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POUVOIR LOCAL

Contrairement à une idée reçue, le pouvoir local n'est pas, en France, un phénomène récent qui résulterait d'une politique gouvernementale de décentralisation, marquée par la loi Defferre du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Il plonge ses racines dans une longue tradition historique, au cours de laquelle ont évolué ses relations avec le pouvoir central.

Le pouvoir local au fil de l'histoire

Succédant aux notions plus anciennes de pouvoir provincial sous l'Ancien Régime et de pouvoir municipal sous la Révolution, la notion de pouvoir local est apparue au début du xixe siècle. En 1815, on la trouve sous la plume de Benjamin Constant qui, dans ses Principes de politique, l'oppose au centralisme napoléonien et la pose en source d'inspiration du parti libéral sous la Restauration. Le pouvoir local est alors associé au thème des libertés locales et Alexis de Tocqueville en fera, en 1835, l'un des fondements de la nouvelle démocratie dans De la démocratie en Amérique.

À partir de la fin du xixe siècle, le pouvoir local se définit progressivement comme la capacité, reconnue à des collectivités locales disposant d'une existence juridique propre, d'élaborer et de mettre en œuvre des décisions et des actions dans des domaines variés qui concernent directement la vie quotidienne de leurs habitants. La loi du 5 avril 1884 attribue ainsi aux communes une clause de compétence générale, toujours en vigueur aujourd'hui : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Ces décisions sont prises par des représentants librement élus par les citoyens y résidant, qui disposent d'un personnel administratif et de ressources propres (les impôts locaux) pour les mettre en œuvre.

Avant même que les années 1980 ne soient marquées par une nouvelle dynamique de décentralisation, dynamique impulsée par la loi du 2 mars 1982, les années 1970 ont été jalonnées par de nombreux rapports qui annonçaient ce renforcement du pouvoir local. Depuis lors, le processus d'extension de ce dernier n'a cessé de s'amplifier jusqu'à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

Ce renforcement s'inscrit dans le cadre du triptyque intercommunalités-régions-Europe qui se superpose progressivement à l'architecture traditionnelle des pouvoirs, organisée autour de la commune, du département et de l'État. Cet élargissement de la coopération entre les territoires et les acteurs locaux permet d'étendre le champ d'intervention des collectivités locales. Profitant des nouveaux terrains d'action que leur offrent les lois de décentralisation, les élus locaux se saisissent de nouvelles politiques publiques en matière notamment d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement, d'action sociale, de formation, d'aide au développement économique, d'action culturelle... Le pouvoir local se démarque ainsi peu à peu de l'image d'un pouvoir dépendant et subordonné, réduit à l'exécution de compétences d'intérêt purement local. La loi lui reconnaît désormais la capacité de contribuer à la définition et à la mise en œuvre de politiques d'intérêt général.

Enjeux et limites de la décentralisation

Depuis les années 1990, les élus locaux tentent d'apporter une réponse à la crise de la représentation politique en encourageant des pratiques de démocratie locale et d'accès à la citoyenneté. À droite comme à gauche, les discours soulignent que le pouvoir local constitue un vecteur privilégié de réconciliation des Français avec la politique. Cependant, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a introduit la notion de décentralisation dans la Constitution française, n'y a pas inscrit l'expression de « pouvoir local ». Décentralisé, l'État reste en France un État unitaire – et non fédéral – et le principe de sa prééminence sur les collectivités territoriales n'est pas remis en cause.

Cette limitation d'ordre politique s'accompagne de limites à la fois juridiques et financières. Sur le plan juridique, les collectivités territoriales ne disposent ni d'un pouvoir autonome d'élaboration de leurs propres règles de droit, ni du pouvoir de s'attribuer elles-mêmes de nouvelles compétences. Leur capacité juridique comme leurs compétences sont définies par la loi, le Conseil constitutionnel veillant sur les prérogatives du Parlement en matière de décentralisation et de droit des collectivités territoriales. Sur le plan financier, les collectivités locales, loin de disposer elles-mêmes des ressources propres suffisantes pour exercer leurs compétences, sont également dépendantes du gouvernement et du Parlement.

Ces limites contribuent à entretenir bien des incertitudes sur l'évolution du pouvoir local. En introduisant dans la Constitution des notions novatrices (expérimentation locale, référendum local) et des mécanismes inédits (subsidiarité, diversification du statut des collectivités territoriales), la réforme du 28 mars 2003 a considérablement élargi le champ des possibles pour les collectivités locales.

Le développement local apparaît de plus en plus comme un facteur décisif de relance de la dynamique économique alors que l'État a perdu une partie de ses capacités d'intervention. Les collectivités locales deviennent des acteurs économiques à part entière et de nouveaux territoires s'organisent sur la base de solidarités économiques (des pays à l'Europe en passant par les réseaux de villes et la coopération internationale des collectivités locales). Sur le plan social, le pouvoir local constitue un relais de plus en plus important du pouvoir central en matière d'aide sociale, de lutte contre la pauvreté et le chômage (revenu minimum d'insertion, revenu minimum d'activité) et contre l'exclusion (politique de la ville).

Confronté au renouvellement et à la modernisation de la vie politique en France, le pouvoir local s'est profondément transformé depuis une vingtaine d'années, sous l'effet notamment du renforcement de ses moyens d'action. Encore faut-il que les élus locaux se saisissent des possibilités qui leur sont offertes.

Auteur: François RANGEON
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