci débat de plus en plus fréquemment de conflits internes et, pour fonder sa compétence, affirme, au fil de plus de deux cents résolutions, que les violations massives des droits de l'homme par un gouvernement constituent une menace ou une atteinte à la paix. Le Conseil se met alors à exiger, successivement, l'arrêt de ces violations, la libre distribution de l'aide humanitaire, puis décide l'accompagnement armé des secours ; il autorise enfin l'intervention militaire multinationale pour arrêter un génocide ou stopper des crimes contre l'humanité. Ces résolutions sont souvent votées à l'unanimité, ou à de fortes majorités qui, par le jeu des renouvellements, à raison de cinq par an, rassemblent depuis 1990 plus de quatre-vingts États qui adoptent, dans les mêmes termes, des dispositions exigeant le respect des droits fondamentaux et la fin des violences ou proclamant le droit d'intervention.

Pour tempérer les réticences des États, la résolution 45 /100 préconise d'organiser le transit des secours vers les victimes par l'établissement de corridors humanitaires qui présentent pour l'État du territoire souverain plusieurs garde-fous et pour les sauveteurs une vraie garantie de passage. Ce corridor doit être limité dans le temps puisque c'est un simple droit de transit dont la durée ne saurait excéder celle nécessaire aux secours et à leur suivi. Limité dans l'espace, il s'exerce sur les seuls trajets d'accès déterminés sur une carte. Limité dans l'objet, il n'a d'autre fonction que l'apport de soins, médicaments, matériel médico-chirurgical, nourriture, à l'exclusion de toute autre forme d'assistance. Limité dans l'exercice, il doit être soumis à des règles transposées de l'article 19 de la Convention sur le droit de la mer sur le droit de passage inoffensif, et toute activité non liée directement aux secours doit être interdite. Limité par une déontologie, il doit respecter l'impartialité de tous ceux qui dispensent une assistance humanitaire (résolution 43 /131 préambule alinéa 12).

Ingérence humanitaire et usage de la force

Un obstacle majeur surgit lorsque le territoire de l'État demeure inaccessible à l'assistance humanitaire parce que des forces régulières ou irrégulières s'opposent au transit des secours. Peut-on alors faire usage de la force ? À partir de 1991, le Conseil de sécurité consacre une nouvelle lecture du chapitre vi puis du chapitre vii de la Charte. Ainsi, en 1992, une opération de maintien de la paix classique, sous casque bleu, l'Onusom I (Opération des Nations unies en Somalie) a été mise en place par le Conseil de sécurité avec pour tâche « d'assurer aux convois de secours des Nations unies une escorte militaire suffisamment forte pour décourager les attaques » (résolution 751 du 24 avril). Mais cette opération demeure insuffisante et le Conseil de sécurité décide, en 1993, dans sa résolution 794, d'autoriser l'action de forces nationales. Sous le nom de Restore hope, la nouvelle opération se déploie parallèlement à l'élargissement du mandat de la force des Nations unies, décidé par la résolution 814 le 26 mars 1993. Onusom II est la première opération autorisée à recourir à la force en vertu du chapitre vii de la Charte. Elle mobilise des forces nationales de plusieurs pays intervenants, sous commandement unifié. Il s'agit donc, selon l'expression du secrétaire général, de la première opération d'« imposition » de la paix. Depuis lors, d'autres interventions ont été décidées ou habilitées par le Conseil de sécurité, en faveur de la libre distribution de l'aide humanitaire ou pour soustraire les victimes de conflits internes à leur agresseur (Bosnie, Haïti, Albanie, Timor, Kosovo, etc.)

Le développement de la justice pénale internationale par les deux tribunaux pénaux internationaux (T.P.I.), institués par le Conseil de sécurité pour l'ex-Yougoslavie et pour le Rwanda, est également une relative nouveauté consécutive à l'émergence du « droit d'ingérence ». Ces deux juridictions ont pour but de lutter contre l'impunité et de poursuivre les auteurs de génocides, de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité perpétrés à l'intérieur de ces deux États. Ni le Rwanda (qui siégeait au Conseil de sécurité lors de l'adoption du statut du T.P.I.R.), ni l'ex-Yougoslavie n'ont accepté la création de ces juridictions qui leur ont été imposées comme décision intrusive du Conseil. Les poursuites engagées et les peines prononcées n'ont épargné ni les auteurs subalternes d'actes particulièrement cruels, ni les responsables gouvernementaux qui les ont suscités. Demain, la Cour pénale internationale agira peut-être dans le même sens, en dépit des multiples précautions qu'ont prises les rédacteurs de son statut pour éviter qu'elle ne s'immisce trop profondément dans les affaires intérieures des États, et malgré le refus de nombreux grands États d'adhérer à son statut.

La souveraineté n'est donc pas remise en cause par le « droit d'ingérence humanitaire ». Ce dernier exige seulement qu'elle s'exerce de façon plus humaine et fonde l'O.N.U. à employer ou à autoriser la contrainte pour y parvenir.

Auteur: Mario BETTATI